海南开放15年失意记（上）

——40年前的希望与失望（1980-1995）

目录：

一，开放与汽车事件

二，特区省与洋浦风波

三，第三次热潮与地产泡沫

四，回归海岛之源

中国各地的新开发和新改革，至少有两个地方，总是让外地人有些不以为然，让本地人有些联想但着实不敢过多期望。这是东北和海南。

海南曾是80年代的改革先锋，是当时不同于四个特区（深圳、珠海、汕头、厦门）的“大特区”、“特区省”，是最超前的开放试验场。

1980年是海南开放元年。最初三年（1980-1982），海南签订23个外商直接投资项目，意向投资总额5520万美元，不过，实际到位的只有195万美元。背后的原因，首先是海南的硬件条件太差。可是要改变硬件，海南又没有钱。中央没有像给深圳投资那样巨额投向海南，地方不像苏州和东莞等地拥有优秀的社队企业创造利润与税收。

这是一个在接下来多年里，海南始终在解决，但始终解决不好，还动不动走偏的问题：缺钱，政府缺钱，社会缺钱，缺钱的来源——生产力。

1980年到1995年的十五年间，随着政策的突破，出现了三轮海南热潮，带动三次财政收入大幅增长和后两次GDP大幅增长。

1984年，财政收入同比增长88%；1988年，财政收入同比增长63%，GDP同比增长34%；1992年/1993年，财政收入同比增长61%/54%，GDP同比增长53%/41%。三次热潮一目了然。

其后是热潮退却，一地鸡毛，甚至长达数年的沉寂和修复。

仅仅开放和自由，并不能解决所有问题，反而会引发问题。这在海南是一个明证。

相对其他地区的政策优势，要能够及时转化为自我运转的生产力系统（比如深圳），否则只是昙花一现。这在海南也是一个明证。

一，开放与汽车事件

（1980-1985）

1980年，海南岛四分天下。

东北部分属海南行政区。

西南部分属黎族苗族自治州。

海南农垦局和通什农垦局属农垦系统。农垦人口多达全省六分之一。

一批企事业单位，有央属，有省属，比如三个林业局属国家林业部，港口属国家交通部。

行政权力上，一岛四方，互不领导，互为友邻。

在此之前，作为国防一线，海南的建岛方针是八个字：“加强防卫，巩固海南”。1950年到1980年间，国家投入海南的国防资金超过200亿，而建设资金仅43亿，其中又有半数投向农垦局。行政区和自治州的建设资金不足22亿。1980年，海南岛18个市县工农业总产值为17亿，人均工农业产值是广东全省的一半。

海南是中国第二大岛（3.54万平方公里），几乎和台湾岛（3.6万平方公里）相等。这就让人难免将海南的发展对标台湾。当时台湾是如日中天的四小龙之一，而海南最主要的任务是备战和种橡胶。

备战之意自不必说。海南同时是中国最主要的橡胶产地，50年代初成立橡胶基地和农垦局，到1980年，拥有全国56%的橡胶种植面积，生产着全国70%的干胶。橡胶基地取代了森林。当时海南的森林覆盖率为12.6%，比1950年的25%下降一半。

除了橡胶，经济来源主要是热带农业，包括海南特有的椰子，咖啡，胡椒，剑麻等产品。独特的气候和农业条件使海南人民虽不富裕，也不至饥寒。这是个好看、舒适、落后的大岛。

十一届三中全会后，海南的战略转变被提上日程。

1980年6月30日，国务院在北京召开海南岛问题座谈会。会议持续了12天。7月24日，国务院以当年【国发202号】文件批转《海南岛问题座谈会纪要》，成为开放海南的历史起点。

《纪要》总结了六条内容。关于开放，集中在第五条里：

“放宽政策，把经济搞活”。

重点是进出口贸易上给海南一些自主权，外汇收入上给海南多一些留成，当地央企利润也给海南多一些留成，给予海南财政收入使用上的宽松（超收留用），免除少数民族和困难社队的公粮任务，适当放松农副产品的统购统派，建议银行给予社队农业一些低息贷款，建议中央和广东给予化肥支援等。

其余的五条，总体上还是围绕着两点，一是海南要以种植橡胶为主，兼顾森林资源保护；二是协调农场和社队的矛盾，支持社队——但目的仍是发展橡胶种植业。

这份《纪要》彻底结束了此前“加强防卫，巩固海南”的方针。海南岛不再是用来备战的了。没有写入纪要的是，邓小平调整了海南的军队部署，要求军队支持开发和建设。

海南真正向外界宣布开放，出于三年后的第二份《纪要》。

1982年末，北京再次召开海南岛开发建设座谈会。经过1983年初的国务院工作组调研，2月和3月间，北京又召开三场会议。会议提出，海南要继续加强“一个基础”，即农业，突破“两个薄弱环节”，即能源交通和教育科研，同时狠抓“三个行业”，即采矿业、加工业、旅游业，并支持海南在利用外资、开拓外贸和旅游上打开新局面。会上提到，虽然海南不挂特区的牌子，但“比给广东和福建两省的政策还要宽”。

就此形成了《加快海南岛开发建设问题讨论纪要》。

4月1月，《纪要》（1983）以当年【中发11号】文件转批全国。这份中共中央和国务院联合发布的文件，战略规格显然要高于三年前的国发文件。

《纪要》（1983）标志着中国正式宣布开放海南岛。建岛方针是“以对外开放促进内部开发”。

在当时的语境里，这一“开放”不止是商业政策本身，更关乎到钱。鉴于国家需要集中资金进行重点建设，抽不出大量资金支援海南，所以海南必须“在努力提高经济效益、增加内部资金积累、大力发展对内联合的同时”，“坚持通过对外开放，大量引进和利用外资”。

在对海南的希冀下，在中央也没有余粮的情况下，在海南新领导班子的争取下，这一次，海南得到巨大的政策支持。其中涉及体制变化的有四个方面：

计划经济体制：基本开放。除中央和省投资安排以外，凡属资金、原材料、燃料动力、交通运输、产品销售、外汇等方面能够自己平衡的建设项目，海南行政区可以自行安排；

财政体制：实行财政包干制度。包干基数按1980年财政收支实绩。三年内广东省对海南每年増加定额补贴10%加专项拨款1000万元；

金融体制：实行存贷包干制度。海南的存款余额按照银行规定用于开发建设。七年内央行每年提供5000万以下低息贷款，每年提供5000万美元以下外汇贷款；

工资体制：基本开放。允许海南自行安排劳动力，在国家规定的工资总额范围内实行浮动工资。

其他涉及自主权、对外开放和优惠政策的共有八条：

一，矿产资源，报经国家批准后可以和外商合作开发；

二，利用外资的新建项目和技术改造项目，固定资产总投资在5000万美元以下且不涉及国家出口配额的，授权海南行政区审批；

三，合资企业和外资企业免征第一、二年所得税，第三年起减按15%征收；工商统一税在投产后三年内纳税有困难的，海南可审批减免；外商未设立机构而取得的股息、利息、租金和特许权使用费，减按10%征收所得税；合资企业分得的利润汇往外国时，免征汇出利润的所得税；全民所有制企业直接借用外资贷款项目和补偿贸易项目，利润先用于偿还本息再缴税；利用外资项目需要进口的器材、设备、原料等免征进口关税；

四，海南的产品，在完成国家和广东省的上调和出口基数后，多余部分可以出口；国家和广东省在安排出口计划时对海南产品尽量给以照顾；海南可在香港粤海公司内设商务机构办理进出口业务；

五，海南可自行批准进口工农业生产资料；可以使用地方留成外汇进口消费品（包括17种国家控制进口的商品），以活跃市场，保证旅游和侨汇物资的供应。上列进口物资和商品的关税以及工商统一税，生产资料五年内免征；供应旅游、侨汇的商品按海关总署规定执行；国家控制进口的17种商品和烟、酒照章征收；其他商品试行减半征收。

——但是：

上列进口物资和商品只限于在海南行政区内使用和销售，不得向行政区外转销；对国家控制进口的商品，必须从严掌握审批，每半年将数额、销售情况和使用去向汇总，上报备案。

六，海南同外商合作发展旅游，相关的进口设备、物品免征关税；除国营旅行社外，海南可自行组织旅游；

七，海南出口换汇成本由广东省与海南区自行核定，属于省计划范围内的由省在定额内拨补，超过定额的亏损由海南负担；省下达出口计划内外汇增长部分，五年内全部留给海南；海南超计划组织出口的，外汇自用，盈亏自负；来料加工、来件装配、补偿贸易收汇，旅游外汇，华侨、港澳同胞赡家侨汇以及捐赠外汇，全部留海南自用；

八，外商到海南进行贸易活动和旅游，由海南自行审批和核发签证；对外开放三亚港，开辟海口直通香港的客运航海线。

当时的海南岛虽尚不是一个正式的“特区”，已因这些政策胜似特区，对海南的一些管理也纳入了国务院特区办公室的管理范围。接下来的一个月里，海南迎接了20批外商考察团，等于过去几年的总和。

一年后，1984年5月4日，国务院转批《沿海部分城市座谈会纪要》，宣布开放14个沿海港口城市和海南岛。开放的局面于是形成4个特区+1个海南岛+14个沿海城市。

同月，海南行政区升为副省级，设立人民代表大会和人民政府（原是行政公署），后于10月1日正式挂牌。1982年到任的雷宇任党委副书记、行政区人民政府主要负责人。

雷宇原在辽宁省政策研究室工作，跟随任仲夷前往广东，继而调海南。他将和第一次海南热潮的沉浮紧紧相系。

自《纪要》（1983），外商纷纷前来投资，1983年和1984年两年内，海南实际利用外资1亿美元，“外促内”的势头似乎开始了。在民间，人们掀起营商风潮，大到承包项目，小到开店摆摊。政府部门也纷纷成立公司。

但所有生意的经营利润，都在对外地倒卖17种控制商品，尤其是倒卖汽车面前，黯然失色。

其时，中国有17种进口控制商品，分别是：汽车，摩托车，自行车，缝纫机，电视机，收音机，录音机，手表，照相机，电风扇，洗衣机，电子计算器，电冰箱，录像机，录像带，录音带，化纤及其制品。

这些商品是国内最热门最紧缺，而在国外已成熟的消费品。一旦放开进口，冲击国内刚起步的相关行业还是其次，主要是将消耗宝贵的外汇。

已设特区的粤闽两省拥有稍宽的政策，可自行安排进口，但他们进口后只能在省内销售，不可外流。此前，特区进口（含走私）商品后倒卖到全国的现象很普遍，以至于中央作出过严厉批评和严肃处理，后逐渐平息——当然也并没有消失。

这是一个在80年代非常典型的利用政策差、体制差牟利的行为。在这里面，特区至少有三层双轨优势，一是换汇的优势，二是进口关税的优势，三是进口额度的优势。

在特区，可以以挂牌汇率（汽车事件里使用的汇率是兑美元2.8:1）和优惠关税买到的一个进口商品。到了特区外，首先没有外币额度，除非在黑市以高价换汇；第二，有了外币，也要全额缴纳关税；第三，有了外币，缴了关税，没有批准也无法进口商品。利润空间便产生了。

根据《纪要》（1983）八条政策的第五条，允许海南进口所有商品，包括17种控制商品，但关税全额征收。这意味着，虽然没有关税上的政策差，但存在使用外汇和批准进口两个双轨下的政策差。

但是，因政策差而产生的利润空间，受到了第五条附加条件的制约，即“只限于在海南行政区内使用和销售，不得向行政区外转销”。那么，只要对应遵守，双轨仍是泾渭分明的双轨，没有交集。

但海南没有这样做。

海南钻了两个空子。第一个是进口新车后开一开，变成“旧车”，这样汽车在离岛时不属于外销控制商品，而是“处理品”——当时的政策允许旧车出岛。第二个更简单，确实是新车，确实盖“只限岛内使用”的章，但在下面加盖一行“罚款放行”。交钱，出车，离岛。

全国的单位和个人开始通过海南购买进口汽车。

以1984年1月为起点，到6月末，海南进口汽车2000辆，其中已经包含不少倒卖车，但总量尚可。

一个月后，到7月末，海南新批准进口汽车达到1.3万辆，七个月共计1.5万辆。这个数字开始离谱了。海南自新中国成立到1983年，使用的汽车的总和，也没有超过1万辆。

7月末发生了一件事情。海南一位工商局长到山西参加全国工商行政管理局局长会议。会上，国家工商行政管理总局市场司一位副司长说，内地的机关单位和个人，在获得当地批准后，可以通过粤闽购买进口汽车。很快，广东工商行政管理局将这一说话写入了一份省内工商行政文件。但广东省政府对此坚决反对。

就在工商文件未撤，省政府的反对也没有变成支持，中央政策更不曾变化的情况下，雷宇政府做了它的选择，选择站在有利于放任倒卖的一头。

进口汽车审批和倒卖愈演愈烈。行政区政府没有制止，也没有进行上报和请示，还做了一个火上浇油的改革。

第一，提出全区行政、事业单位每人每月增发建岛岗位补贴20元，资金由各单位从自办企业收入的留成部分中拨出，收入多的全发，收入少的少发。这一条的本意是激励政府人员，实则鼓动了政府单位通过办企业，多赚钱，多发钱。

第二，进口汽车审批不再经过计委和经委，而是直接由行政区领导人审批。

没有人会钱多，没有人会拒绝最容易赚钱的办法。党政机关纷纷下海，成立了872家公司，大部分当然参与利润空间最大的倒卖进口商品，尤其是汽车。

当时海南行政区直属的部、局单位有94个，除了纪委、公安局、档案局、研究室、建委、司法局6个之外，其余88个部门全部参与汽车倒卖。

作为中间商直接倒卖汽车仅仅是赚钱的办法之一。盖章出岛收罚款，倒卖批文，炒买外汇，发放贷款……每个环节、每个部门都有不同程度的利润空间。这里还没有包括个人收受的好处费。

每辆汽车也不是某个单位一头进口一头出省，而是要几经转手。转手过程中，甚至惠及了海南的“停车场”——各类机关大院，学校操场，一切可以停车的地方。

这一年的海南，借出场地停车和看守车辆，分别从每天每辆几块钱涨到几十块；卖一纸批文或者盖一个放行章，从几百块涨到几千块；倒卖一辆车更是从几千块涨到两三万，做成半笔就是万元户。

这是1984年，中国农民人均纯收入为355元/年，海南农民人均纯收入为339元/年，最高的莫过于上海和北京的城市居民人均收入，分别是981元/年和837元/年。倒卖汽车的发财程度可想而知。

参与汽车倒卖环节的海南人赚到了前所未见的巨额收入，参与汽车倒卖的单位用利润为社会修建了基础设施，为员工发了工资和奖金。这是为什么后来有一种怀念雷宇的海南声音，甚至有人提出为他建生祠。但赚得这些钱的过程里，海南并没有付出心血，更没有创造出生产力。

1984年下半年，国务院几次要求海南上报进口汽车的情况，而海南提交的报告均称不存在倒卖汽车现象，所有汽车仅在岛内销售使用，并在数字上打了马虎眼。年末，国务院特区办不再认可海南方面的上报，命令海南停止一切汽车进口。

从1984年8月到年末，即中央介入、彻底叫停之前，海南新审批了进口汽车7.4万辆。

1984年全年，海南共批准进口汽车8.9万辆。同期，全国一共审批进口汽车14.9万辆。

除汽车，海南批准进口了电视机286万台，录像机25万台，摩托车12万台。这些商品的目标去向也多是海南岛外。

1985年初，中纪委、国家审计署、国家经委、国家经贸部、国务院特区办、国家物资局、广东省委省政府成立联合调查组进驻海南。7月，调查组完成《关于海南进口和倒卖汽车等物资问题的调查报告》，国务院进行批转。

将仅限岛内使用的汽车出售到岛外，这是海南当时第一个无可辩驳的违规。

第二个就发生在汇兑上了。当时中央允许海南提留的外汇为5000万美元，海南能够自由分配这些外汇资金，但这远远不够购买8.9万辆汽车。海南的做法是从岛外进行地下的高价购汇。消耗在汽车倒卖上的外汇总计超过10亿美元。此时（1983年末）中国的外汇储备总额仅89亿美元。

最终，海南形成了42.1亿人民币的物资贷款，后形成17亿呆坏账。而海南1984年的工农业总产值仅33亿。

不得不提的是，尽管海南是一个错误典型，但汽车的供需扭曲，国内对进口汽车的需求，也是无奈的事实。1985年全年，海南汽车倒卖消停了，但中国到货的进口汽车达到35万辆，是1983年的14倍，消耗外汇26亿美元。也是这一时期，合资车厂起步，1983年中美合资的北京吉普成立，1984年中德合资的上海大众成立。

事后，雷宇负主要责任，受到撤职处分。这是一个重拿轻放的处理。这一结果，首先当然是雷宇本人没有被发现任何贪贿行为；其次是两条推测，一来，海南刚刚进入开放，对于一把手的处理将影响到民众以及外资的看法和预期，二来，海南本地人对雷宇的评价较高，这当然又离不开疯狂赚钱的1984年。

根据后来多年对雷宇及相关人士的采访，雷宇的本意是由海南行政区下的两家公司倒卖1.3万辆汽车（指在岛内销售），赚2亿补充财政，就此收手。

这个说法确有依据可证。1984年上半年，海南行政区下两家企业（海联、信托）上缴财政的利润指标，均从1700万提高到1亿，加起来刚好2亿。同时外经贸主管部门组织两家企业到香港订车。

但事情比预想的复杂。下半年，雷宇等人发现已不能收手，所有的单位都在进口汽车。当他到港口阻截离岛汽车时，遭遇了群体性的哭求。这种全民参与、全员发财的状态，靠行政区政府自己已经很难刹车。

这里还有一个大坑。雷宇走出第一步的时候，不应该想不到这个坑。当时除了行政区，海南还有自治州，军队，农垦，央属和省属单位，他们也都在参与汽车倒卖，而他们是雷宇的行政区政府从权利上无法控制，从道理上也很难压制的。你倒卖得，我倒卖不得？

根据另一种广为流传，也被雷宇本人认可的说法，行政区领导层大胆倒卖汽车，还有一个原因，就是上文提到的，1984年7月来自工商部门的政策放宽。

2004年雷宇在一份《新民周刊》对其的采访中说，他认为唯一的错误是“（海南行政区）政府得益不多，都流散到社会上去了”。他表示，海南岛进口的汽车100%缴纳了关税（20亿左右），整顿后5.7万辆上交了国家，中央没有损失，反而获了益。至于倒卖汽车销往岛外，是在执行国家工商局的决定。

这种解释非常牵强。

缴纳关税和后来收缴汽车，是穷部门的钱到了穷中央口袋里而已。而损失的，一是流向国外的国内储蓄，二是本可以购买生产资料的外汇储备，三是发展产业、创造生产力的踏实与耐心。

将工商局作为借口更是在避重。任何地区都不可能将全国工商部门的领导说话和省内工商部门的文件，凌驾于级别最高的“中发”文件（《纪要》1983）。

这个锅，一个工商的副司长背不动。

离开海南后，雷宇被调任到基层，重新启用，8年后任广西壮族自治区副主席。从这一点看，这个“幕僚”出身（原任于政策研究室）的改革官员，始终受到了器重。

往有利于雷宇的角度说，80年代中国有许多地区在政策里寻找空间，甚至直接违背规定，在多年之后都成了佳话而非污点。

可是换一个角度说，别的地区再大胆，没有出现过如此大范围倒卖商品，没有出现过一个地区集中性的巨额流出外汇。

当然，根据调查组的调查报告，根据后来的多方采访，基本无可争议的是，雷宇做的一切，都不存在贪贿行为。包括当时被公诉后判处无期徒刑的林桃森，其案件也于2004年重审平反。

1985年末，国务院批转《特区办公室关于当前海南岛情况和需要帮助解决问题的汇报的通知》，除了批评汽车倒卖，还提出了对海南进行帮助，以及更大的开放和政策支持。

倒卖汽车带来了爆发性的财政收入增长。1984年，海南财政收入达到3.05亿，是上一年的接近2倍。而1983年，海南的财政收入相比1980年也只增长了36%。但因为倒卖行为本身和生产几无关系，并未给海南贡献太多GDP。

汽车事件使海南财政发了一笔横财，但显然无法持续。1985年，海南财政收入增长率为4%，1986年直接出现了18%的负增长。或许，雷宇认为一笔横财带动一轮基建后，海南就能够走上正轨。后来人们都知道了，这是不可能的。

除了汽车事件影响大而恶劣，几年间海南的经济发展尚可。从1981年到1985年，海南工农业总产值增长91%，这个增长速度和珠海、汕头、厦门差不太多，同属特区里的第二梯队。第一梯队是唯一的深圳，当时一骑绝尘，五年增长6.7倍。

但一方面，五年间的经济增长是否健康，有没有持续性，汽车事件对市场和信心有多大的打击，都直接在接下来几年反应出来。

至1987年，相对1985年，深圳和珠海的工农业总产值增加1倍，汕头增加七成，厦门增加近五成，海南增加仅三成，落在了最后，比全国略高7个百分点。这七个百分点，公平地说，愧于海南拥有的政策。

起于缺钱——政府缺少财政资金，社会缺少原始积累，正是发生汽车事件的最根本的起因。终于缺钱——损失了宝贵的外汇，正是汽车事件不仅在政治上，也在经济上是一个错误的原因。

汽车事件平息后，海南政府层面陷入了一定的沉寂。1985年的处理过后，政府难免被束住手脚，不做不错。

但在民间，物欲暗涌。汽车事件唤起了海南人对富裕的追求，有些人变得积极和勤奋，有些人精于识别快钱在哪里。前者创立了一批而今的海南本土品牌，后者将沉沦于十年后的房地产泡沫。

毕竟是金子般的大地，毕竟是上层惜金、民众淘金的时代，这块宝岛再度发光的机遇，很快就来了。

图：80年代的三亚市  来源：《瞭望》1985年

 （上篇完）