从公共管理的角度看“武汉封城”

       2020年1月26日晚间，武汉市长周先旺在新闻发布会上说，因为春节和疫情的影响，目前有500多万人离开武汉。《环球日报》主编胡锡进随即表示，武汉未能阻500万人离开是非常严重的疏漏。《湖北日报》高级记者张欧亚也发微博说，武汉必须当即立断换帅了！

一、权衡时机是公共政策选择的焦点和难点

民意汹汹的焦点主要在“武汉封城”政策的出台时机上。

梳理一下“武汉封城”前后的几个重要节点：

2020年1月1日，武汉卫健委通报27例肺炎疫情：初步认为是病毒性肺炎，未发现人传人现象，宣布“华南海鲜批发市场休市整治”；

1月9日，病原检测结果初步评估专家组组长、中国工程院院士徐建国表示，本次不明原因病毒性肺炎病例的病原体初步判定为新型冠状病毒；

1月15日，武汉市卫健委称，“尚未发现明确的人传人证据，不能排除有限人传人的可能，但持续人传人的风险较低”；

1月19日，武汉市累计报告新型冠状病毒感染的肺炎病例198例，死亡4例。国家卫键委公告表示：“当前疫情仍可防可控”，但新型冠状病毒传染来源尚未找到，疫情传播途径尚未完全掌握，病毒变异仍需严密监控；

1月20日，钟南山表示新型冠状病毒肺炎肯定存在人传人现象，并证实已有14名医护人员感染了新型冠状病毒；

1月21日，国家卫健委将新型冠状病毒感染肺炎纳入法定传染病乙类管理，采取甲类传染病的预防、控制措施。

1月22日，湖北省政府根据国家有关法律法规的规定，决定启动突发公共卫生事件II级应急响应。

     1月23日凌晨两点，武汉市宣布城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营，机场、火车站离汉通道暂时关闭，开始所谓的“封城；1月24日起，全市网约出租车停止运营；1月26日起，除经许可车辆外，中心城区实行机动车禁行；

     1月24日，湖北省启动重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应。至25日，全国30个省、市、自治区启动重大突发公共卫生事件 Ⅰ 级响应，涵盖总人口超过13亿 。

     1月27日，国务院办公厅通知，延长2020年春节假期至2月2日，各地大专院校、中小学、幼儿园推迟开学；

截至1月27日24时，中国国家卫生健康委收到30个省（区、市）累计报告确诊病例4515例、疑似病例6973例，现有重症病例976例，累计死亡病例106例。目前累计追踪到密切接触者47833人，现有44132人正在接受医学观察。中国大陆境外方面，香港确诊8例、澳门确诊7例、台湾确诊5例、日本确诊4例、韩国确诊4例、马来西亚确诊4例、新加坡确诊5例、越南确诊2例、泰国确诊8例、尼泊尔确诊1例、法国确诊3例、美国确诊5例、澳大利亚确诊5例、加拿大确诊2例、柬埔寨确诊1例、斯里兰卡确诊1例、德国确诊1例。

如果武汉市提前几天自我封闭，从武汉外出的人群就不会那么多，造成的损失就不会那么大。另外，武汉市、湖北省地方官员对疫情的披露不充分，以及缺乏应急能力，被视为导致此次疫情广泛扩散的重要因素。因此，可以得出一个结论：武汉市乃至湖北省的管理能力和治理水平太低下了。

但事实确实如此吗？

二、武汉封城的时机选择是公共管理中的满意解

武汉，作为一个超千万人口的现代化城市，作为一个九省通衢的交通节点城市，采取封城的方式防止疫病扩散，在人类发展史和城市发展史上没有先例。采取类似封城的断然防控措施是一个十分艰难的决策过程，武汉市封城时机的选择体现了“两害相较取其轻”的考虑。

首先，疫情发布和封锁城市不能违法。《传染病防治法》规定：“传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”也就是说，国家对于疫情信息披露的权限的规定是十分谨慎的，仅仅在国务院授权的情况下，才能够有可能将其下放到省级地方政府的手上，这也就是1月27日武汉市长周先旺在接受央视专访时表示“传染病有传染病防治法，要依法披露，作为地方政府，我获得信息之后，授权之后才能披露”的原因。

《传染病防治法》同时规定：“封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定”。武汉市作为1000多万人口的省会城市和东西南北加水陆空交通节点，封锁交通必定会隔绝四方、影响全国，必须由国务院做出决断。

从依法发布疫情和封城程序来看，湖北省和武汉市得分可以过及格线。

其次，我们能不能把这500多万人封锁在武汉。封城前离开武汉的500多万人大体可以分为三大类：外出探亲旅游的武汉市居民、返乡过年的外地打工者、放假回家的外地大学生，其中外地打工者大约占5成、武汉市民占3成、外地大学生占2成。武汉市民有市区内的住房，有自己归属的单位、社区，出城主要是探亲旅游，只要政府下决心，这部分人士是可以封控在武汉城内的。

最难封锁的是其他两类人。外地打工者的亲人在故乡，打工的企业都已放假，人员构成最为复杂，组织性纪律性不高，与城市的联系也不很密切，即使封城他们也很可能想尽千方百计出城。到那时，浩浩荡荡的摩托车、电动车出城大军将会把城市封锁线冲击得千疮百孔、七零八落。这样做只会增加防控压力，而且容易激化社会矛盾。

武汉拥有全国最多的84所大学、100多万大学生，是拥有在校大学生数量最多的城市。2003年防控非典，全国封闭各所大学时正值4月上课期间。2020年1月，武汉各大学已经完成期末考试，绝大多数大学生已经订票，准备回那个几个月都没有回的家。设想一下，一个大学生背后至少有三个家庭、牵扯十多个家人，如果100多万大学生放假却回不了家，让全国各地1000-2000万人在那里牵肠挂肚，我们的社会能和谐安定得了吗？

在1月23日宣布封城的时候，允许500多万人从武汉提前离开，是一种政治智慧。在封锁城市时机的选择上，不与群众对抗，不与民意对抗，可以再加10分。

第三，我们能不能对这500多万人进行隔离管理。综合国内外的研究发现，新型冠状病毒不像现在发现的其他流感，没有直接抑制病毒的特效药，其发病的潜伏期一般是2-10天，最长14天之后就可以解除隔离。因此，对于全国大多数地方来说，最好的防控新型冠状病毒肺炎的方法就是春节期间“外防传入，内抓隔离”，具体措施就是层层宣传发动“杜绝走亲访友，做好自我隔离 ”。

按照国务院安排，2020年春节1月24日至30日放假调休。国务院办公厅1月27日又发布紧急通知，春节假期延长到2月2号，推迟学校开学。这样，从武汉1月23日“封城”到2月3号正好是11天，在全国大范围地进行11天以上的医学观察，绝大多数潜伏期的新型冠状病毒携带者会显现出来、接受治疗，其他人就可以解除隔离。经过2个潜伏期、2×14天的循环，新型冠状病毒肺炎疫情就有望在全国层面上基本控制住。

让500多万人离开武汉，而不是封锁在武汉城里。让500多万人分散到全国各地，利用基层的力量督促他们做好自我隔离。“大禹巧治水，宜疏不宜堵”，再加10分。

三、鼓励担当激励创新的制度建设是公共管理的最优解

说武汉封城的时机选择比较好，丝毫没有为武汉市、湖北省“洗白”的意思，他们的工作不可能、也远远没有做到完美。达到公共管理中的“帕累托最优”，至少还要做到：

首先，信息要公开。重大疫情不是政府、医院在背地里偷偷努力就能消灭的，它必须动员全社会最普通民众一起配合，如果总是强调内紧外松，民众不知情，就起不到集合全社会力量的作用。疫情信息确实要依法披露，但是“当真相还在穿鞋的时候,谣言已经跑遍了大半个世界”，我们不能指望所有人都是智者，我们只能相信“谣言止于公开”。要全面地信息公开，第一时间就公开，牢牢抓住舆论的主导权。

其次，干部要敢担当。2003年2月18日，北京国家疾病预防控制中心宣布，在来病例组织切片里发现了典型的衣原体。当天下午，钟南山明确提出非典致病的根本原因不是衣原体，而是一种病毒。过后，有朋友悄悄问他：“与官方意见不同，你就不怕判断失误吗？有一点点不妥，都会影响你院士的声誉。”而钟南山却反驳道：“科学只能实事求是，不能明哲保身，否则受害的将是患者！”如果领导干部不愿意承担风险和责任，那你到那个位置上不纯粹是浪费资源吗？！

最后，制度建设是关键。邓小平提出，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。个人的能力素质再高，如果制度不支持，他也不会干成大的事业。各种制度出台了一大堆，但能用、管用、好用的政策不多，这是导致遇事畏难退缩、不思进取的重要原因。只有真正为担当者担当的制度才会鼓励干部勇于担当、敢于担当，只有切实为创新者托底的制度才能激励干部习惯创新、创新出彩。