合村并居的原因、历史及建议

一、合村并居的原因

人类的聚居状态不仅受限于自然环境，还需要随生产方式随之改变。同样是种植业，美国的机械化大农场和中国劳动密集型的家庭生产，人的聚居状态相差甚远。富士康工人的生活区域也和当今钢铁工人的居所不相同。

1.农村的衰落和农村建设成本的高昂

经济增长由依靠劳动力资源转向依靠知识资本的过程，必然会造成当今及未来中国人口分布的重新组构。从历史发展来看，传统依靠男耕女织的农村已经瓦解，并且农村呈现出普遍空巢的趋势。

面对日益衰败的农村，政府虽然提出“乡村振兴”的种种政策，但仍然挡不住年轻人向城市聚集，根本的原因在于农村普遍缺乏获得现金的来源。而倘若政府农村发展工商业，那么农村失去原有底蕴，不再是真正的农村。

从上世纪末开始，中国逐渐开始在全国范围内开始新农村建设。正如温铁军教授所说的，新农村建设是工业和金融资本过剩的结果。在一定时期内，低质但庞大的工商业产能在城市形成了巨大泡沫，并在事实上造成了经济危机，九十年代的下岗潮和大量的垃圾债对经济内循环是极为沉重的包袱。如果没有农村这个泄洪地，那么在加入WTO以前，中国经济将无可避免的进入大衰退。

21世纪的前二十年，中国工业和城市化实现了人类前所未有的大发展。城市及附近的轻重工业对劳动力的需求极为旺盛，而且随着国内外市场对商品质量要求的提升，原有工业和商业对劳动力素质的要求也随之不断提高。中国政府为缓解就业压力而采取的高考和研究生不断扩张，在客观上适应并加强了这一趋势。

新形势导致了农村青壮年劳动力和高知识群体的整体性外移，互联网经济的发展并未改变这一趋势，反而强化了农村的衰落，快递行业不愿进农村或进农村收费就是一个证明。

“村村通”建设期间，全国超过99%的村庄拥有了硬化道路、自来水、稳压电，十八大以后，又渐次拥有了3G/4G网络、暖气、下水道、抽水马桶、液化天然气等等。由于农村普遍以摊大饼的形式开展建设，因此服务人口数量相同的前提下，“村村通”工程的成本要远远高于“城镇通”工程，偏远地区的“村村通”完全是赔本买卖。近些年虽然宣传上号称“村村通”是社会主义优越性的体现，但众多地方政府在扶贫时已经大范围对偏远乡村实施整体搬迁、易地扶贫，说明至少在部分地区的“村村通”工程已经不具有现实的可行性。而合村并居同扶贫搬迁并无本质不同，都是农村公共建设成本高昂的反映。

2.城市二元结构的变化

城乡二元结构保证了中国在一个时期的稳定与繁荣。帝都-省城-府城/州城-县城和交通要道上的关隘，它们形成对广大农村和众多农民的统治。建国以后，基于羸弱的工业和城市经济，TG仍然保留城乡二元结构，而由于政权直接到达村社一级，城市对农村的榨取能力远较以往强悍。

现代城市的建设成本也远高于古代城市，这不是投入财富数量的剧增，而是因为现代城市的性质不同。一般而言，古代城市是政治性的，现代城市则具有政治、经济双重属性。

由于需要控制土地、剥削农民，古代地主一般居住在农村。城市在古代普遍不提供生产数据，经济繁荣取决于对周边农村的榨取（部分城市还可以依靠贸易），所以除了长安、北京、罗马、君士坦丁堡这类利维坦之外，城市的规模都很小。就中国而言，即使到了上世纪90年代，中西部大量行政县的繁华地段不过是一条几百米的大街，而党委和县政府公用一座院子也不少见。

但是，现代城市还需要服务生产。城市不仅能够提供部分生活数据，更能提供生产数据，城市（和城市之间）在很大程度上可以实现经济的内部循环。城市还具有足够多的资源和农村农民交换粮食、棉花等基本生存数据，由于提供生产数据和试产，城市使得农业成为了城市经济的衍生物，农民需要以城市的需求开展生产。城市和它的工商业成了真正的经济发动机。

作为生活中心，城市除了拥有居住小区以外，还具备与小区配套的公园、学校、医院、图书馆等公共设施，还提供了包括DBJ在内各种娱乐手段。由于基数太小，农村想要拥有城市全部的东西在经济上是不可行的。所以，即使在一个没有工厂等的行政区域内，农村年轻人仍然渴望城市生活。城市是销金窝，是纸醉金迷之地，是让人欲罢不能的生活方式，现代城市继承了古代城市的建立在剥削基础上的腐败属性。

由于工业的聚集效应，人口和城市也必然遵循“马太效应”，弱小的聚居区将无可避免地消失。依靠综合工业的大发展，中国所有聚居区其实都在现代化和城市化。如果抛开生产，农村生活实际已经和城市生活很接近，只是标准相对低很多。目前城乡二元结构的对立，不仅是户口制度的维持，更是上了年纪的农民对早前生产生活方式的坚守，但这二者对改革而言并非是什么不可逾越之障碍。

事实上，在江浙一带发达地区，农村户口的附加值已经高于城市户口，所以出现了部分干部利用职权套取农村户口的恶行。这表明，这一地区实际的城乡差别实际消失。这一地区还存在着“城乡之别”在很大程度上实际是贫富之别，城乡个体之间的差距远比中西部小。城市显得更富裕是因为有更多的公共资源放在城市，公家的钱放在城市让城里人显得更为富裕。当然，城里人能够更多的公共资源，但这是另一回事情了。

以年龄为标准，农村人口中80后、90后、00后普遍已经接受了城市生活方式和审美标准，他们可以算作生活在农村的城里人。即使是年纪偏大的农民，他们也逐渐接受了城市的标准，其中最为重要的是建筑的砖混化。作为农村财富的主要所有者，50-70年代生人，他们将自己相当大一部分财产用红砖、钢筋、混凝土建造自己的房屋，房屋的装修也向城市看齐，这就使得在20年间中国农村房屋质量日益逼近、乃至超过城市建筑。

所以，目前中国城乡二元结构已经松动，特别是东部发达地区。这就使得合村并居并非全部表现为城市对农村的深度压榨，部分实际是大城市对小城市的整合。

3.土地与财政困境

上世纪90年代，由于经济的不景色，政府和其他公共机构的规模一度被缩减，但随着21世纪中国经济的大发展，财政供养人口节节攀升，单位工资量也明显增高。除了国防和外交，县级行政机构大体向中央配置看齐。十八大以后，部分机构大为扩充，包括公检法系统，但一般机构人员却并未裁撤，比如在出生率不断降低的情况下，计生办人员仍未裁减。结果，虽然中央对三公消费进行了限制，但是财政供养支出却仍然不断扩张。为了应对这种局面，医院、学校逐渐去编制化，颇有点前清不断裁减汉旗旗人的意思。所以，即使在不考虑政绩的情况下，各地领导在应对辖区行政部门的工资就是一大难题。

工业不仅能够提供大量的工作岗位，还能为地方提供稳定的财政收入。但是除了矿业以外，工业各部门普遍喜好交通节点和干线，所以工业不可能平均分布于全国各县。随着市场经济的发展，原先不可交易的土地日益商品化，土地成为了一种新型矿产品，在个别地区还成了金融产品。出让土地获得财政收入成为很多县级政府的普遍共识。但是，近二十年的疯狂卖地使得这种矿产品接近枯竭，继任官员大多也无法找到新的经济增长点。

由于城市职能的不断扩大，城市对于廉价土地的需求日甚一日。早期工业城市的扩张一般呈现摊大饼的模式，由中心不断向外平推，因为城市边缘地带的土地总比城内低廉很多。中国同早期工业国家不同，耕地或地势平缓的土地总是处于匮乏的局面，如果城市不断吞噬耕地，那粮食生产就会遇到麻烦，毕竟现有科技水平还无法做到粮食作物的无土化。所以，18亿亩红线成为了各级城市发展的高墙，每个行政区域内的耕地都存在一个最低标准，平原地带的土地用途管理更为严格。因此，如何取得更多的可供转换用途土地是地方官员的一大困扰。

国土部部长徐绍史曾表示，要保持住宏观经济发展，就一定会造成土地需求的紧张。解决地方经济发展对土地需要的迫切问题，主要方式之一，就是增减挂钩试点。这种情况下，合存并居作为工业化、城市化自然发展过程中一个的历史环节被县、市级政府刻意推动。合村并居成为维持财政和城市运转的主要手段，是行政系统和城市向农村提出的新需求。

今年3月初，国务院发布了关于授权和委托用地审批权的决定，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。普通群众没能力揣摩中央次轮松开土地管理权限是否与合村并居的推行有关，但毫无疑问的是地方财政在短期内将更加依赖土地出让。

二、合存并居的现状

从建国到今天，合村并居可以分成三个阶段。第一阶段是农业集体化时期，第二阶段是行政村合并时期，第三阶段是城乡建设用地增减挂钩时期。

第一节阶段具有特殊的历史背景，农业农村必须为城市工业提供足够的剪刀差，以实现工业资本的原始积累。这一时期曾开展激进的集体化政策，以公社食堂为代表的农业农村集体制度可以视为合村并居的尝试。但是，在这一时期，农业生产的基本面貌没有本质改变，农业产出主要取决于劳动力的投入，而当时的工业和城市也没有为农业开展机械化大生产的资料。由于生产的滞后，这一时期的合村并居在实践中屡屡碰壁，最终被家庭联产承包制度击败。

第二阶段的高潮是上世纪80现代末至90年代，并延续至今。此轮合村并居是当时集体经济扩张的结果，代表案例是华西村对周边几十个村的合并。农业集体化后，行政村（大队）成为了农村经济发展和行政管理的基本单位，上世纪80、90年代乡镇经济的快速发展造成原有行政村的土地及人力出现短缺。地方政府为促进集体经济的发展，于是便推动经济强村与周边行政村合并，形成了强村富村对弱村穷村的收购，虽然中间仍有很多错误，但由于实现了资源的合理配置，合并在总体上推动了农村经济的发展。从统计数据来看，全国行政村在1985年为940617个，1990年为743278个，2004年为652718个（储伶丽.中国行政村合并研究［D］.西北农林科技大学,2007.）。

第三阶段则是为了缓解城市用地供需矛盾、推进新农村建设和统筹城乡发展而开展的。国务院2004年出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》明确指出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。为了落实28号文件，国土部专门下发了《关于印发<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见>的通知》（国土资发［2005］207 号），形成了完整的挂钩政策。2006年4月，国土资源部正式批准了天津、山东等5省、市开展第一批城乡建设用地增减挂钩试点工作。由国土资源部牵头，在试点项目区封闭运行，之后又在全国进行逐步推广。根据这些文件，SD目前的合村并居只是试验，而真正的大招还在后面，合村并居是全国性的历史趋势。

第二阶段，政府采取推进引导政策，经济强村需要出让部分权益作为合村的条件，行政区划的调整虽然伴随居民点的集中，但是由于不设完成期限，合村并居中“并居”较少出现恶性事件，实行迁移式合并和固定式合并，农民不离开农村。

第三阶段由于涉及城市建设和财政平衡，政府积极参与整治工作，而且通常在3年之内完成，由于农村距离城市的远近和拆迁成本不同，所以的合村并居有两种模式，一是“农民带地进城”，一是中心村和小区建设模式。

但是，城乡建设用地增减挂钩涉及到城乡之间的要素流动，农村住宅用地推平后的建设用地指标国有化之后入市流转，以土地出让金结余来实现安置拆迁农民，实际上这是地方政府和城市对农村集体土地资产的变相剥夺，是一种更为残酷的征地，因为农民在这一过程中没有或很少获得土地补偿款，加之自己原先的住宅建造费用被直接抹平，从而造成对农民的二次剥削。而“带地进城”农民由于接受政策而成为市民，所以失去了农村户口，未来农村发展便与己无关了，假设集体土地被征收，这农民很难分到土地补偿款。

近年来，农村产权确权不断提速，导致土地征收成本日益上涨，每亩一百万元出让金的农民实际分成已经提高到10%（各地不一，仍有很多行政村以集体名义扣发），在十年前则远低于这一比例。这就导致合村并居势必要加快进程，SD今年加码政策推广力度恐怕也与此有关。

郁含萌《日照市“合村并居”前后农民幸福感变化研究》（烟台大学2018年硕士论文）的调查发现：“合村并居”的推行存在一定条件，在符合条件的“合村并居”实践中，农民幸福感水平得到持续提高与改善。绝大多数农民表示其居住条件和居住环境方面的幸福感有所提高，但在生活成本、精神文明建设方面的幸福感有所下降。对于家庭经济收入、社会保障、发展空间与机会方便的幸福感，小区建由于实践条件不同存在很大差异。

陈社通《农户合村并居意愿研究》（西北农林科技大学2012硕士论文）对山东平原县合村并居的情况考察发现：一、农民对合村并居的了解程度偏低，参与积极性不高；二、技能培训缺失，劳动力素质偏低；三、农民家庭总收入低，合村并居经济负担重；四、农村金融欠发达，农民融资渠道少，难以满足住房贷款需求；五、土地分散，农业生产规模效益低；六、房屋拆迁补偿标准偏低，农民合村并居经济压力大；七、房屋建设工程质量缺乏监管；八、房屋产权制度不完善；九、小区基础设施建设不完善。

从郁含萌和陈社通的研究来看，搬迁农民幸福感提升与否，归根到底仍是钱的因素。就目前网上流出的有关SD合村并居的宅基地及建筑作价来看，正常公民是很难接受的。正如前文已经说过的，在20年的大发展中，不少农民的居住房屋已经砖混化和精装修，其实际价值不会低于同面积的商品房，农民对目前“一刀切”的补偿和搬迁政策无疑会产生抗拒。

三、一点建议

基层工作向来难做，越是和底层民众打交道，就越容易遇到棘手的问题。农民最为关注的就是自己的利益，因为收入有限，所以更加看重现有的利益，而他们最重要的财产就是房子了。而农民相对于城市中产阶级而言，其发声是难于被社会广泛听到的，这也就为何SD合村并居很早就出现了问题，但直到《南风窗》文章之后才引起公众讨论、SD省政府宣布不搞“一刀切”政策的原因所在。

合村并居确实能够改善老年人口的生存生活条件，也能够降低农村公共设施建设和运营成本，从长期来看，合村并居必须实行。

目前，农村宅基地使用人和房屋的所有者目前多出生于1950-1980年之间，农村正快速进入老龄化和空巢化。不过，不同于城市人口，农民的养老金不足以支撑其日常生活需要，农村中不乏70、80岁的老人仍然参与农业生产劳动的情况。因此在相当一个时期内，仍有不少农民需要依靠土地和宅基地维持低成本的生活。

“一刀切”的政策不仅让农村有产者难于接受，而且随着城市化的提高和农村老龄化的加剧，新建中心村和小区在20、30年后又会形成新的空置，如不出意外，这又会造成新一轮的合村并居。再拆再建虽然对于经济增长和转移财政压力有帮助，但是无疑是一种极大的浪费，这之中的成本还是会转嫁到拆迁农民的头上，拆迁农民会成被城市反复收割的韭菜。

1950年代的农村集体化过程中，由于操之过急，造成了许多麻烦。今天的合村并居应该吸取教训，不要新的“伤痕文学”提供素材。李德胜教员在《新解放区土地改革要点》值得今天借鉴，尤其是前四点：

一、不要性急，应依环境、群众觉悟程度和领导干部强弱决定土地改革工作进行的速度。不要企图在几个月内完成土地改革，而应准备在两三年内完成全区的土地改革。这点在老区和半老区亦是如此。

二、新区土地改革应分两个阶段。第一阶段，打击地主，中立富农。又要分几个步骤：首先打击大地主，然后打击其它地主。对于恶霸和非恶霸，对于大、中、小地主，在待遇上要有区别。第二阶段，平分土地，包括富农出租和多余的土地在内。但在待遇上，对待富农应同对待地主有所区别。总的打击面，一般不能超过户数百分之八，人口百分之十。在区别待遇和总的打击面上，半老区亦是如此。老区一般只是填平补齐工作，不发生此项问题。

三、先组织贫农团，几个月后，再组织农民协会。严禁地主富农分子混入农民协会和贫农团。贫农团积极分子应作为农民协会的领导骨干，但必须吸引一部分中农积极分子参加农民协会的委员会。在土地改革斗争中，必须吸引中农参加，并照顾中农利益。

四、不要全面动手，而应选择强的干部在若干地点先做，取得经验，逐步推广，波浪式地向前发展。在整个战略区是如此，在一个县内也是如此。这在老区、半老区都应如此。

五、分别巩固区和游击区。在巩固区逐步进行土地改革。在游击区只作宣传工作和荫蔽的组织工作，分发若干浮财。不要公开成立群众团体，不要进行土地改革，以防敌人摧残群众。

六、反动的地主武装组织和特务组织，必须消灭，不能利用。

七、反动分子必须镇压，但是必须严禁乱杀，杀人愈少愈好。死刑案件应由县一级组织委员会审查批准。政治嫌疑案件的审判处理权，属于区党委一级的委员会。此点老区半老区都适用。

八、应当利用地主富农家庭出身但是赞成土地改革的本地的革命的知识分子和半知识分子，参加建立根据地的工作。但要加紧对于他们的教育，防止他们把持权力，妨碍土地改革。一般不宜要他们在本区本乡办事。着重任用农民家庭出身的知识分子和半知识分子。

九、严格注意保护工商业。从长期观点筹划经济和财政。军队和区乡政府都要防止浪费。

合村并居的首要工作对象应该是农村中的穷人，包括低保户、五保户等，通过合村并居实现对贫困的帮扶，而后按照财产状况，对农户进行工作。这一过程不应过快，过快很有可能造成农民普遍对基层工作人员产生对立情绪，事缓则圆，甚至有时候“拖字诀”比风风火火更有成效。

当然，还有很重要的一点，基层政府应该收缩财政支出，寻找新的经济增长点，逐渐摆脱土地财政，建立人民群众能够养得起的人民政府。

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