AI观察｜全球首个落地实施的综合性AI立法——韩国《AI基本法》深度解读

走出去智库（CGGT）观察

1月22日, 韩国《人工智能发展及信任基础建立基本法》（简称“AI基本法”）正式实施，成为全球首个落地实施的综合性人工智能立法。该法旨在在扶持人工智能产业发展的同时，防范恶意使用带来的社会风险。

走出去智库（CGGT）观察到，韩国《AI 基本法》以 “发展与风控并重” 为核心，兼顾产业扶持与安全治理，为全球 AI 治理提供先行示范。对比来看，欧盟采取严格的AI分级监管，美国以AI行业自律与分散立法为主，中国AI监管则坚持包容审慎与安全可控。目前，全球AI监管碎片化、标准不一，使 AI 企业面临跨境合规成本高、数据版权争议、高风险应用审查严格、责任界定模糊等挑战，需在技术创新与合规风控间做好平衡。

韩国《AI基本法》有哪些重点措施？今天，走出去智库 (CGGT)刊发合规小叨客的文章，供关注AI监管的读者参阅。

要点

1、AI技术的快速普及与广泛应用，以及韩国也是深度伪造虚假色情的重灾区，这些都加剧了公众对深度伪造、隐私泄露、算法歧视等问题的担忧。同时，韩国也面临人口老龄化和低生育率的双重挑战，AI被视为缓解劳动力短缺的重要手段。

2、欧盟的AI法案是一个详细的监管条例，直接设定各类AI系统的合规要求。而韩国的《AI基本法》更像一部顶层设计的框架法，旨在为国家的AI发展提供宏观战略方向、分配资源并建立组织架构。

3、韩国《AI基本法》的特点不在于它树立了最严格的监管高墙，而在于它构建了一个兼具战略性、灵活性和产业友好性的治理框架。

正文

2024年12月26日，韩国国会通过《人工智能发展及信任基础建立基本法》（以下简称“AI基本法”)，并在2026年1月正式施行。韩国由此成为继欧盟之后第二个制定AI综合法律的国家。这不仅是韩国AI法制化进程的里程碑，更是在全球AI竞争白热化背景下，韩国对国家未来发展路径的明确宣誓。

本文将从全球AI治理格局、立法背景、主要内容、创新与突破、实施与挑战、企业应对六个方面对该法进行深度解读，以期帮助更加深入了解韩国发布此部法律的现实意义。

一、全球AI治理格局

当前全球AI综合治理格局正在快速形成当中，但是实际已颁布能横向适用于多个行业的综合性AI立法的国家并不多，目前只有欧盟与韩国。

欧盟在人工智能监管领域处于领跑地位，其2024年通过的《人工智能法案》构建了基于风险的四级监管框架，并对通用AI模型作出特别规定。然而，该法案因过于严苛复杂而遭到欧洲产业界的强烈反对，近50家领先企业于2025年联名呼吁暂停实施，认为它将扼杀创新并带来沉重合规负担。

与此同时，中国、英国、加拿大等第二梯队国家正积极推进AI治理。中国采取“先行业规范，后综合立法”的路径，已出台多项专门的法律法规，并为综合性立法积累经验；英国则推行基于原则的适应性治理，不急于立法，而是通过现有监管机构及“监管沙盒”进行灵活治理；加拿大相关法案仍在审议中。美国则呈现分散治理格局，缺乏联邦统一框架，主要依赖现有法律执法、行政命令和各州自行立法，政策导向强调放松监管以加速创新。各国监管路径因而呈现出规制、平衡、发展与灵活治理等不同特点。

二、立法背景：从国家战略到全面立法

韩国是全球数字化转型的先锋国家，在电子、半导体、汽车等领域都具有很强的竞争力，对AI技术的接受度较高。AI技术的快速普及与广泛应用，以及韩国也是深度伪造虚假色情的重灾区，这些都加剧了公众对深度伪造、隐私泄露、算法歧视等问题的担忧。同时，韩国也面临人口老龄化和低生育率的双重挑战，AI被视为缓解劳动力短缺的重要手段。

2019年12月，韩国政府公布了《人工智能国家战略》，旨在凝聚国家力量加快经济和社会的创新发展，为产业注入新的活力，实现从“IT强国”到“人工智能强国”的转变。这一战略为韩国AI发展指明了方向。

次年12月韩国同期发布了：《人工智能立法路线图》，涵盖了11个领域共30项立法任务；《国家人工智能伦理标准》，提出尊重人类尊严、促进社会公益、合理使用技术为AI开发与应用的三项基本原则；《人工智能半导体产业发展战略》，旨在利用其在半导体制造领域的优势，推动AI半导体的发展，以期到2030年占据全球20%的市场份额并成为行业领导者。

此后从2020到2024年间，韩国持续发布了多个行业指引，涉及金融服务领域（《金融服务领域人工智能使用指南》2021/7），数据保护领域（《人工智能时代安全使用个人数据的政策方向》2023/8）、《处理人工智能开发和服务中使用“公开数据”标准指南》2024/7）。目前韩国法律法规层面对监管规则还需要大量的细化以具有操作性，所以对于企业实施合规计划，这些行业指引虽然不具有强制约束力，但是可以作为重要的参照。

韩国AI立法进程并非一蹴而就，而是经历了多年政策积累与系统性规划。从早期发布的《人工智能国家战略》，到涵盖多领域的行业指引文件，再到《AI基本法》的通过，韩国逐步构建起一套以国家战略为核心，结合行业指引和法律规制的AI管理体系。

三、主要内容：发展与规制并重

韩国《AI基本法》正文一共六个章节四十三条款合计16000多字（韩文），围绕“发展与规制并重”的核心逻辑，构建了涵盖治理架构、产业促进、风险防范的全方位规则体系。以下对该法正文内容的重点进行全面而系统的归纳。

1、构建多层次治理架构

《AI基本法》系统构建了三层治理架构，确保政策协调与专业监督。

国家人工智能委员会：作为最高决策机构，直属于总统，负责审议和决定AI发展与信任构建的重大政策、研究开发与投资战略，并制定相关计划。

人工智能政策中心：设立于科学技术信息通信部下，作为专业智库与技术支撑机构，负责为AI总体规划提供专业技能支持、研究分析AI的社会影响，并协助相关政策制定与国际规范宣传。

人工智能安全研究所：专注于安全风险防控，承担AI安全技术研究、风险评估标准制定、安全事故应急处理等工作，旨在保护公众生命、身体及财产安全，为AI技术的安全应用提供技术与监管支持。

此外，法律规定科学技术信息通信部部长需每三年制定并修订国家AI基本计划，为AI发展提供宏观方向引领与战略布局。

2、确立基于风险的分类监管体系

《AI基本法》创新性地采用了基于风险的监管路径，将AI系统区分为“高影响AI”和“生成式AI”，并设置差异化义务。

1）“高影响AI”的严格规制

定义与范围："高影响AI"被定义为对人类生命、安全及基本权利产生重大影响或带来潜在风险的AI系统。法律明确列举了其应用领域，包括能源供应、医疗保健、刑事调查、招聘决策、交通运输、教育评估等。

特别义务：针对高影响AI，经营者需履行事前审查义务（主动识别并确认是否属于高影响AI）、影响评估义务（评估对个人基本权利的潜在影响）以及特殊安全保障义务（建立风险管理计划、用户保护机制、人工监督等）。

2）“生成式AI”的透明度要求

定义："生成式AI"指通过模仿输入数据的结构和特性，生成文字、声音、图像、视频等多种输出的AI系统。

核心义务：生成式AI的经营者需履行内容标注义务，明确标明生成内容来源于AI；对于难以与现实区分的声音、图像或视频等内容，需以明显方式告知用户。但在艺术或创意表达场景，可采取不妨碍内容展示的方式注明。

3、产业促进与培育措施

《AI基本法》通过系统的支持政策，旨在加速AI技术创新与产业生态建设，提升国家竞争力。

技术创新支持：法律明确规定政府应通过提供研发资金、搭建数据共享与管理平台、制定AI技术标准等方式，支持AI技术的研发、应用与传播。特别强调促进AI学习数据的生产、收集、管理和利用，设立统一的数据共享系统。

产业生态构建：法案注重对中小企业与初创企业的扶持，通过提供技术咨询、融资支持、优先提供资金、技术和市场资源等措施，降低其技术应用门槛。同时，法律还规定设立AI产业集群，集中资源培育高附加值产业，如智能医疗、自动驾驶等。

人才培育与国际合作：法案规定政府应培养和支持AI专业人才，吸引海外专家与外资投资。同时，鼓励企业参与AI国际标准制定，支持海外市场拓展，提升全球竞争力。此外，法律还授权设立"韩国人工智能振兴协会"，负责推广AI技术、开展教育宣传及支持企业海外拓展。

4、明确法律义务与追责机制

《AI基本法》为AI业务者设定了明确的法律义务，并建立了相应的责任追究机制，以保障法律的有效实施。

1）AI业务者

AI业务者是指从事与AI产业相关的业务的主体，包括AI开发业务者、AI使用业务者，涵盖法人、团体、个人和国家机构等。

2）核心合规义务

透明度义务：提供高影响AI或生成式AI服务时，经营者必须提前告知用户该产品或服务基于相关AI运行；对于生成式AI的输出，需清晰标注其由AI生成；对于深度伪造的标识，必须用易于用户认知的方式进行告知。

安全义务：对于累积运算量超过一定标准的AI系统，经营者需进行全生命周期风险识别、评估和降低，建立监测与应对安全事件的AI风险管理体系，将执行结果提交主管部门。

高影响AI的特殊责任：除了制定和实施风险管理方案之外，还应在技术可行范围内制定说明方案（可解释性）、制定和落实用户保护方案、进行人为管理和监督、撰写和保存相关文件。

域外效力与本地代表：法律规定符合特定用户数量或销售额标准的境外AI业务者，必须书面指定一名在韩国的本地代表，以配合履行相关合规义务。

3）责任追究机制

调查与整改：科学技术信息通信部在发现或怀疑存在违法行为时，可要求人工智能业务经营者提交相关材料或进行必要调查，并可责令暂停违法活动或要求整改。

处罚措施：对未遵守整改要求或违反特定条款（如未履行预先通知义务或未指定本地代表）的经营者，可处以最高3000万韩元（约合15万元人民币）的罚款。

四、创新和突破：平衡发展

截至目前，全球范围内可以明确称为“已完成人工智能综合立法”的国家（地区）只有欧盟和韩国。它们分别代表了两种不同的治理哲学：欧盟以“风险为基础的前置监管”和韩国的“发展与信任并重”。

1、立法策略与定位

与欧盟那种横向的、严格的监管条例不同，韩国《AI基本法》选择了一条不同的路径。

定位与功能：欧盟的AI法案是一个详细的监管条例，直接设定各类AI系统的合规要求。而韩国的《AI基本法》更像一部顶层设计的框架法，旨在为国家的AI发展提供宏观战略方向、分配资源并建立组织架构。

核心理念：该法以“发展与规制并重”为核心逻辑。这意味着它并非单纯限制风险，而是试图在推动技术进步与防范潜在风险之间取得平衡。

治理体系：法律确立了由国家人工智能委员会（总统直属）、人工智能政策中心（隶属于科技通信部）和人工智能安全研究所构成的三级治理体系。这种高规格的组织保障，特别是总统直属的委员会，有助于跨越部门壁垒，统筹全国之力发展AI。

2、产业促进与生态构建的深入性

这部法律在促进产业发展和构建生态方面，有着非常具体和深入的考量。

对中小企业的倾斜支持：法案特别规定了对中小企业在培训、资金、政策优先性等方面的支持。这表明立法者意识到，健康的AI生态不能只依赖少数科技巨头，更需要广泛的中小企业参与和创新。

基础设施建设：法案明确支持AI数据中心、AI产业集群等基础设施建设。这为AI技术和产业的落地提供了坚实的“土壤”和“舞台”。

推动数据与标准化：法案采取相应措施以促进AI开发和利用的学习用数据的生产、收集、管理、分配和利用，并推进AI技术标准化项目。数据和标准是AI发展的关键要素，法律的关注点于此显得颇具前瞻性。

3、风险规制路径的实用性

在风险规制方面，韩国法案体现出一种“抓大放小、动态灵活”的实用主义思路。

“高影响AI”概念的引入：虽然其风险分级可能不如欧盟四级分类细致，但这种相对粗线条的界定给予了监管机构更大的自由裁量空间，可以根据技术发展动态调整监管重点，避免规则过快过时。

强制标识与透明度：法案要求对生成式AI内容进行强制标识，并规定了AI运营者的透明度义务。这是应对当前AI应用最紧迫挑战（如虚假信息）的直接措施。

域外管辖与国内代表：法案规定，达到一定标准的境外AI服务提供者必须在韩国指定国内代理人。这一“长臂管辖”原则确保了境外企业同样遵守韩国法律，为本土市场和企业提供公平的竞争环境。

4、国际竞争与规则话语权的战略性

韩国通过这部法律，展现了其参与全球AI治理竞争的强烈意愿。

抢占立法先机：韩国成为继欧盟之后，第二个制定AI基本法的国家。这一行动本身就在国际规则制定的博弈中占据了有利位置，提升了其话语权。

输出“韩国模式”：法案的实施可能推动韩国AI治理国内标准与国际规则接轨。基于趋同的监管框架，韩国可与欧盟等采取类似监管措施的国家或国际组织合作，共同制定技术伦理基准，这有助于其国内标准国际化，提升产业国际竞争力。

韩国《AI基本法》的特点不在于它树立了最严格的监管高墙，而在于它构建了一个兼具战略性、灵活性和产业友好性的治理框架。它更像是一份为国家AI发展铺设轨道的蓝图，其核心目标是在确保安全底线的同时，全力为韩国在全球治理规则制定中抢占一席之地，在激烈的全球AI竞争中提供了独特的制度工具和战略支点。

五、实施挑战：法律与现实的差距

当然，这部法律的“过人之处”也伴随着相应的挑战和内在的平衡艺术。

监管与创新的平衡：一些业内人士担心过度监管可能阻碍创新，而政策制定者则认为需要专门的立法来规制这项技术。法案本身也更偏向产业利益，对高影响AI虽有规制但缺乏针对特定领域的禁止性条款（如国防军事领域），且处罚力度（最高3000万韩元，约合2万多美元）相较于欧盟也温和许多。这种设计体现了立法者优先保障创新活力的意图。

法律的滞后性与技术迭代：法案虽给予下位法调整空间，但未明确相关技术标准的更新频率，可能难以应对快速演进的AI技术。此外，韩国未将监管沙盒纳入该法律框架，可能导致企业在高新技术领域创新缺乏安全的测试环境。

执行层面的协调：成功实施该法需要政府机构和私营部门之间的有效协调，韩国科学技术信息通信部作为牵头部门，需协调二十多个中央机构，地方政府的人才资源缺乏或将导致政策执行碎片化。

随着2026年1月《AI基本法》正式施行的临近，韩国政府也在不断调整相关配套政策。李在明政府于2025年6月就职后，承诺投入100兆韩元（约726亿美元）的巨额资金，要在五年内将韩国从目前全球AI活力排名第7名跃升为前三大AI强国。

同时，韩国外交部于2025年2月25日正式成立AI外交司，成为全球第一个设立专门AI外交部门的国家，凸显了韩国在AI时代争夺国际话语权的决心。

法律与技术的赛跑已经开始，韩国《AI基本法》的实践效果，将成为全球人工智能治理的重要参照。

六、企业应对：合规经营的要求

虽然韩国已经颁布《AI基本法》，但作为一部综合性与框架性的立法，无论从内容还文字体量来看，它都无法涵盖社会生活、企业经营的多个方面。对于企业来讲，该法案明确将AI合规提升为强制性义务，但是具体应该如何实施合规计划呢？而且各国在AI监管原则和基本规则上也是大同小异，企业应该采取哪些不同的策略？

1、识别合规义务

涉韩企业依照该法确认自已属于“AI业务者”时，应当进一步明确自身应当承担合规义务内容，例如确认所涉AI系统是否属于“高影响AI”，如果是，则除了AI内容标识义务、还要履行制定风险管理方案、进行人为监督管理等更严格的责任。

从通信企业角度看，移动基站、网络交换机、光传输设备等通信产品如果深度集成了AI功能（例如AI应用于网络流量优化、故障预测、智能运维），存在被归类为“高影响AI”的可能性。虽然《AI基本法》中没有直接将通信基础设施列入“高影响AI”，但是如果AI系统被应用于能源供应、饮用水生产、数字医疗设备、用于刑事侦查等法定应用场景时，将被归类为“高影响AI”；如果AI系统用于关键通信网络的故障自愈、应急指挥调度等，其失效可能间接影响公共安全，这种情况下被归类为“高影响AI”的可能性也会增加。因此如果通信产品中使用了AI技术，则应结合实际应用场景来判断其是否属于“高影响AI”。

2、与现有其它法律的交互规制

《AI基本法》与现行法律之间存在一定的监管重叠。2024年10月韩国政府颁布《关于处罚性暴力犯罪的特例法》（以下简称“特例法”），在治理“AI深度伪造”技术滥用方面与《AI基本法》存在明确的监管重叠和互补关系。2025年2月修订的《个人信息保护法》实施细则、2024年8月修订的《促进信息和通信网络利用和信息保护法》在数据保护，AI生成内容方面也存在重叠。

该法的制定也并非取代已有法律法规，而是构建一个基础性框架，与现行法律互补适用，这意味着企业需要同时满足《AI基本法》与特定领域法律的要求。因此，企业需要重视AI合规的系统性与跨领域特性。

3、持续关注下位法令和指南出台

目前，韩国政府（主要是科学技术信息通信部）正在紧锣密鼓地制定下位的法令和指南，韩国电信技术协会也在推动制定生成式AI内容的验证技术标准，企业需要持续关注这些具体规定，确保全面合规。在现有法律法规没有进一步明确细则的情况下，也可以暂时参照已有的行业指引或参考其它国家的监管要求。

4、制定专属的合规计划

虽然各国AI监管基本原则（如安全、公平、透明）趋同，但各国在监管哲学、执行机制和合规重点上存在显著差异，直接影响到企业的合规策略。例如：欧盟的监管特点是基于风险的前置合规与处罚极其严厉，合规重点在于产品上市前就完成复杂的合规性评估，并建立详尽的技术文档；中国监管态势是已经出台了对生成式AI、深度合成、算法推荐、关键数据及重要数据等专项及相关的法规，合规重点是确保内容安全、算法合规和数据主权。

韩国采取“发展与规制并重”监管路径，偏向鼓励的激励引导。对在韩企业而言，除了遵从AI内容标识、高影响AI等监管要求之外，还可以充分利用政府的支持政策，参与各类政府扶持的AI专项基金申报。对于创新业务模式，主动利用“监管沙盒”在受控环境中测试新产品和服务，突破现有法律限制；采纳最佳实践，积极参与合规体系认证。将这些合规策略的关键部分之一。

总结

韩国继欧盟之后制定的《AI基本法》，代表了“发展与信任并重”的平衡发展观，通过构建系统的治理架构、基于风险的分类监管体系、全面的产业促进政策和明确的责任追究机制，韩国试图在推动AI发展与防范技术风险之间取得平衡。全球AI治理的竞争与合作格局正在形成，而欧盟和韩国的法律实践为全球AI治理提供了重要的参考范式，将成为许多后续国家的重要参考。企业也应该高度重视这一变化，审视合规风险，分析差距，实施改进，提升合规品牌，将合规转化为企业的核心竞争力。

（来源：合规小叨客，作者：Q.YY）