韩克庆 | 健全新就业形态人员社会保险制度

韩克庆 | 中国社会科学院中国式现代化研究院研究员

本文原载《探索与争鸣》2025年第3期

具体内容以正刊为准

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韩克庆

在中国式现代化的进程中，与数字经济和大数据、互联网技术紧密相关的新劳动形态、新劳动关系、新劳动结构不断涌现，如何有效应对其给经济社会发展带来的新问题，并在制度层面作出创新性改革，成为推进国家治理体系和治理能力现代化面对的重大课题。姑且不论生成式人工智能可能引发的劳动形态的颠覆性变革，仅与互联网和数字技术嫁接的劳动者群体体量已相当可观，上述劳动者可统称“新就业形态人员”。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，“健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策”。本文拟就新就业形态人员参加社会保险的现实困境、制度障碍和政策进路进行分析，以期为健全新就业形态人员社会保险制度提供理论参考。

新就业形态人员的职业特征

据《迈向新征程的中国工人阶级——第九次全国职工队伍状况调查总报告》数据，截至2022年，我国职工总数约为4.02亿人，新就业形态人员约为8400万人，占比高达20%左右。从内涵上来说，新就业形态人员是指随着数字经济的发展，以互联网为依托获取报酬的劳动者。从外延上来说，新就业形态人员既包括与互联网和数字技术嫁接的传统“蓝领”，也包括与互联网和数字技术结合的“白领”（脑力劳动者）。毫无疑问，新就业形态人员已经成为劳动者群体的重要组成部分，伴随着新技术的发展和社会分工中的职业细化，新就业形态人员呈现以下几个职业特征。

第一，劳动关系模糊化。劳动关系是指用人单位与劳动者个人及团体之间产生的、由双方利益引导的、在劳动过程中形成的社会关系的统称，包括劳动者与用人单位之间的权利、义务及其相关事项。我国在劳动法律法规中并无劳动关系的定义，至于是否存在劳动关系，主要依据部门规范性文件《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发〔2005〕12号）。遗憾的是，该文件效力层级不高，且缺乏对劳动关系认定的基本原则和基本方法。随着平台用工模式的发展，法院在处理平台用工劳动争议尤其是劳动关系认定上面临重大挑战。较为普遍的情形是，与传统的劳动关系不同，新就业形态人员通常没有固定的劳动合同或正式的雇佣关系，因而其劳动关系认定较传统劳动者更加困难。

第二，职业类别多样化。新就业形态涵盖广泛的职业种类，不同职业之间的技能需求和工作内容差异较大，从网约车司机、外卖配送员、快递员到互联网营销、在线教育、自由撰稿人等众多职业种类，每一种都代表着全新的工作内容。这些职业之间的技能需求差异显著，多数新就业形态人员的职业门槛较低，劳动者之间的替代性较高，只有少数职业要求从业者具备多样化的专业能力和技术素养。但无论何种职业的新就业形态人员的劳动过程，都高度依赖平台发包和算法技术。 

第三，工作方式灵活化。由于平台企业与新就业形态人员之间的劳动关系模糊，从业者可以自由选择是否参与工作，灵活选择工作地点和工作时间，以最大化提升劳动效率。无论是全职还是兼职，新就业形态人员都可以根据个人需求和实际情况灵活安排生产生活。此外，从业者并不受限于某一类型的平台，可以在多种类型的平台兼职。例如，他们既可以是网约车司机，也可以同时兼职快递员或网约配送员等。

第四，劳动收入菜单化。由于新就业形态人员的工作属于“按需”性质，其工作方式通常是完成订单任务后，通过平台按单提取劳动报酬，即“多劳多得”，任务间隙基本等同于无报酬时间。从业者的收入水平还会受到平台的算法规则与规章制度、市场的季节性需求波动等多种因素影响，这种按量叠加且收入波动强的报酬获取方式，导致从业者工作不稳定且收入不确定，尤其是在规则变化或市场需求萎缩的情况下，新就业形态人员可能面临收入下降的困境。

第五，职业流动自由化。除了模糊的劳动关系，由于多数新就业形态行业门槛较低，新就业形态人员往往难以像传统劳动者那样，在劳动组织内通过工作提升技能或实现晋升，这导致新就业形态人员往往只是选择短期从事该类职业作为“过渡”，具有很高的职业流动性。这种高流动性，反过来又加剧了新就业形态的不稳定性，导致从业者的职业发展更加受阻。

新就业形态人员参加社会保险的困境

新就业形态人员的上述职业特征，使他们在参加社会保险和其他劳动保护方面面临诸多现实困境和制度障碍。早在20世纪末21世纪初，就有学者指出，灵活就业正在对行业监管、工会协商、生产方式以及职业安全方面产生深刻影响，建议在促进灵活就业发展的同时，健全与完善社会保障制度以保障灵活就业人员的基本生活。国际劳工组织于2015年末在AMT和Crowdflower平台上对美国新就业形态人员进行了调查，调查数据显示，美国只有9.4%的新就业形态人员参加社会保险。国内学者研究发现，新就业形态人员普遍具有较高的收入，但他们的高收入来源于高强度的劳动，而且由于收入是任务导向的，不存在最低收入托底，因而具有不稳定性，这些因素制约了个人缴纳社会保险的积极性。另外，平台企业将新就业形态人员的社会保险缴费视为一种纯粹的税收，如果平台企业可以在没有社会保险缴费的情况下经营，那么它就能以比缴费的企业更低的价格提供服务，进而可能垄断市场。值得注意的是，即使养老保险费名义上由平台企业配比缴纳，最终企业也会将税收负担转嫁给劳动者，反而增加了劳动者的经济负担。造成上述情形的原因是多方面的，既有经济社会发展带来的结构性矛盾，也有制度设计和劳动者个体的原因，还可能受政策环境的影响。

（一）以工业社会为基础的社会保险制度面临结构性矛盾

一是传统雇佣型就业形态与以合作型、自由型为主的新就业形态的保费责任构成之间的矛盾。一般认为，现代社会保险制度的建立，肇始于19世纪后叶的德国。彼时工业化方兴未艾，大机器生产带来的养老、疾病、失业、工伤等职业风险，加剧了劳资矛盾，以“雇主－雇员”为缴费责任主体的合作主义保险制度应运而生。1980年代以来的互联网技术迅猛发展，人类开始步入信息社会。当今时代，数字信息技术已经改变了工业社会的福利逻辑，以合作型、自由型为主的新就业形态，对“雇主－雇员”作为缴费责任主体的社会保险制度提出挑战。由于新就业形态人员往往在劳动关系认定上没有明确的雇主，因而无法真正参与到以“雇主－雇员”为缴费责任主体的社会保险制度中。

二是以按月或接年缴纳保费的缴费方式与以按件或按单计酬的新就业形态之间的矛盾。社会保险规定的缴费时间，基本以按月或接年为周期执行。如我国城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险是按月缴纳，城乡居民基本养老保险、城乡居民基本医疗保险是按年缴纳。然而，新就业形态人员依托网络信息平台，工作时间灵活，获取劳动报酬的方式基本是按件或按单结算。此外，有些新就业形态人员已经作为灵活就业人员参加了城镇职工基本养老保险，或者参加了城乡居民基本养老保险。随着职业类别的多样化和工作方式的灵活化，如何进一步规范与统一他们的参保制度类别和缴费方式，也是需要解决的问题。

三是有明确劳动关系与劳动关系认定模糊甚至无劳动关系的法律保护之间的矛盾。新就业形态模糊了劳动关系的界限，破除了雇主对雇员的桎梏，相关的从业者大多从事长时间、高强度、低技能门槛的工作，他们的工作集中于服务性行业，依托互联网平台，工作呈现出自主型、分布型与多元型的范式。工业社会的就业形态以明确的劳动关系为基础，劳动者的社会保险以明确的劳动关系为依托，而平台企业在很大程度上摆脱了传统劳动关系认定的法律规制，亟须从法律层面对新就业形态加以规范。

（二）新就业形态人员社会保险制度设计问题

在政策层面，国家对新就业形态人员参加社会保险已经作出明确规定。2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，明确要求“放宽灵活就业人员参保条件，实现社会保险法定人群全覆盖”。同年7月，最高人民法院、人力资源和社会保障部等八部门联合发布了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号），首次从“明确保障责任”“补齐保障短板”“优化保障服务”“完善保障机制”四个方面对维护新就业形态人员权益进行系统性部署。然而，受各种因素制约，新就业形态人员参加社会保险仍然面临诸多障碍。

首先，国家层面面向新就业形态人员开放的城镇职工社会保险缴费门槛过高。以基本养老保险为例，2005年国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定，灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。这一规定事实上把缴费责任全部转移给劳动者个人。在企业减税降费政策实施后，社会统筹账户缴费率从20%降为16%，然而灵活就业人员的费率并没有适当下调。如果再加上基本医疗保险和其他社会保险的个人缴费，新就业形态人员会面临30%甚至更高的缴费率，即便是按照缴费基数60%的最低缴费要求来核算，他们也会面临较高的缴费门槛，从而被实质性排斥在现行社会保险制度之外。

其次，企业层面规避对新就业形态人员参加社会保险的法律责任。当前的制度设计难以从法律上对平台企业缴费形成有效制约。平台企业逃避缴费责任的主要理由，就是他们并没有和新就业形态人员签订劳动合同，而是与人力资源中介公司签订合作协议，由人力资源中介公司进行劳务派遣。由于法律上对平台企业没有明确的参保要求，因此它们可以名正言顺地把参加社会保险的责任推给国家和劳动者个人。即便部分企业为从业者提供了以短期医疗与意外伤害为主的商业保险，也无法改变企业规避承担社会保险责任的事实。实际上，商业保险通常作为员工福利的一部分，存在覆盖面狭窄、保障力度不够、缺乏可持续性等问题，难以代替社会保险的作用。为此，在制度设计层面，迫切需要对平台企业是否承担缴费责任作出法律规定。

最后，个体层面新就业形态人员参加社会保险的意愿不强。新就业形态人员对参加社会保险的重视程度普遍较低，他们在日常工作中往往更关注短期的经济收益，而忽视对养老、疾病等职业风险的长期规划。一方面，新就业形态人员的收入不稳定，受到市场波动、消费者需求变化以及平台自身策略调整等多重因素的影响。在这种情况下，他们更倾向于将有限的收入用于满足当前的消费需求，以应对日常生活的不确定性和风险。另一方面，年龄结构呈现年轻化的新就业形态人员整体面临较大的生活压力。这些压力迫使他们将更多的精力和资源投入到当前的生活中，以维持家庭的基本运转和满足家庭成员的需求。虽然一些新就业形态人员也表现出对社会保险重要性的深刻认识，但他们对现行社会保险制度能否妥善应对未来社会生活持保留态度。他们更加看重当前收入，而不愿意参加社会保险获取未来的保障。

健全新就业形态人员社会保险制度的政策思路

对于如何完善社会保险制度体系，当前国内学界主要有两种观点：一种是针对新就业形态人员建立专门的社会保险制度；另一种是扩大城镇职工社会保险制度的覆盖面以包容全体就业人员。例如，岳经纶和刘洋综合考量新就业形态人员的劳动权益保障的现实需求和我国社会经济发展的阶段性特征，认为建立新就业形态人员专属的保险制度可能是现阶段更为适合的选择，但他们也强调，制度设计应考虑到与现行制度实现衔接并最终统一的路径。何文炯则认为，在数字时代，不应该再区分正规就业与非正规就业，应当把全体就业人员纳入统一的社会保险制度，以体现国民基本保障权益的均等性。席恒也主张以全体国民基本社会保障与基本公共服务均等化为改革导向，以面向全体社会成员普遍建立具有强制性、公益性和共享性的保险项目为改革目标。

健全新就业形态人员社会保险制度，不仅是对劳动者权益的保护，也是深化社会保障制度改革的需要。应当在维护制度统一性、兼顾保障性和灵活性、多方主体共同参与的基本原则下，尽快健全新就业形态人员社会保险制度，在具体实施路径方面可以从三个方面作出政策调整。

（一）降低灵活就业人员参加社会保险的门槛

按照现有法律规定，新就业形态人员可以参加灵活就业人员的城镇职工社会保险，这在制度设计上是可行的。一个简便易行的政策方案就是，降低灵活就业人员的缴费基数和比率，按照城镇职工参加社会保险个人缴费费基和费率的一定比例，合理降低新就业形态人员参加社会保险的制度门槛。比如，城镇职工基本养老保险的费率现在是企业或单位16%、个人8%，可以考虑将新就业形态人员或者更大范围内的灵活就业人员的基本养老保险的费率降到10%左右，或是比个人缴费的费率稍微高一些，这样就能更好地形成制度激励。同时，可以考虑通过财政补贴或者其他方式，解决他们的社会统筹账户基金的问题。

此外，应进一步畅通社会保险转移接续的制度通道，如打通新就业形态人员参保的户籍障碍，打通从城乡居民向城镇职工社会保险关系的“逆向接续”，甚至允许他们在退休前一次性补缴社会保险费，这些都可以有效提升新就业形态人员的参保积极性。这是当前对社会保险制度结构不做根本变动的条件下，更为简便易行的一个调整方案。

（二）进一步强化平台企业的缴费责任

平台企业在社会保险缴费中的责任缺失，不同程度地损害了新就业形态人员的劳动权益。在当前制度结构基本不变的前提下，加强对平台企业的监管，增加平台企业的缴费责任，也是吸引新就业形态人员参加社会保险的重要举措。

首先，在法律认定方面明确新就业形态人员与平台企业的劳动关系。当前，新就业形态人员的主体，还是传统意义上的“蓝领”，而不是完全摆脱了传统劳动关系的自由职业者或不受劳动组织制约的“白领”，因而对新就业形态人员劳动关系的认定，本质上并未超出传统劳资双方的劳动关系认定范畴。

其次，采用“政府－企业”责任分担的缴费方案，强制平台企业为新就业形态人员缴纳社会保险费。平台企业如果未按规定履行缴费责任，政府可以进行相应处罚，如对违规企业降低信用评级、限制参与政府采购、限制享受优惠政策等。具体缴费方式可以测算后采用按月或者按单结算的方式来进行。

最后，增加政府的财政兜底责任。通过个人和平台企业各缴一部分，政府兜底补贴一部分的办法，按照满足当前城镇职工参加社会保险的缴费条件，使社会保险制度覆盖更多的新就业形态人员。同时，可以通过税收减免政策等奖励措施，激励平台企业积极履行缴费义务，承担更多的社会责任。这样，就把隐藏在平台企业后面的数字屏障打开，让平台企业从数字经济的幕后走向台前，共同参与到社会保险制度建设中。

（三）进一步完善社会保险制度的顶层设计

这种思路需要对当前的社会保险制度作出结构性的变革，甚至在更高层面上，对我国目前整体社会保障体系和福利体制重新调整，以应对不同于工业社会的新型风险，适应数字社会的福利逻辑。

一方面，可以考虑建立公平统一的国民基础年金制度和相关社会保险制度。国民基础年金制度以当前的城乡居民基本养老制度为基础，建立覆盖全体国民的养老金体系。目前的城乡居民两项社会保险制度，无论是养老还是医疗，实际上并不是按照社会保险的逻辑展开的，无法真正实现自我平衡、自我运转，而是一种以国家财政补贴为主的国民福利制度。为此，可以考虑在建立统一的国民基础年金制度的基础上，兼顾公平性和差异性，再叠加职业年金或者企业年金的制度设计。

另一方面，涉及社会保险征缴体制乃至福利体制转型的问题。社会保险体系是一个包括政策制定、基金征缴、投资运营、待遇发放的完整制度链条，国家对社会保险税务征收已经作出了明确规定，未来需要夯实费基、降低费率、提高待遇。从顶层设计的角度考虑，北欧等福利国家以税收为基础的社会民主主义福利体制，也不失为我国社会保险制度乃至社会保障体系的重要参照。

面向未来的社会保险体系

数字化转型从根本上改变了传统的生产生活方式，新就业形态人员参加社会保险的问题已经引起全社会的普遍关注，国家也出台了一系列政策措施，着力破解数字化转型对社会保险制度带来的新挑战。而人工智能、劳动替代、数字社会的提速，将使劳动者面对的劳动环境和职业风险发生重大变化，亦对现有的劳动保护制度提出重大挑战。面向未来，健全社会保险体系，还应注重从以下“三性”加以破解。

一是增强社会保险制度的灵活性。灵活性需要建立在制度完善的基础上，如上文提到的转移接续和降低费率的问题，又如社会保险征缴体制如何平稳过渡以及养老保险个人账户要不要做实的问题。再如，社会保险制度和市场机制如何有效衔接。深化制度改革的目标，就是要建设更有弹性的社会保障 “安全网”，可以考虑把全体国民甚至来华工作生活的外国友人都覆盖到现有的制度体系中来。

二是增进社会保险制度的公平性。公平性突出体现在不同制度、人群、城乡以及地域之间。对此，要平衡有工作者和无工作者之间的待遇差异，改革现有的以工业社会为基础的“雇主－雇员” 合作主义的社会保险缴费模式，以基础统一、公平公正的制度体系建设为总体目标，进一步在顶层设计上创新发展社会保险制度。

三是提高社会保险制度的服务性。这里的服务性蕴含了“大社保”的概念，不单是社会保险及相关服务的问题，还包括基础福利设施、基本公共服务等跨部门制度建设的问题，具体涵盖教育、医疗、养老、托幼等方方面面。在中国式现代化进程的推进中，要突出问题导向，把深化社会保险制度改革的方向进一步聚焦到提高人民生活品质、促进共同富裕和实现人的现代化上来。