美国历史上的“联邦弹劾”

围绕“美国国会弹劾特朗普”的争吵，人们越来越关注美国政坛的弹劾问题——尤其是“联邦弹劾”。.

美国弹劾的范畴，为联邦和州两级官员，包括选举官员、任命官员和所有在两级政府机构内任职的“文职人员”——也就是说，军人是不能被弹劾的。

不过豁免弹劾的“军人”，仅限于现役的、在美国联邦机构任职的军官，而警察、法官等非现役军人的“制服官员”仍然是可以被弹劾的（事实上联邦一级成功被弹劾的官员中，占比最高的就是法官，而州一级有两位数的警官被成功弹劾）。

不论是弹劾一名州议会议员或一位美国总统，其法律依据都是一模一样的。

美国联邦宪法第一条第二款第五节规定，众议院是提出弹劾案的唯一法定机关；第一条第三款第六-七节规定，参院是拥有审核弹劾案、并对弹劾对象作出最终裁决的唯一法定机关，被成功弹劾的美国官员将被免除现职，并取消司法豁免权，如果需要，将移交司法机关审理，但弹劾案本身不能剥夺被弹劾者的各种荣誉或财产；第二条第二款规定，美国联邦总统在遭弹劾期间，无权对犯罪者行使豁免权；第二条第四款规定，只有“被众院认定犯有叛国罪、贿赂罪或/和其它重罪/轻罪”者方可被弹劾。

这最后一条对弹劾构成极大制约，因为如果照字面解释，则任何不能被司法定为犯有刑事罪的官员就不适用弹劾，而许多被弹劾者在任职期间享有司法豁免权，这意味着他们根本不可能被弹劾。针对此，美国首任财长、著名司法专家汉密尔顿（Alexander Hamilton）撰写了第一部针对宪法相关原则的解释性著作《联邦纪律》（Federalist），其中第65条就“适用弹劾的罪行”作出解读，称只要“公职人员犯有因滥用公权力、或足以导致某些公众信任被破坏的行为”，且这些行为“具有政治性，并能立即对社会本身构成伤害”，就可以成为被弹劾的对象。此后美国参众两院又陆续推出《杰斐逊手册》（Jefferson's Manual，1801年时任参院议长杰斐逊为规范参院行为而制订的系列准则之一）、《众院规范》（A Guide to the Rules, Precedents and Procedures of the House，由参院议员为众院议员编写的行为规范守则，每届众院开幕都会重新制订）、《弹劾总统的宪法依据》（Constitutional Grounds for Presidential Impeachment，1974年，是专门应对“水门事件”对尼克松Richard Nixon弹劾而制订的规范，此后多次被修改、补充，目前的版本系2015年10月最后修订的）。

按照上述补充、解释和规范守则，对一名政府官员的弹劾必须满足以下三项条件：当事人不当超越或滥用职权；当事人从事过与所担任公职职能、宗旨不符的行为；当事人为不正当目的或个人利益滥用职务所赋予的公权力。

一些分析称“美国参众两院是联邦弹劾的发起者和裁决者”，这是不准确的：事实上发起者和裁决者分别都只有一个——众院发起，参院裁决，联邦如此，州一级同样如此。

在联邦一级，弹劾一名高级联邦文职人员的开始，是有议员发起针对被弹劾者的“国会调查”，通常“国会调查”的发起系从众院司法委员会开始，但也有个别例外，如针对尼克松的弹劾案是先由参院司法委员会发起的，而1998年针对时任美国总统克林顿（Bill Clinton）最初是走的独立司法调查程序，由独立司法律师斯塔尔（Kenneth Starr）牵头发起调查。但不论由谁发起，最终都要提交众院表决。必须针对弹劾案形成简单多数，方能将弹劾案提交给参院进行裁决。

提交到参院的众院弹劾案将由美国首席联邦大法官（专指弹劾总统）或副总统兼参院议长（弹劾其它联邦高官）主持，只有赢得2/3多数票同意，方能完成对被弹劾者的弹劾。

如果参院有人认为已被弹劾成功者“情节严重”，还可以发起“补充弹劾”，弹劾成功的结果，是剥夺被弹劾者今后再出任任何联邦职务的资格。“补充弹劾”只需参院过半议员投票同意即可成立。

几乎每届美国联邦国会开幕，都会有人发起针对联邦官员的弹劾案，但立案者寥寥，成功者更少。

在联邦总统以外，公认被立案的联邦弹劾为18宗，其中16名法官（皮克林John Pickering，新罕布什尔州法官，1804年3月12日弹劾成功；蔡司Samuel Chase，最高院副首席法官，1805年3月1日弹劾失败；佩克James H. Peck，密苏里州法官，1831年1月31日弹劾失败；汉弗莱斯West Hughes Humphreys，田纳西州法官，1862年6月26日弹劾成功，并被参院“补充弹劾”裁定终身不得出任公职；德拉海伊Mark W. Delahay，堪萨斯州法官，1873年12月12日在提交参院裁决前夕主动辞职；斯维恩Charles Swayne，佛罗里达州北区法官，1905年2月27日弹劾失败；阿克巴尔德Robert Wodrow Archbald，美国第三联邦巡回上诉法院法官，1913年1月13日弹劾成功，并被参院“补充弹劾”裁定终身不得出任公职；英格利什George W. English，伊利诺伊州东区法院法官，1926年11月4日在提交参院裁决前辞职；劳德贝克Harold Louderback，加利福尼亚州北区法官，1933年5月24日弹劾失败；里特尔Halsted L. Ritter，佛罗里达州南区法官，1936年4月17日弹劾成功；道格拉斯William O. Douglas，联邦最高法院副首席法官，1953年6月18日至1970年12月3日三次移交众院司法委员会，三次被投票决定终止调查，弹劾案不了了之；克莱伯恩Harry E. Claiborne，内华达州法官，1986年10月9日弹劾成功；黑斯廷斯Alcee Hastings，佛罗里达州南区法官，1989年10月20日弹劾成功；沃尔特.尼克松Walter Nixon，密西西比州南区首席法官，1989年11月3日弹劾成功；肯特Samuel B. Kent，得克萨斯州南区法官，2009年6月30日在提交参院裁决前夕主动辞职；波特乌斯Thomas Porteous，路易斯安纳州东区法官，2010年12月8日弹劾成功，并被参院“补充弹劾”裁定终身不得出任公职），1名联邦参议员（布朗特William Blount，田纳西州选出的联邦参议员，参院拒绝讨论众院提交的弹劾案，而是直接投票将其开除出参议院），1名联邦内阁部长（贝尔纳普William W. Belknap，联邦战争部长，1876年8月1日在提交参院裁决前辞职，但随后裁决仍然举行，并裁定弹劾失败），此外有19宗、20宗和17宗三种不同说法，这主要是因为对道格拉斯弹劾案的看法不同，19宗、20宗是分别将两次或三次对他的弹劾单独计算的结果，而17宗则是认为针对他的三次弹劾案均未能闯过众院司法委员会这一关，因此一次都不能算。

在这些弹劾中，被裁定弹劾成功的多达8起，还不包括未等弹劾程序走完就自动辞职者在内，成功率还是较为可观的——但弹劾联邦总统则是另一回事。

美国历史上到底有几次针对总统的弹劾案？至今也没个权威性的结论，有人说一宗，也有人说两宗、三宗。

迄今被联邦议员发起过弹劾动议的总统共有8位（1841-1845年的泰勒John Tyler，1865-1869年的布坎南Andrew Johnson，1969-1974年的尼克松Richard Nixon，1993-2001年的克林顿Walter Nixon，2001-2009年的小布什George W. Bush，2009-2017年的奥巴马Barack Obama，以及现任总统特朗普Donald Trump，此外，“约翰逊总统被弹劾”的说法流行很广，但语焉不详），也就是说，包括特朗普在内，最近连续5任美国总统都在任上遭到过联邦议员的弹劾动议威胁，而尼克松更是在任期内被反复动议弹劾多次。

但上述弹劾动议中，真正走到“国会调查”步骤的只有3宗：1868年针对布坎南（James Buchanan Jr）、1974年针对尼克松（Richard Nixon）、1998年针对克林顿（Bill Clinton）。

1860年初，因不满民主党籍总统布坎南片面袒护南方蓄奴州，并在内战一触即发的背景下麻木不仁，共和党籍众议员、来自宾夕法尼亚州科沃德（John Covode）在众院发起对总统的弹劾动议。由于当时针对“如何弹劾总统”的规则解读并不清晰，科沃德惟恐直接弹劾其“包庇蓄奴州”会因“不构成足以弹劾之犯罪”被驳回，就转而弹劾布坎南“贪腐、滥用权力、在总统大选中贿赂选民和议员”）。

1860年3月5日，众院就是否弹劾布坎南举行投票，结果以115票对45票的巨大优势通过“分两步走”的折衷决议，即同意“开始”弹劾案程序，但先成立了一个由5名议员组成的调查委员会，这5名议员3名来自共和党，两名来自民主党（也有说法称只有4名议员，其中民主党仅1人，因为另一人拒绝参加），由科沃德为召集人，这个委员会因此得名“科沃德委员会”。

原本共和党人认为，只有区区四五名成员、且共和党人占多数的科沃德委员会，至少能完成“国会调查，向参院递交弹劾案”的弹劾第一步程序，不料委员会闭门讨论到1860年6月16日，居然得出了“被控丑闻和弹劾无直接关系”的结论，布坎南弹劾案最终不了了之，此后众院汲取教训，将“国会调查”放在众院表决之前、而非之后，如果照这个修改版程序，布坎南弹劾案至少可以顺利提交参院表决——但历史就是历史，后悔药是没有的。

极富讽刺意味的是，科沃德弹劾布坎南时所指控和隐藏的理由，包括纵容南方蓄奴州、放任内战隐患蔓延，甚至贪腐，最后都被一一证实，但此时布坎南已经“荣退”，一切都来不及了。

因为布坎南弹劾案是否算走完众院立案程序存在争议，因此它是否可以算一次正式成立的总统弹劾案，目前尚有很大争议。

尼克松弹劾案始于1973年的“水门事件”。1973年10月30日众院司法委员会开始进行“委员会调查”，以便认定弹劾是否具有充足理由，随即司法委员会成立以主席罗迪诺（Peter W. Rodino，民主党籍、来自新泽西州的众议员）为首、全体成员参加的委员会，自10月1日开始调查，第一次委员会投票结果为21：17，结果对尼克松不利，且不少国会共和党人倒戈。

针对尼克松的弹劾案不断发酵，众院接连通过“修例”，不断完善此前实际上并未完整操作过的弹劾总统规则。1974年年2月1日，司法委员会提交调查报告，5天后众院通过93-803号决议，正式授权众院司法委员会进行“弹劾调查”，表决结果是令人瞠目结舌的410票赞成，4票反对，也就是说，绝大多数共和党众议员都倒戈了，众院共和党领袖罗德斯更当众发表了“罗迪诺的努力令人鼓舞”的言论，给尼克松以巨大压力。

1974年3月，美国哥伦比亚特区大陪审团裁定“将就水门案提起一系列起诉”，而总统根据宪法是享受司法豁免权的，这令针对尼克松的弹劾案更受公众瞩目，4月11日，众院司法委员会以33票赞成、3票反对，允许传召白宫42场重要谈话的录音带，结果很快曝出“录音带被认为修改和删减”的更大丑闻，在整个1974年间，联邦政府的职能近乎瘫痪，而该年6场众院补选，共和党居然输掉5场，这让共和党和尼克松都压力巨大。

在委员会拿出长达64页的弹劾报告后，1974年5月9日众院司法委员会召开了首次弹劾听证会，并历史性地将听证会开头20分钟予以电视直播，引起全球轰动。7月12日，委员会发布长达3888页的弹劾案累积证据，随后以得克萨斯州民主党籍众议员布鲁克斯（Jack Brooks）为首的7人小组（其中3名共和党籍、4名民主党籍众议员）提出了弹劾尼克松的5项指控，其中3项涉及“滥用公权力”，一项为“侵犯国会权力，未经授权下令轰炸柬埔寨并对国会隐瞒相关信息”，一项为“在改建私宅时涉嫌偷逃税款”。

1974年7月27日至30日，众院司法委员会就上述“弹劾五条”进行辩论和表决，结果“为获取政治情报指使并主导下属和亲信潜入民主党全国委员会总部窃取信息”以27票赞成、11票反对通过（其中民主党21票全票赞成，共和党6票赞成、11票反对）；“滥用总统办公厅权力、违反宪法誓言，屡屡从事侵犯公民宪法权利行为”以28票赞成、11票反对通过（其中民主党21票全票赞成，共和党7票赞成、10票反对）；“藐视国会传票”以21票赞成、17票反对通过（其中民主党19票赞成、2票反对，共和党2票赞成、10票反对）；“侵犯国会权力，未经授权下令轰炸柬埔寨并对国会隐瞒相关信息”以12票赞成、26票反对被否决（其中民主党12票赞成、9票反对，共和党17票全部反对），理由是“证据不充分”；“在改建私宅时涉嫌偷逃税款” 以12票赞成、26票反对被否决（其中民主党12票赞成、9票反对，共和党17票全部反对），理由是“私人事务与弹劾无关”。

7月29日，众院共和党领袖罗德斯（John Rhodes Jr）和参院共和党领袖斯科特（Hugh Scott Jr）举行非公开会议，罗德斯估计众院弹劾投票中支持弹劾的票数将达300票左右，远远超过简单多数218票；斯科特认为参院支持弹劾的票数已有约60票，距离超过2/3多数的67票仅一步之遥，两人一致认为“照此趋势总统凶多吉少”。

鉴于此，8月7日斯科特等三名共和党籍参、众议员集体赴椭圆形办公室面晤尼克松，坦言“在国会几乎已无人支持总统”，弹劾一旦提交，通过几乎板上钉钉，“参院愿意投弹劾反对派的只剩不到15人，而否决弹劾至少需要34人”，在这种情况下，8月8日尼克松会晤副总统福特（Gerald Ford）表示愿意辞职，9日辞职正式生效。

尽管弹劾案至此已毫无意义，但众院仍在8月20日对长达528页的司法委员会最终报告进行表决，结果是412票赞成，3票反对，这次投票实际上证实了罗德斯和斯科特此前对尼克松的警告预言——如果诉诸弹劾表决，他势必成为首个被弹劾成功的美国总统。

因为直到尼克松辞职，针对他的弹劾尚未提交众院集体表决，也就是说，弹劾案的第一步骤——众院提交弹劾案尚未完成，因此也有人认为，尼克松弹劾案也不能算作正式成立的总统弹劾案。

第三次弹劾距离今天并不遥远：1998年12月19日，因莱温斯基案东窗事发，克林顿被专门委员会提交对联邦大陪审团说谎、妨碍司法公正、在宝拉.琼斯（Paula Jones）性骚扰民事指控中提供伪证、滥用总统权力四项弹劾，结果在众院表决中，前两项弹劾分别以228票对206票和221票对212票的接近票数勉强通过，后两项以205票对229票和148票对285票未能通过。随即在众议院获得通过的两项弹劾案被提交参院表决，分别以45票对55票、50票对50票的表决结果，未能达到2/3的弹劾通过多数，克林顿躲过弹劾，有惊无险地任满了自己的第二个任期。

克林顿弹劾案是历次美国总统弹劾案中唯一走完弹劾整个程序的一例，结果仍然是弹劾不成功。简单说，自建国以来，美国总统弹劾案的弹劾成功率，至今仍然是零。

美国“联邦弹劾”、尤其总统弹劾为什么这么难？

首先，参院裁定弹劾成立所需条件太苛刻，要求2/3多数赞成方能通过，而参院仅100个席位（每个州两席），通常没有一个党能获得2/3的议席多数，在党派殄域分明的大多数情况下，希望有足够和总统同属一党的议员倒戈，近乎天方夜谭——而一旦出现这种特例，则必然是类似“水门事件”这样的惊天丑闻，在这种情况下，总统多半会如尼克松一样早早主动请辞，以免被弄到参院表决上出丑，想“堂堂正正”通过弹劾罢免总统，自然也就更难了。

其次，弹劾总统牵扯到方方面面利益和各种考量，非但执政党议员不会轻易倒戈，反对党及其议员也会反复考虑、平衡，以免弹劾不成反倒激起选民、尤其摇摆选民的逆反心理，或促使对方支持者同仇敌忾，反倒影响本党下次选举的选情。

正因如此，被议员提交弹劾动议的美国总统中，真正被弹劾的迄今不过其中半数；而在这半数中真正走完弹劾全程序的只有一人，如此步步坎坷，要成功弹劾一位美国现任总统，又真的谈何容易！