制定海域使用法是落实中央授权的重要体现

     行政会前日完成讨论《海域使用法》法律草案，有关法案将送交立法会审议。行政长官岑浩辉为落实其「锐意改革提效能」的施政理念，在二零二六年施政报告的「附录二」中，开列了澳门特区政府在二零二六年内的法律提案项目名单，共有十五项，创下了近年来的最高纪录。而其中属于落实「中央授权」性质的《维护国家安全委员会》及《海域使用法》法案，则被列为优先序列。在行政会高速度、高质量完成《维护国家安全委员会》法案讨论，立法会也以在一个多月内「双全票」完成立法程序后，现在行政会也已完成《海域使用法》法案的讨论，相信立法会也将以同样的态度及效率，完成该法律的立法程序，以体现遵循「行政主导」原则，积极配合特区政府落实中央授权及依法治澳的行动。

      中央授权是澳门制定《海域使用法》的根本前提与法定依据。实际上，在历史上，澳门没有自己管理的海域。一九七九年二月中葡建交后，为便于珠澳两地的航运、航道、渔船及反偷渡等管理，双方非正式地划了一条「习惯控制线」，进行默契合作式的海域分工管理。一九九九年十二月二十日澳门回归祖国当天，朱镕基总理颁布第275号「国务院令」，其所附的《中华人民共和国澳门特别行政区行政范围文字表述》，有「澳门特别行政区维持原有的习惯水域管理范围不变」的一句，澳门才正式有了自己的水域管理权。二零一五年十二月十六日，李克强总理颁布第665号「国务院令」及《中华人民共和国澳门特别行政区行政区域图》的中文本及葡文译本，授予澳门特区依法正式管理八十五平方公里的水域，并废止第275号「国务院令」。至此，澳门特区正式有了自己管理的海域，但该海域的所有权仍然是属于国家的。

     国务院令第665号正式赋予澳门特区海域管理权，为澳门开展海域管理立法奠定了核心基础。这一授权不仅清晰界定了澳门的海域管辖范围，更明确了澳门特区政府在中央统一领导下，负责管理、使用、开发所辖海域的法定职权，而制定专门的海域使用法律，正是将这一中央授权转化为具体法治实践的关键举措。因此，澳门特区制定《海域使用法》，本质上是对中央政府授权的具体落实与细化，是澳门行使海域管理权、规范海域利用秩序的重要法治实践，既彰显了中央对澳门发展的支持，也体现了澳门特区依法施政、维护国家主权与发展利益的责任担当。较好地体现了「维护中央对特区全面管治权与保障特区高度自治权有机结合」的原则。

在中央授权框架下，澳门特区于二零一八年制定了第7/2018号法律《海域管理纲要法》，明确海域属国家所有，澳门特区政府根据国务院令第665号的授权行使海域管理权，并规定海域使用的批准制度由专门法规规范。在此基础上，澳门特区政府展开《海域使用法》法案的拟制工作，并提请立法会完成立法程序，进一步细化海域使用的具体规则，包括明确海域公产属性、规范私人实体用海方式、建立海域有偿使用制度、强化海洋环境保护等核心内容，让中央赋予的海域管理权有了具体的法律载体和执行标准，确保授权范围内的各项职权依法有序行使。

因此，《海域使用法》是为执行国务院令第665号由中央划拨给澳门特区八十五平方公里的管理海域，将之管理好、利用好、保护好的法律。一方面，由于澳门特区实行「一国两制」，《中华人民共和国海域使用管理法》也并未有被列入《澳门基本法》「附件三」，因而不是在澳门特区实施的全国性法律，这就需要澳门特区自行在《海域管理纲要法》的框架下，制定《海域使用法》，及《海洋功能区划》、《海域规划》，成为特区政府规范管理海域的重要依据，当然更是填补《中华人民共和国海域使用管理法》不在澳门特区实施的的「真空」。

　　  另一方面，国务院令第665号只是授权澳门特区使用这八十五平方公里海域，因而并不像内地沿海的省级行政区域那样，依据《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，凡是填海五十公顷以下的项目用海、围海一百公顷以下的项目用海、不改变海域自然属性的用海七百公顷以下的项目用海，可以拥有由国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府审批的权限，而是每一项填海工程，都必须向中央政府申请并获得批准。因此，这也是澳门特区的《海域使用法》，不像《中华人民共和国海域使用管理法》那样还有「管理」两字的重要原因之一。

　     实际上，由于澳门的海域不是自然天生的，是中央授权澳门特区使用的，因而使用权限也就受到若干限制，如不具自行决定填海的权限等。因此，现在要制定的《海域使用法》，就必须是具有「一国两制」及澳门特色的「海域法」。

      因而《海域使用法》的制定始终贯穿落实中央授权的核心原则。在立法过程中，澳门特区政府严格遵循中央授权边界，充分衔接国家海洋发展战略，在国家海洋功能区划的框架下规范海域使用，优先保障国家国防安全、军事及内部保安方面的用海需求，确保海域使用符合国家整体利益和澳门长远发展利益。法案明确海域属国家所有的公产，澳门特区政府仅行使管理权，这一规定既契合《澳门基本法》关于自然资源属国家所有的原则，也直接呼应了中央授权的核心要求，彰显了国家主权在海域管理中的核心地位。

落实中央授权、制定《海域使用法》，对澳门发展具有重要现实意义。一方面，通过明确海域使用规则、建立有偿使用制度、强化监管措施，有效规范了海域开发利用秩序，杜绝海域荒废闲置现象，推动海域资源的合理开发与可持续利用，践行了中央「管理好、利用好、保护好澳门海域」的初衷；另一方面，完善的海域使用法律制度，为澳门依托海域资源发展海洋经济、优化城市空间、融入粤港澳大湾区建设提供了法治保障，助力澳门培育新的经济增长点，实现经济适度多元发展，这也是中央授权澳门管理海域的重要目的所在。

澳门制定《海域使用法》，也是融入国家发展大局、推动高质量发展的法治保障，拓展依法治澳的实践行动。《海域使用法》不仅要规范特区对海域使用的内部治理，更要服务于国家发展战略，推动澳门更好融入和服务国家发展大局。澳门海域作为粤港澳大湾区海洋资源的重要组成部分，其规范治理对大湾区建设具有重要意义。《海域使用法》的制定，明确了澳门海域的开发方向与管理标准，能够有效统筹澳门城市建设与海域发展，发挥海域在建设「世界旅游休闲中心」中的重要作用，助力澳门经济适度多元发展，为澳门融入大湾区建设、加强与内地及香港的海洋合作提供了法治保障。这既是澳门特区行使高度自治权的具体实践，也是通过法治手段服务国家发展大局的生动体现，进一步拓展了依法治澳的实践领域，推动「一国两制」实践行稳致远。

因此，澳门制定《海域使用法》，并非是独立的地方立法行为，而是严格依据中央授权、衔接国家法律体系、契合澳门发展实际的法治实践。这一立法既落实了中央赋予澳门的海域管理权，规范了海域使用秩序，也进一步巩固了「一国两制」实践成果，彰显了中央与澳门特区在海域管理上的协同发力，为澳门长远发展注入了新的动力。