解读十五五规划纲要：“促进综合保税区转型升级”的核心意涵与实施路径

一、核心意涵：锚定十五五高水平开放战略的核心抓手，实现发展逻辑的根本跃迁

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》将“促进综合保税区转型升级”纳入“第三节 优化区域开放布局”，绝非针对海关特殊监管区域的常规性工作部署，而是十五五时期我国稳步扩大制度型开放、构建高水平开放型经济新体制、优化区域协调发展格局、培育发展新质生产力的关键抓手与核心制度安排。其核心意涵可从三个维度清晰界定：

（一）政策定位：优化区域开放布局的核心载体

综合保税区是我国开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全的海关特殊监管区域，截至2025年，全国172个海关特殊监管区域（以综合保税区为绝对主体）贡献了全国近两成的外贸进出口值，是我国链接国内国际两个市场、两种资源的核心枢纽。将其转型升级纳入“优化区域开放布局”章节，本质是把综合保税区定位为我国区域开放的“主引擎”——通过单个园区的能级提升，带动东部沿海、内陆、沿边地区开放水平协同升级，最终落地“陆海内外联动、东西双向互济的全面开放格局”的顶层设计。

（二）现实逻辑：破解传统发展模式痛点的必然要求

过去二十年，我国综合保税区形成了以“保税加工+物流仓储”为核心、以税收减免和土地优惠为主要驱动力的“政策洼地”发展模式，为我国外贸规模扩张和工业化进程作出了重要贡献。但随着我国经济进入高质量发展阶段，传统模式逐步暴露出结构性痛点：功能单一化、产业层级偏低、同质化竞争严重、区域发展不平衡、制度创新与国际高标准规则衔接不足，难以适配十五五时期发展新质生产力、稳步扩大制度型开放、保障产业链供应链安全的核心要求。本次转型升级，就是要从根源上破解这些痛点，推动综合保税区完成从“量的扩张”到“质的跃升”的根本转变。

（三）本质内核：从“政策洼地”到“全球创新生态节点”的三级跃迁

本次转型升级的核心主线，是推动综合保税区实现发展逻辑的系统性变革，完成三级递进式跃迁：

第一级，是从依赖税收、土地等显性政策优惠的“政策洼地”，转向以制度创新为核心、对标国际高标准经贸规则的“制度高地”；

第二级，是从单一的货物通关保税平台，转向“货物贸易+服务贸易+数字贸易”融合发展的多功能开放平台；

第三级，是最终进化为链接全球高端要素、赋能新质生产力发展、服务双循环新发展格局的“全球创新生态节点”。

其最终目标，是让综合保税区成为我国制度型开放的先行试验田、新质生产力的培育赋能区、外贸新业态的集聚引领区、全球资源配置的核心枢纽，为十五五时期高质量发展注入持续的开放新动能。

二、转什么型：从“政策依赖”到“生态构建”的系统性重构

十五五时期的转型升级，绝非单一政策的修补或功能的局部调整，而是“制度创新+功能拓展”双轮驱动的全维度重构，核心是推动综合保税区从“单一政策高地”升级为“多元开放生态系统”，实现五大维度的根本转型：

1.功能结构转型：突破“保税加工+物流仓储”的传统边界，从单一的货物贸易保税通关功能，向“货物贸易+服务贸易+数字贸易”多功能融合升级，向研发设计、检测维修、展示交易、跨境电商、融资租赁等全产业链环节延伸，打造全链条产业赋能平台。

2.产业层级转型：从中低端劳动密集型保税加工为主，向高端制造、科技创新、高附加值保税服务的全产业链升级，从产业链低端加工环节，向“研发—转化—量产—服务”全生命周期延伸，实现从“制造组装”到“创新创造”的跨越，深度赋能新质生产力发展。

3.发展动力转型：从依赖税收、土地等政策优惠的要素驱动，向依托制度创新、科技创新的创新驱动转型，从“政策输血”的外生增长，转向“生态造血”的内生增长，构建能够自我迭代、持续升级的开放产业生态。

4.区域发展转型：从全国范围内同质化、分散化的粗放发展，向差异化、特色化、区域协同化的高质量发展转型，打破“千区一面”的低水平竞争困境，形成与区域资源禀赋、产业基础、开放定位高度匹配的特色发展格局，深度服务国家区域重大战略。

5.监管治理转型：从传统物理围网、人工审批的货物管控模式，向智慧化、信用化、协同化的现代化治理模式转型，从“被动候检”转向“智慧监管、协同共管”，实现“管得住”与“放得活”的动态平衡，全面适配新业态、新模式、新产业的发展需求。

三、往哪转：锚定四大高能级定位，打造双循环战略支点

结合十五五规划核心要求与全国先进地区实践经验，综合保税区转型升级的核心方向，是锚定四大战略定位，形成“制度—产业—业态—枢纽”四位一体的高能级开放平台，全面支撑区域开放布局优化。

（一）制度型开放的先行试验区

核心是主动对标CPTPP、DEPA等国际高标准经贸规则，打造制度型开放压力测试的“核心试验田”，为全国高水平开放探路先行。重点深化“一线彻底放开、二线安全高效管住”的监管模式创新，在跨境服务贸易负面清单、数据跨境安全有序流动、知识产权跨境保护、竞争政策中性等领域开展先行先试，推动自贸试验区成熟制度创新成果在综合保税区率先落地、全面复制，加快形成与国际高标准规则相衔接的制度体系，打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。

（二）新质生产力的“保税+”融合赋能区

核心是依托“保税、免税、退税”的核心政策优势，打造高端产业全链条赋能平台，成为区域新质生产力培育的重要载体。重点聚焦集成电路、生物医药、航空航天、新能源、新材料等战略性新兴产业，构建“保税研发+保税中试+保税制造+保税维修+再制造”的全生命周期产业生态，前瞻布局量子科技、脑机接口等未来产业的跨境孵化、保税测试场景，显著降低企业科技创新成本。

实践中，上海漕河泾、金桥综保区聚焦生命健康、电子信息领域，打造“研发—转化—量产”全闭环保税研发平台；北京亦庄综保区打造全国首个“新质生产力”主题综保区，聚焦工业品供应链创新，对保税研发、检测维修、保税精益制造等新质生产力项目，按固定资产投资额给予最高5000万元的资金支持，为全国综保区产业升级提供了可复制的示范。

（三）外贸新业态新模式的集聚引领区

核心是支撑外贸“稳规模、优结构”，打造外贸创新发展的核心增长极，推动外贸从规模导向向质量效益导向升级。大力发展跨境电商、全球保税维修、高端再制造、融资租赁、期货保税交割、保税展示交易、新型离岸国际贸易等新业态，推动货物贸易与服务贸易、数字贸易深度融合，形成“线上+线下”融合的外贸增长新格局。

各地实践中，潍坊综保区通过“跨境电商+产业带”模式，推动“潍企潍品”批量出海，激活本土制造品牌的全球竞争力；全国多地综保区探索“保税仓+直播”新零售模式，打通跨境电商“线上引流+线下体验+保税发货”的全链条生态，为外贸增长注入了持续新动能。

（四）双循环的全球资源配置枢纽节点

核心是打通国内国际两个市场、两种资源，从传统“两头在外”的单向国际循环节点，转向“内外双向循环”的核心链接枢纽，提升我国全球产业链供应链的韧性和安全性。

对内，全面深化内外贸一体化，全面推广增值税一般纳税人资格试点，支持区内企业同时对接国内国际产业链，推动内外贸产品“同线同标同质”，深度融入全国统一大市场；对外，依托区位优势打造国际中转集拼中心、专业分拨中心、全球供应链管理中心，强化全球资源调配能力。例如，重庆两路果园港综保区作为内陆唯一“水港+空港”双核综保区，依托西部陆海新通道，布局智能网联新能源汽车全产业链，打造内陆开放的核心引擎；上海外高桥综保区打造全球贸易在岸+离岸中心，洋山综保区向综合性全功能型开放平台转型，成为长三角全球资源配置的核心节点。

在此基础上，综合保税区将形成差异化的区域发展格局：东部沿海综保区对标国际一流，打造全球高端要素配置平台；内陆综保区依托国际物流大通道，打造内陆开放高地；沿边综保区深化跨境产业协作，打造沿边开放桥头堡，全面落实十五五“优化区域开放布局”的核心要求。

四、如何转：四大实施路径推动转型升级系统性落地

综合保税区转型升级是一场深刻的系统性变革，必须以“改革创新”为核心，以“业态培育、监管升级、差异化发展、治理保障”为四大实施路径，实现从顶层设计到基层落地的全链条贯通。

（一）深化“保税+”业态融合，筑牢产业升级的实体经济根基

核心是推动制造业与服务业深度融合，以“保税+”模式激活产业高端化、智能化、绿色化转型，夯实转型升级的实体经济根基。

一是做强高端产业全链条生态，聚焦战略性新兴产业和未来产业，完善保税研发、保税中试、保税制造、保税维修全链条政策配套，动态调整保税维修产品目录，扩大高技术、高附加值、符合环保要求的保税维修和再制造业务范围，打造一批特色鲜明、竞争力强的产业集群。

二是培育壮大外贸新业态新模式，实现综合保税区跨境电商零售进口政策全覆盖，支持跨境电商全模式创新；优化新型离岸贸易、融资租赁、期货保税交割等业态的税收、外汇配套政策，破解新业态发展的制度堵点，打造外贸新的增长极。

三是深化内外贸一体化发展，全面推广增值税一般纳税人资格试点，支持区内企业承接境内区外委托加工，降低企业市场转换成本，助力企业更好统筹国内国际两个市场。

（二）推进监管制度系统性创新，打造智慧高效的制度环境

核心是对标国际高标准规则，推动监管模式从“重审批、重管控”向“重服务、重效率”转型，为转型升级提供核心制度保障。

一是深化核心监管模式改革，全面复制推广自贸试验区成熟创新成果，优化“一线放开、二线管住、区内自由”的监管模式，推行账册简化、卡口智能化、联网监管，落地“先入区、后检测”“只检一次”“前推后移”等便利化举措，大幅提升通关效率、降低企业合规成本。

二是推进智慧监管全面升级，从传统物理围网向电子围网转型，建设跨部门协同的公共服务数字平台，推进嵌入式联网监管，实现全链条追溯、风险智能预警，从“被动候检”转向“顺势监管、精准监管”。上海松江综保区设立“航空前置货站”，将机场货站功能延伸至园区，推动通关效率提升30%、企业物流成本下降15%；烟台综保区推行“一票多车”便捷通关模式，降低企业运输成本25%，为智慧监管创新提供了可复制的经验。

三是加大制度型开放先行先试力度，支持有条件的综保区开展对接国际高标准经贸规则的压力测试，在服务贸易、数字贸易、知识产权保护等领域探索更大力度的开放举措，形成更多可复制推广的制度创新成果。

（三）实施差异化特色化发展，服务国家区域重大战略

核心是打破“千区一面”的同质化困境，推动综保区发展与区域资源禀赋、产业基础、国家战略深度绑定，形成“东中西协同、海陆边联动”的区域开放格局。

一是实施分类引导的差异化发展策略，对东部沿海、内陆、沿边综保区实施精准定位、分类施策，避免同质化竞争，推动各地综保区打造与区域发展相匹配的特色优势。上海已形成成熟的差异化布局：外高桥综保区打造全球贸易在岸+离岸中心，洋山综保区向综合性全功能平台转型，松江等园区打造新业态赋能的多功能综保区，实现了错位发展、协同联动。

二是强化区域协同联动，支持区位相邻、功能相近的综保区与自贸试验区、国家级新区、临空经济区等开放平台联动发展，实现政策叠加、功能互补；推动长三角、粤港澳大湾区、成渝等重点区域内综保区的产业链供应链协同，形成区域开放合力，深度服务西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部地区现代化等国家区域重大战略。

（四）完善协同治理与要素保障，夯实转型升级的落地基础

一是健全跨部门协同共治机制，完善商务、海关、税务、外汇、发改等部门的协同共管机制，建立常态化沟通协调平台，简化审批流程，提升服务效能，协同破解企业发展中的跨部门堵点难点。优化综保区考核评价体系，从传统的进出口规模导向，转向质量效益、创新能力、产业能级、开放贡献、区域带动等多维度综合评价，引导综保区走高质量发展之路。同时统筹发展和安全，完善知识产权保护、生态环保、金融风险防控等机制，筑牢国门安全屏障，实现高水平开放与高质量安全的动态平衡。

二是强化全要素保障支撑，加大对综保区基础设施、智慧化改造、绿色低碳转型的资金支持，鼓励地方设立专项扶持资金，支持综保区新业态培育、产业升级和平台建设。完善人才支持政策，建立外向型经济、高端产业、跨境服务等领域的专业人才引进和培育机制，为综保区转型升级提供人才支撑。优化跨境金融服务，支持区内企业开展跨境融资、供应链金融等业务，鼓励金融机构创新适配综保区新业态的金融产品，降低企业融资成本。

结论：从“卖政策”到“卖生态”的深刻变革

十五五时期综合保税区的转型升级，本质上是一场发展逻辑的根本变革——从过去依赖税收、土地优惠“卖政策”的传统模式，转向以制度创新、功能赋能、生态构建为核心“卖服务、卖生态”的全新发展范式，是从“政策洼地”到“制度高地”再到“全球创新生态节点”的三级跃迁。

这场变革，不再追求园区数量和进出口规模的粗放扩张，而是聚焦制度型开放的深度、产业能级的高度、资源配置的广度、区域协同的强度，通过“制度创新+业态融合+区域协同”的系统性发力，锻造综合保税区参与国际合作与竞争的新优势。无论是北京亦庄以“新质生产力”为核心的主题化探索，上海以差异化定位激活全域效能的实践，还是重庆以“双核枢纽”链接全球的内陆开放创新，都印证了这一变革的核心方向：综合保税区正在成为我国链接国内国际双循环的核心战略支点，为十五五时期高质量发展注入源源不断的开放新动能。