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周力:因修宪引发的俄罗斯政坛变动

2020年1月15日莫斯科时间16时30分,即北京时间21时30分,俄罗斯政坛爆出特大新闻,总理梅德维杰夫宣布他领导的政府即刻全体辞职。事发突然,事态重大,立即引起俄罗斯全国以至全世界的广泛关注。

事情起因于普京总统在国情咨文中宣布将进行修宪。根据俄罗斯联邦宪法第84条规定,国家元首每年须向议会上下两院发表一次正式演讲,即国情咨文,主要阐述他对一年来国内形势发展变化的看法,以及对内对外政策调整的主要方面。国情咨文对俄罗斯未来一年的发展具有很强的指导意义。而当前俄罗斯社会各界对国情咨文格外关注的问题,就是总统对修改宪法持何种态度。2019年,俄罗斯国家杜马主席瓦洛金(普京的亲密战友)曾专门撰文,提出应就修宪问题展开讨论。他认为修宪最核心的环节,就是要把政府组阁的权力从总统手中转到议会手中。这个想法在俄罗斯议会内的四大党派及社会上引起强烈的共鸣。普京当时未作明确表态,而梅德维杰夫则第一个站出来表示反对。

现在让我们根据俄罗斯公开报道的材料,按照时间顺序,还原一下事态发展的全过程,相信会加深我们对俄罗斯政坛变化情况的了解。

场景一

2020年1月15日莫斯科时间13时15分(以下均为莫斯科时间),普京在莫斯科市中心的俄罗斯工商会大厅向俄罗斯联邦议会上下两院的所有议员及政府全体成员宣读一年一度的总统国情咨文。

普京在国情咨文的最后部分用了相当篇幅谈及完善俄罗斯国家现行政治体制问题,其中多处涉及修改宪法。这些话将对未来俄罗斯形势的发展产生极其重要的影响。为使我们的理解更加准确,我把普京有关涉及修宪问题最主要的内容逐句引用如下:

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现在有许多政治社会团体提出要通过一部新宪法的问题。我想借这个机会就此作出回答。我认为没有必要搞一部新的宪法。1993年宪法的潜力还远远没有用尽。宪法制度中规定的那些最根本的原则,如人权与自由,我希望还会有许多个10年,都将依然是俄罗斯社会牢固的价值观基础。与此同时,也听到了对宪法作出修改的呼声。我认为可以在这里表明我的立场,即提出有关宪法修正的一系列建议以供讨论。我认为这样做是完全有依据的,因为它对俄罗斯作为一个法治社会国家的下一步发展至关重要。法治国家的最高价值观,就是实现公民的自由与权利,实现人的尊严和人的福祉。

第一,俄罗斯应该也只能作为主权国家而存在。我国人民享有的主权应是无条件的。我们已经为此做了许多。我们恢复了国家的统一;结束了国家政权的某些职能被寡头集团实际篡夺的状况。俄罗斯是作为这样一个国家重返国际政治中的,即她的意见再也不能被无视。我们建立起了强大的国家储备,加倍地提高了我们国家的可持续性、国家捍卫公民社会权利的能力以及国家经济可以免受任何外部的压力。所以我认为,对基本法作出某些修改的时机已经到来了。修宪可以更直接地保障俄罗斯宪法在我国的法律空间内占据优先的地位。那这意味着什么呢?这就意味着国际立法和条约,以及国际组织的决定,只有在它们不限制俄罗斯公民的权利和自由、不违背俄罗斯宪法的情况下,才能在俄罗斯境内生效。

第二,我建议在宪法层面,要强化对担任保卫国家安全和维护国家主权要职的那些人的责任要求。这些要人包括:各联邦主体的行政长官、联邦委员会的成员、国家杜马的议员、政府总理和副总理及联邦各部的部长、其他联邦机关的领导人以及所有的法官。这些人不能拥有外国国籍,不能持有可在其他国家领土上居留的证件或可以常住的任何其他证件。国家公职部门存在的意义和使命,恰恰就在于献身。选择这条道路的人,自己首先要定下心来,即他必须把自己的生命同俄罗斯联系在一起,同我们的人民联系在一起。在这个问题上容不得半点含糊。还有一些更硬性的要求,要对谋求总统职务的人提出来。我建议要强化在俄罗斯境内居住年限不得少于25年这一要求。他同样须不拥有外国国籍和在其他国家居留的许可,而且不仅是在参选时刻,在此以前的任何时候都不允许。

我还知道,我国社会上还在讨论宪法上这样一个条款,即同一个人,不得担任两个以上任期的俄罗斯总统职务。我不认为这是个原则问题,我同意这一点。我已经说过,我们的任务,就是保证生活的高标准,为每一个人在国家的领土上的发展提供各种机会。国家项目,以及我们所有的发展计划,都旨在实现这一目的。

俄罗斯社会越来越成熟,越来越有责任心和使命感。国家的主要政治力量,尽管对解决我们面临的各项任务所持的方法不同,但都是爱国的,都代表了自己的支持者和选民们的利益。你们都清楚,在国家杜马,实际上我们同所有党团的领袖都是定期会面的。我认为,联邦议会要准备在政府组成问题上承担更多的责任(掌声)。这是期待已久的掌声。我现在想,你们还有可能再鼓一次掌,听我说出来后会再鼓掌。如果说要对政府组成承担更多的责任,那么就意味着,要我们自己对政府奉行的政策承担更多的责任。我主张这样提出问题,而且我也完全赞成这样提出问题。

那么现在的情况怎么样呢?根据俄罗斯联邦宪法第111条和112条,总统只需获得国家杜马对俄罗斯政府总理提名的同意,就可以自己任命内阁总理和副总理及各部部长。我建议改变这个程序,即委托给国家杜马的,不只是同意,而且还要批准俄罗斯政府总理的候选人,然后再根据总理的提名,批准所有的副总理和联邦各部部长。总统在此情况下,必须逐一任命他们的职务,也就是说,总统已经无权将议会核准过的相应职务的候选人剔除掉(掌声)。所有这些,就是对政治体制作出的非常严肃的改变。但是我要重申,鉴于我国主要的政治组织、政党组织变得日渐成熟,以及公民社会的威望所在,我认为这些建议将被证明是正确的。这也将提高国家议会的作用和意义,提高国家杜马和各议会政党的作用和意义,提高政府总理以及内阁成员的自主意识和责任感,使政权的代表机构和执行机构相互间的互动更有成效,更有内容。我认为这些建议将被证明是正确的。这也将提高国家议会的作用和意义,提高国家杜马和各议会政党的作用和意义,提高政府总理以及内阁成员的自主意识和责任感,使政权和代表机构和执行机构间的互动更有成果,更有内容。

尊敬的同事们,我想再强调一下,我深信,我们这样一个拥有辽阔领土、复杂民族地区设置、多样化文化历史传统的国家,以议会制共和国这样的形式,是不可能实现正常发展的,甚至都不可能稳定存在下去。俄罗斯应该仍然是一个强大的总统制共和国。因此,毫无疑问必须保留总统确定政府工作任务和优先方向的权力,就象总统拥有解除政府总理、副总理及各部部长职务的权力一样,假如他们没有履行好自己的职责或者失去信任的话。不仅如此,总统还应保留直接领导武装力量和整个护法系统的权力。只是在这种情况下,我认为还有必要为保障各权力分支实现更多的平衡,再迈出一步。

修宪须经全社会广泛参与讨论。对所有拟修改的内容,都将举行全民投票(意义不同于全民公投),根据结果再做最终决定。

普京接下来还讲述了修宪中涉及到的有关司法问题及其他问题,限于篇幅,不在这里一一引用。

场景二

1月15日15时10分,普京宣读国情咨文之后,即返回克里姆林宫办公室同总理梅德维杰夫举行工作会见。俄罗斯总统网站只用这样一句话来加以说明:两人"讨论了国家元首在国情咨文中提出的倡议以及与落实这些想法相关的一些问题"。

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场景三

1月15日16时30分,俄罗斯总统网站全文发布了普京赶赴俄罗斯政府大厦会见俄罗斯政府全体成员整个过程的视频与讲话内容。会见时间很短,只有4分28秒。普京到场后,全体政府成员起立欢迎。普京坐在长条会议桌中间,挥手让大家坐下。

普京:尊敬的同事们,大家好!刚才我同德米特里o阿纳托里耶维奇(指梅德维杰夫)非常详细地讨论了我对联邦会议发表的国情咨文中提到和确定的那些问题。正如你们看到的,为了顺利落实我们先前的计划,以及现在向社会提出要搞的东西,存在的问题还是相当多的。我们需要做许多事情,其中也包括从组织上对我们的工作作出相应的安排。

梅德维杰夫:尊敬的符拉基米尔o符拉基米洛维奇(指普京),尊敬的同事们!我们大家都是俄罗斯总统国情咨文的见证者。符拉基米尔o符拉基米洛维奇作为总统,不仅指出了我国在未来一年要做的各项最重要也是最优先要考虑的工作,而且还点明了要对俄罗斯联邦宪法作出一系列根本性修改的问题。对宪法作出修改,如果经讨论后很可能会被通过的话,那么它就不仅涉及到对宪法一系列具体条款的修改,而且还涉及到整个政权的平衡问题,即执行权力、立法权力和司法权力相互间如何实现平衡的问题。很显然,在这种情况下,我们作为俄罗斯联邦政府,应该为我国的总统就此作出的一切必要决定提供机会。所以说在这种条件下,我认为,正确的做法是,根据俄罗斯联邦宪法第117条款,俄罗斯政府现在就应全体辞职。

梅德维杰夫:我,毫无疑问要对所有参加本届政府工作的人表示感谢。接下来的决定,要由国家总统亲自作出。

普京:尊敬的德米特里·阿纳托里耶维奇,尊敬的同事们!我也想向你们表示感谢,感谢你们在我们这一阶段共同工作中所做的一切。我对已经取得的成果表示满意。当然,也不是所有的问题都解决了,而且问题也不是永远都能够得到全部解决的。我希望我同你们近期还要见面,我要同你们每一个人都见面。我请你们在新政府组成之前继续履行职责。至于说到我同德米特里o阿纳托里耶维奇一起开展的工作,我们现在要说的是,德米特里o阿纳托里耶维奇曾经是我们国家的元首,是俄罗斯联邦的总统,而且他实际上有8年的时间在领导着政府。这大概是俄罗斯当代历史中任职期限最长的了。

普京:我们(指普京和梅德维杰夫)已经说好了。你们也都知道,总统团队是很耀眼的,还有政府团队。尽管说总统要对我们所有的事情都负责,但总统团队,首先关注的是安全问题、国防能力问题及其他一些问题。德米特里·阿纳托里耶维奇一直在主管这些问题。从提高我们的国防能力和安全来说,我认为他可以做这个事情,并且就请他将来主管这一类问题一事征询了他的意见。我认为可以这样来考虑,我会很快请他担任安全会议副主席的职务。大家都知道,安全会议的主席是总统。如果因此需要对现行法律和规范性文件作出修改的话,那我马上就会去做,并请求议员们支持我。请法律专家们作出相应的评价。这应该比较简单。再一次向你们表示衷心的感谢。我们很快会再见面。感谢你们所做的工作。

梅德维杰夫:谢谢!

整个会见过程中,普京表情放松;梅德维杰夫稍感严肃,但并不紧张、无措;在场的其他所有人员,没有人说一句话。

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场景四

1月15日19时10分,俄罗斯总统网站发表了普京会见俄罗斯联邦税收局局长米哈依尔·米舒斯京的消息。消息稿只有两句话,一句是普京同米舒斯京举行了工作会见,并提议他就任政府总理。另一句是在征得米的同意后,总统决定将米舒斯京作为总理候选人提交国家杜马审议。总统新闻局随后将这一消息对外发布。

现年53岁的米舒斯京生于莫斯科,1992年获莫斯科机床工具学院研究生学历,2010年在俄罗斯政府国民经济学院获经济学博士学位。米舒斯京从政后,历任俄联邦国家税务局副局长、联邦房地产土地注册局负责人、联邦特别经济区管理局局长等职。2008年,米舒斯京下海担任俄罗斯联合金融集团总裁,负责资产管理和私募股权。2010年重又担任联邦税务局局长。米舒斯京在俄罗斯政坛名不见经传,个人表现低调,媒体此前对他的报道不多。

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场景五

1月15日19时15分,普京签署了一份总统令,内容如下:

1、根据俄罗斯联邦宪法第85条及第117条第二部分,宣布俄罗斯联邦政府辞职;2、要求梅德维杰夫临时代理总理职责;3、责成俄罗斯政府代行职责,直到俄罗斯联邦新政府组成;4、本命令自签署之时起生效。

场景六

1月15日22时,普京签署了《关于起草俄罗斯联邦宪法修正案的工作小组》的命令。内容如下:

1、成立起草俄罗斯联邦宪法修正案的工作小组;2、批准工作小组成员;3、本命令自签署之时起生效。

小组成员名单共有75位。其中包括俄罗斯议会上院(联邦委员会)和下院(国家杜马)宪法和法律委员会、国际事务委员会、预算和税收委员会、自然资源委员会、信息委员会等的主席、法律界权威人士、个别共和国的总统和州的行政长官、工会和妇女组织领导人、工商界领导人等等。值得注意的是,俄现所有党派(包括执政党-统一俄罗斯党)领导人均未被吸收进这个小组。

场景七

1、1月15日19时30分,俄共中央主席久加诺夫就梅德维杰夫率政府全体成员辞职一事对媒体发表评论,"政府下台,组建新的内阁,这个想法早就有了"。"我们很早就提出要改变方针,组建能实现国家利益的新政府"。1月16日一早,久加诺夫又表示,经研究,俄共议员团对总统提名米舒斯京担任政府总理建议的立场是,既不支持也不反对,将投弃权票。

2、1月16日9时45分,执政的统一俄罗斯党总委员会书记图尔恰克发表讲话,表示该党和该党在国家杜马的议会党团全体成员坚决支持普京总统提名米舒斯京为总理候选人的建议,并称统一俄罗斯党在杜马拥有宪法多数(即三分之二票数),米舒斯京当选总理不会成为问题;统俄党今后将积极配合新一届政府开展工作。

3、1月16日12时33分,俄罗斯自由民主党主席日里诺夫斯基表示,自民党议会党团多数人赞成米舒斯京担任政府总理,"他给我的印象很好。他是工程师出身。我们一直希望由工程师而不是由政工人员来管理国家。"

4、1月16日12时51分,俄罗斯公正俄罗斯党主席米罗诺夫通报,该党议员团内部以多数票的形式通过了支持米舒斯京担任俄罗斯政府总理的决定,"我很高兴我们终于出现了一位没有党派背景的政府总理,米舒斯京是一位真正干事的职业官员,我们将同以米舒斯京为首的政府开展合作"。

5、1月16日14时,应国家杜马主席瓦洛金的邀请,米舒斯京到杜马与议会的四大议会党团议员们见面。统一俄罗斯党、俄共、公俄党和自由民主党的领袖分别重申了本党所持的基本立场。

6、1月16日15时26分,俄罗斯国家杜马紧急召开全体会议,审议总统提交的米舒斯京总理人选问题。投票结果,450议员中,383票赞成,41票弃权,无反对票。国家杜马主席沃洛金随后表示,这个结果创造了国家杜马之最,"国家杜马历史上第一次出现了无人对政府总理人选投反对票的情况"。米舒斯京在会上表示,"新政府的工作计划,就是落实好总统的国情咨文。"

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场景八

1月16日16时,普京在莫斯科郊外的住地会见了起草宪法修正案的工作小组成员。总统办公厅主任和第一副主任基里连科参加会见。普京向小组成员们特别交代了他对修宪的一些具体想法。

普京:我想一开始就告诉你们,昨天我建议要做的修改,不是要触动宪法中那些最根本的原则。修宪的意义,在于确保俄罗斯作为一个法治的社会取向的国家的进一步发展,在于提高我国各种制度的工作效能,在于加强公民社会、政党组织和我国各地区在制定涉及我国发展的那些最重要决定中的作用。这里还包括任命政府总理、副总理及各部部长的新程序。

普京:我还要再一次强调,昨天在国情咨文中不可能谈得那么深入,但我觉得,这里的特别意义在于:俄罗斯作为总统制共和国,正在变得更加开放;议会的作用正在提高,议会同政府的相互协调也在加强。

普京:你们可以想象一下今后任命政府总理是一个什么样的场景。总统已经无权推翻这位候选人。接着总理不是向总统,而是向议会报告自己关于谁当副总理、谁当各部部长的建议。实际上是由议会最终批准副总理和各部部长的人选。总统在这种情况下也同样无权推翻这些人选。毫无疑问,无论是议会还是政府,在它们的相互关系和彼此需要配合的工作中,要承担的责任就完全是另外一种层面上的了。

普京:我认为,还有一点是极端重要的。我相信很多在座的人都会同意,俄罗斯绝大多数公民也会同意,即俄罗斯应该仍然是总统制共和国,而且总统应该保留与免除那些违法、履职不力或者失去信任的官员职务相关的重要权限。在我看来,这种行为准则是完全必要的,否则我们就完全步入议会制共和国的轨道了。从我们复杂的国家组织结构看,从多宗教、多民族以及领土十分辽阔的角度看,我认为,这对俄罗斯来说都是一种非常严峻的考验。不知道结局会是什么。因此,把两者巧妙地结合起来,既提高议会的作用,又加强它与政府的协调,同时又保留国家元首拥有一些重大的特别权限。我觉得这样才是合理的。

场景九

1月16日16时15分,普京签署总统令,任命梅德维杰夫为俄罗斯安全会议副主席,同时解除他的俄罗斯政府代总理职务。命令即刻生效。

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几点印象与看法

1、普京因确认修宪而换掉政府,计划缜密,一连串的动作衔接紧密,逻辑清晰,重点突出,有条不紊地在24小时之内完成各种必须走完的复杂程序,成功换将,无人上街闹事,凸显总统的真实权威和强大的控局能力。

2、修宪的实质是在保留俄总统制共和国政体的情况下,实现权力架构的再平衡,以缓解各政治党派和社会上一些政治力量同当局长期存在的矛盾与冲突。修宪可为普京及其追随者日后长期执政做好法律上的重要铺垫。长远看,修宪是普京为寻找更适合俄国情道路的一种探索。

3、更换总理,改组政府,甚至一定程度上调整国家有关经济发展的政策和做法,有利于团结社会大多数,有利于调动各个方面的积极性,有利于增加抗击美欧制裁和极限打压的承受能力和耐力,不失为一招好棋。

4、国家安全会议是俄罗斯最重要最顶层的国家机构,肩负着维护俄国家安全的重任,份量丝毫不亚于政府。梅德维杰夫仍是俄政坛上不可或缺的重要人物。

5、普京支持构建多极化世界,支持国际关系民主化,普京长期执政对中国有利,对世界有利。我对普京推进俄国内政治议程应予尊重和支持。

(作者周力系中联部前副部长,中国人民大学重阳金融研究院高级研究员、中俄人文交流研究中心主任)

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