国会拟议的五角大楼预算中乌克兰支持政策出现转变

来源：战区

周日晚间，国会公布的新版《国防授权法案》（NDAA）草案要求维持对乌克兰的武器采购资金支持，尽管拨款力度较以往大幅降低，同时对欧洲盟友的支持也附带条件。该法案仍需分别获得众议院和参议院批准，而就在几天前，白宫发布的《国家安全战略》已表明美国将减少对乌克兰和欧洲的支持。此外，正值美国总统唐纳德·特朗普寻求结束俄乌战争，而乌克兰仍在持续失地之际，该法案得以公布。

鉴于拜登政府执政期间，美国向乌克兰提供了近700亿美元的直接军事援助，NDAA草案中的拨款甚至可被视为一种象征性举措，旨在向基辅方面表明美国并未完全抛弃乌克兰。该法案延续了特朗普政府将支持乌克兰的责任转嫁给欧洲北约成员国的努力。

周一下午，一名白宫官员向《战区》杂志表示，政府支持这项总额达9000亿美元的政策措施，“并一直在积极制定计划，以实现乌克兰战争的持久、可执行的和平”。五角大楼则拒绝置评，理由是不对未决立法发表意见。

该法案要求五角大楼在2026财年和2027财年分别为“乌克兰安全援助倡议”（USAI）拨款4亿美元。这笔资金将供乌克兰从美国国防承包商处采购武器。过去，这笔资金曾被用于允许乌克兰购买弹药、防空拦截弹和其他战争物资。

2024年4月16日，在宾夕法尼亚州斯克兰顿的斯克兰顿陆军弹药厂（SCAAP），一名员工在制造过程后处理155毫米口径炮弹。在乔·拜登家乡宾夕法尼亚州斯克兰顿的市中心，几座拥有百年历史的砖砌建筑内，陈旧的机器正为现代冲突生产炮弹，尤其是为乌克兰战争提供弹药。斯克兰顿陆军弹药厂（SCAAP）正在为155毫米口径炮弹制造钢管，这对基辅方面抵御莫斯科入侵的努力至关重要。（照片由Charly
TRIBALLEAU/法新社拍摄）（照片由CHARLY TRIBALLEAU/法新社经Getty
Images提供）

NDAA草案中要求继续为乌克兰提供USAI资金，与拜登政府为该计划拨款的近330亿美元相比，相去甚远，且将提供的武器数量极为有限。

截至2024年12月，乌克兰安全援助倡议资金使用情况明细。（OSD）

今年早些时候，白宫宣布创建“乌克兰优先需求清单”（PURL），旨在将美国库存中的武器出售给北约国家，然后这些国家再以5亿美元为一批转交给乌克兰。此外，特朗普政府尚未根据“总统拨款权”（PDA）授权向乌克兰提供任何武器，该权力用于从美国库存中直接运往盟友的武器替换提供资金。拜登政府曾为乌克兰分配了超过330亿美元的PDA资金，但特朗普似乎不太可能利用这一权力来帮助乌克兰。

NDAA还要求五角大楼若计划停止向乌克兰提供情报支持，需在48小时内通知国会。今年早些时候就曾发生过此类情况。该通知需说明停止支持的理由、计划持续时间，以及这将如何影响“乌克兰开展有效军事行动的能力”。

“美国情报的切断‘对乌克兰高价值装备的火力、机动和隐蔽时间线、高威胁飞机的预警与指示产生了重大影响’，”一名已退休的乌克兰高级军官今年3月告诉我们。“这严重削弱了瞄准俄军并对其关键、移动高价值目标实施远程打击的能力。”

这位退休军官还补充说，库尔斯克地区上空缺乏卫星图像，也是俄罗斯能够阻止乌克兰入侵该地区的原因之一。

然而，正如我们10月所指出的，美国已同意为乌克兰针对俄罗斯能源基础设施的远程打击提供目标情报。俄罗斯已在库尔斯克地区对乌克兰军队发起了大规模反攻。今年早些时候，一名已退休的乌克兰高级军官告诉我们，美国对乌克兰情报支持的暂时切断，帮助俄罗斯抵御了基辅方面对库尔斯克地区的入侵。

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该法案还要求对美国及其盟友向乌克兰提供的军事援助进行“清算”，包括通过PURL和USAI计划提供的援助。

除乌克兰外，NDAA还寻求继续支持北约盟友。法案要求国防部长与美国欧洲司令部司令协调，设立一项1.75亿美元的“波罗的海安全倡议”，旨在“深化与波罗的海国家（爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛）军队的安全合作”。

（五角大楼现任负责人皮特·赫格塞斯在提及他所领导的部门名称时，将“国防”一词替换为了“战争”。与此同时，NDAA继续使用“国防部”和“国防部长”等术语。）

根据该文件，目标是“通过遏制俄罗斯联邦的侵略行为，实现美国的国家安全目标；并落实北约的战略构想，该构想旨在通过剥夺潜在对手任何可能的侵略机会，加强联盟的威慑与防御态势”。

2025年10月2日，在爱沙尼亚沃鲁的努尔西帕卢训练区，爱沙尼亚预备役军人使用CAESAR
155毫米自行榴弹炮进行防御准备演练。（照片由Carl Court/Getty Images拍摄）Carl Court

此外，该倡议还寻求加强波罗的海国家军队之间的区域规划与合作，特别是在远程精确火力、一体化防空反导、海域感知、大口径弹药储备、指挥控制、情报收集以及提高“应对混合威胁的韧性”方面。

然而，尽管该法案呼吁支持波罗的海国家，但这项支出措施也表示，“国会认为”这三个国家应与美国在该倡议上的支出相匹配。

该法案还寻求保护美国在欧洲的部队免受大幅削减。它要求五角大楼、欧洲司令部和其他相关机构在将美国在欧洲的驻军削减至7.6万人以下之前，必须获得国会批准。

此前，美国已开始从欧洲大陆撤军，目前该地区驻军约8.5万人。今年早些时候，美国陆军从罗马尼亚调回了约800名士兵。

2025年9月12日，在波兰贝莫沃皮斯基训练区（BPTA）举行的贝莫沃皮斯基训练区日活动上，隶属于美国第1步兵师第1装甲旅战斗队第5野战炮兵团第1营布拉沃炮兵连、铁特遣队的士兵与罗马尼亚士兵一同行进。（美国陆军国民警卫队照片由中士埃里克·艾伦拍摄）中士埃里克·艾伦

尽管这项支出措施表明了对乌克兰持久（尽管有些象征性）的承诺，但它也指出，北约盟友必须承担美国驻军欧洲的费用，并要求“战争部长”在“就军事驻扎和训练做出决策时，考虑北约盟友在实现联盟国防开支占GDP5%承诺方面的进展”。

与此同时，白宫上周发布的33页《国家安全战略》文件寻求迅速结束这场已持续近四年的全面战争，并改善与俄罗斯的关系。该文件称欧洲正面临“文明消亡”的威胁，且未将俄罗斯视为对美国的威胁。

“谈判迅速停止乌克兰的敌对行动，符合美国的核心利益，”《国家安全战略》指出。目标是“稳定欧洲经济，防止战争意外升级或扩大，与俄罗斯重建战略稳定，并实现乌克兰战后重建，使其能够作为一个有生存能力的国家继续存在。”

欧洲领导人对《国家安全战略》表示反对，而俄罗斯则似乎表示支持。

“我们所看到的调整……在很大程度上与我们的愿景一致，”克里姆林宫发言人德米特里·佩斯科夫周日表示。“我们认为这是一个积极的步骤。”

在此背景下，特朗普为结束冲突所做的外交努力仍在缓慢推进，且进展甚微，而俄罗斯则继续蚕食乌克兰领土。

最新进展是，乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基正在伦敦与欧洲领导人会面，“讨论因各方对如何结束乌克兰与俄罗斯这场近四年的战争存在分歧而停滞不前的和平谈判”，《纽约时报》指出。

“今天至关重要的事情是欧洲与乌克兰之间的团结，以及欧洲、乌克兰与美国之间的团结，”泽连斯基周一在X平台上发帖称。“感谢英国领导人基尔·斯塔默、法国——埃马纽埃尔·马克龙和德国——弗里德里希·默茨组织此次会议，以及每个人在建立和平道路上所做的个人贡献。我们今天详细讨论了与美国方面的联合外交工作，就安全保障、重建和下一步行动的重要性达成了共同立场。我们还单独讨论了进一步为乌克兰提供防御支持的问题。”

尽管NDAA仅要求将五角大楼预算的一小部分拨给乌克兰，但在该法案成为法律之前，仍存在大量争议。战场上的局势变化很可能会对该法案的未来产生影响。