研究 | 张超哲 戴永红：印巴争端对中国会产生什么影响？

摘要

印巴分治78年来，印度和巴基斯坦先后通过问题解决式谈判、后战争式谈判、和平对话式谈判、冲突协调式谈判、全面对话式谈判、冷对峙式处理等六种方式努力构建了战争阴影下的恐怖型和平、均势下的核威慑型和平、多元主义和平观下的发展型和平等三种和平模式，形成了印巴之间70年的相对和平。但印巴和平的历史进程曲折，和平质量较低，先后爆发过三次战争和八次重大危机，影响了地区和国际格局塑造。印巴和谈议题是一个逐渐丰富的、机制化的过程，到21世纪初基本形成以克什米尔、乌拉尔大坝、锡亚琴冰川、塞·克里克湾、信任措施建立、友好交流、恐怖主义和毒品问题、经贸等为核心的八大和谈议题框架。印巴和平历史进程中的很多议题与中国具有关联性，特别是印巴克什米尔议题、恐怖主义议题、经贸议题以及对中国南亚身份的认知议题等，它们影响了中国南亚战略的选择与调整。中国应持续关注印巴问题特别是印巴双方争端的解决方式，认真分析印巴相关议题与中国的直接或间接联系，准确定位中国在印巴和平进程中扮演的角色，提早谋定相应预案。

关键词：印巴分治 和平方式 八大议题 涉华议题

图源：网络

印巴分治以来的77年内（1947-2024），双方先后爆发过三次战争和八次重大危机，冲突时间约为7年83天，换句话说，印巴非战状态维持了近70年。然而，印巴和平进程非常曲折，和平质量较差。在巴基斯坦历史上，其国土安全面临的最大威胁始终来自印度。巴基斯坦穆斯林联盟领导人阿里·真纳（Muhammad Ali Jinnah）认为，国大党对印巴分治的解决方案是有所保留的，他们决心尽可能重新统一印度。总统阿尤布·汗（Muhammad Ayub Khan）也曾表示，“印度对我们的态度仍然是一种不折不扣的敌意，目的就是在巴基斯坦诞生之初就使我们陷入瘫痪”。巴基斯坦学者哈立德·本·赛义德（Khalid Bin Sayeed）分析说，巴基斯坦的几乎每一个行动都可以被解读为出于对印度的恐惧。可见，巴基斯坦从来都不认为自己是安全的。因此，分治以来，巴基斯坦长期处于备战状态。而印度也一直认为，印巴冲突的实质是“意识形态”之争，是巴方所谓“两个民族”理论导致的伊斯兰教和印度教之间的宗教冲突。正是因为印巴敌意很深，矛盾很多，认知存在根本分歧，导致冲突不断，才更显得印巴和平进程值得关注。然而，从和平的概念和本质来讲，印巴分治77年以来，双方通过多种方式维持了70年的非战状态，这一点值得关注。此外，印巴很多和平议题都与中国相关，特别是在印巴克什米尔议题、恐怖主义议题、经贸议题以及对中国南亚身份认知上。因此，无论主观意愿还是客观需要，中国都必然在印巴和平问题上扮演着一定的角色。鉴于此，梳理印巴和平历史进程的方式及和谈议题，分析其议题与中国的关联，具有重要的启示和现实意义。

一、印巴和平进程梳理

1947年6月3日，英国驻印度末任总督蒙巴顿（Louis Mountbatten）发表全印广播电台讲话，也就是著名的《1947年6月3日声明》，也称印巴分治方案；同年7月18日英王正式批准《印度独立法案》。在此基础上，巴基斯坦和印度先后于1947年8月14日和15日获得独立。分治以来，印巴通过问题解决式谈判和后战争式谈判两种方式维护了冷战时期44年（1947-1991）中近41年的相对和平状态；继而又通过和平对话式谈判及冲突协调式谈判两种方式实现了冷战之后10年（1992-2000）中9年多的相对和平状态；最后通过全面对话式谈判和冷对峙式处理两种方式维持了新世纪以来的23年（2001-2024）中20年的相对和平状态。

（一）

印巴构建和平的六种方式

分治以来的77年，印巴实现了70年的相对和平，主要是通过问题解决式谈判、后战争式谈判、和平对话式谈判、冲突协调式谈判、全面对话式谈判、冷对峙式处理等六种方式。

一是问题解决式谈判。印巴分治初期，双方延续了分治前会议谈判解决分歧的方式，就分割英印遗产、河水资源分配等问题进行了主动谈判。英印遗产分配问题主要涉及英印遗留军产分配、分治导致的迁徙人员的财产清算、英印遗留的卢比现金分配、应对卢比贬值以及旁遮普一分为二后的边界安宁等五个方面。譬如，印度时任国防部长巴尔戴夫·辛格（Baldev Singh）兑现了“将应分给巴基斯坦的那份资产交付给它”的诺言；1956年1月，双方同意移交两国撤离人员的银行存款和保险寄存；在甘地的干预下，印度储备银行于1948年1月17日付清了英印遗留40亿卢比现金中应分给巴方的所有7.5亿款项；双方于1951年2月25日签订了新的贸易协定，一定程度上缓解了双边贸易摩擦和印巴紧张关系；1960年9月19日，在世界银行帮助下，双方在卡拉奇签署了《印度河河水条约》，大体上解决了印巴在河水分配问题上的激烈争执。美国时任总统艾森豪威尔（Dwight David Eisenhower）得知印巴就河水分配问题取得实质性进展时曾表示：“在如此令人沮丧的世界里，唯一值得我提到的一抹亮点就是印巴之间有关印度河水问题的圆满解决。”总体而言，这种和谈是建立在印巴实力极度不对等基础上的，印度占据较大的主动权。

二是后战争式谈判。印巴双方因为立国思想、恐怖主义、领土争端等核心问题先后爆发了三次战争。不过，双方始终是边打边谈，通过战后谈判的方式稳定了局势，构建了战后式的和平。譬如，第一次印巴战争，从1947年10月28日印度出兵克什米尔到1949年初实现停火再到1949年7月签署《卡拉奇协议》，期间进行了多次争取和平的尝试。《卡拉奇协议》对克什米尔地区实现了分割，划定了双方的停火线，决定了印巴几十年来在克什米尔地区的基本格局，该停火线也基本成为印巴在克什米尔的实际控制线，维持了16年的相对和平。再如，在第二次印巴战争之前，印巴为解决克什米尔问题先后进行了六轮会谈，尼赫鲁仿照欧洲共同体的发展模式，提出建立“南亚联邦”，为印巴和平合作提供前景。战后，在苏联的斡旋下，双方于1966年1月10日签署了《塔什干宣言》，维系了之后6年的相对和平。又如，第三次印巴战争，战中和战后都出现过和平努力。1972年7月3日，双方签署《西姆拉协议》，印度遣返了巴基斯坦93000名战俘，归还了所占领的西巴基斯坦领土。《西姆拉协议》成为印巴两国通过谈判方式解决争端的一个范例。

三是和平对话式谈判。20世纪90年代，印巴努力调整周边外交战略，增加了经济外交分量，希望以和平对话来增进相互依存度，缓和矛盾，促进和平。印度“古杰拉尔主义”也随即应运而生，其中最典型的代表性事件有两个。

首先，1997年两国总理在马尔代夫首都马累举行对话，并发表了《马累声明》。本次会谈取得了6项主要成果，包括：在印巴两国总理之间建立热线电话；建立由外交秘书组成的联合工作组，研究解决克什米尔和其他问题；释放被关押在两国的400余名渔民（印度渔民约190名，巴基斯坦渔民约220名）；采取措施鼓励扩大民间交流；两国外交部互不发表挑衅性声明；1997年6月举行外秘级会谈。

其次，1999年，印度时任总理瓦杰帕伊（Atal Bihari Vajpayee）对巴基斯坦开展“巴士外交”，并发表了《拉合尔宣言》。除了签署《拉合尔宣言》《联合声明》《建立相互信任措施备忘录》 等成果外，双方通过闭门谈判还在其他方面取得了一些进展，如就克什米尔问题进行了私下沟通，在三个方面取得了一致：承认克什米尔地位未决；双方必须在21世纪结束之前解决克什米尔问题；关于克什米尔争端的初步谈判须通过平静的“后门”外交谨慎进行。参照巴-以奥斯陆谈判模式，谢里夫总理（Nawaz Sharif）和瓦杰帕伊总理一致同意，各自选择一位特使，就克什米尔问题进行面对面谈判。对话式的和平是印巴主动列出问题、主动商谈出路、主动延续和平之举。但该种方式的不确定性非常明显，未能有效持续。

四是冲突协调式谈判。冷战后的9年间，印巴积极通过协调的方式缓和并管控数次危机，维护了印巴双边相对和平状态，协调比较成功的案例有两个，其一是1998年的印巴核试爆，其二是1999年的卡吉尔冲突。在1998年印巴核试爆后，国际社会的强烈谴责客观上促使印巴保持了相对克制，中、美等大国都谴责印度，中国严正驳斥了印度散布的“中国威胁论”，美国依据《防止核扩散法》，宣布对印巴进行经济制裁，客观上加速了印巴核危机的缓和进程。印巴随后自主采取了缓和危机的措施：1998年6月10日，巴基斯坦外交部发表声明，决定单方面暂停核试验；1999年8月，印度公布国家核战略，宣布不首先使用核武器。1999年的卡吉尔冲突规模虽然较大，但并没有引起“多米诺骨牌”反应，没有继续恶化印巴双边其他方面的矛盾，冲突紧张局面在2个月后得到了较好的管控，主要原因是印巴之间始终保持了一定程度的接触和克制，中美在其中的协调也起到了重要作用。但该种方式的弊端也很明显，因为冲突协调的结果多是临时性的安排，虽然可解燃眉之急，但有时也可能是饮鸩止渴的做法。

五是全面对话式谈判。新世纪头十年，印巴基本以对话和谈为主基调，先后开展了7轮（2004-2008年5轮，2011-2013年2轮）全面对话，取得了不少程序性的、机制化的成果，如：双方敲定争端以八大议题为框架，并在排序上达成一致；同意以机制化的秘书级会谈形式开展新世纪“全面对话”；同意以定期专家组举行会议的方式对各具体问题进行谈判；在信任措施建设方面取得不少成绩，克什米尔问题的信任措施建设尤其意义重大。

六是冷对峙式处理。自2013年第二轮全面对话失败以来，印巴关系实质上进入了停滞的状态。然而，虽然印巴不启动全面对话，但也努力管控矛盾不升级为重大危机或者战争。2013-2018年，双方通过领导人就职庆典、国庆日、独立日、多边机制会议等重要时间节点开展试探性外交接触。自从2019年莫迪第二次当选总理之后，印度搁置了印巴接触与缓和的努力，但印巴也较好管控了2019年印控克什米尔普尔瓦马地区（Pulwama）自杀式袭击事件和2019年8月印方取消印控克什米尔地区自治地位带来的印巴新一轮危机。在2019年印巴危机中，双方更多采取的是政治和外交手段，并未真正上升到以军事手段为主的战略层面。因为此次危机中，莫迪主要目的是借对巴强硬姿态以赢取5月份的大选；而巴基斯坦军政双方并未做好准备，并不想将此次危机升级为常规战争，巴军方很快归还了被俘的印方飞行员，同时宣布关闭巴控克什米尔地区激进组织的办公室；10月初，巴军还阻止了民族主义抗议者越境进入印控克什米尔，巴时任总理伊姆兰·汗（Imran Khan）表示愿意就克什米尔问题与印度开展对话。总的来说，2019年以来印巴双方逐渐使用“对峙+冷漠”的冷处理方式替代了之前的接触性方式。

（二）

印巴和平议题现状梳理

印巴和平议题是一个逐渐丰富、机制化的过程。从印巴分治开始的克什米尔议题、乌拉尔大坝议题、塞·克里克湾议题，到20世纪90年代比较突出的锡亚琴冰川议题、恐怖主义和毒品议题，再到21世纪以来比较突出的信任措施建立议题、友好交流议题、经贸合作议题，最后形成了当前印巴和平进程的八大议题框架。本文将其分为信心建设型议题和争端解决型议题两大类。其中，争端解决型议题包括克什米尔议题、乌拉尔大坝议题、锡亚琴冰川议题、塞·克里克湾议题，信心建设型议题包括信任措施建立议题、友好交流议题、恐怖主义和毒品议题、经贸合作议题。但印巴以前述六种方式推进八大议题上的谈判，效果并不好。单纯从“手段-目标”维度上看，印巴推进和平的六种方式产生的背景基本趋同，都是在印巴出现冲突甚至战争的情况下产生的，其目的更多是聚焦于短期的危机管控，而非长周期的永久和平。因此，印巴维系和平的总体效果不佳，八大议题和谈质量不高，出现了各种各样的困境。

第一，克什米尔问题成为死结。克什米尔地区曾是英印帝国时期的一个土邦，面积约19万平方公里。所谓克什米尔问题，指的是印巴分治以来因克什米尔地区归属而产生的一系列争端和矛盾。印巴第一次、第二次战争都是因为克什米尔争端引起，之后的多次危机多与克什米尔问题有关。克什米尔争端产生的直接原因有二：首先，英国撤退南亚次大陆时主导的三份有关土邦文件，即1946年的《内阁使团备忘录》、1947年的《蒙巴顿方案》和1947年的《印度独立法》对土邦归属问题的解释暧昧不清，导致印巴两国都可以找出语焉不详的文件作为自己在克什米尔主张权力的法律依据，为克什米尔问题的产生提供了法律空间。其次，印度在印巴分治期间对待土邦采取了区分对待的做法，即印度对朱那加尔（Junagadh State）土邦、海德拉巴（Hyderabad State）土邦等印度教徒占主体而上层王公贵族为非印度教徒的土邦，采取尊重大多数民众意愿的标准；而对克什米尔等穆斯林占主体而上层王公贵族为印度教徒的土邦，则又口口声声说要尊重土邦王公希望加入印度的愿意。尽管历史上，印巴双方通过后战争式、和平对话式、全面对话式三种方式就克什米尔问题进行过谈判，但成果不多。特别是近年来，印巴双方都在该地区采取了一些举动，使这一问题更加复杂化。譬如，2009年，巴基斯坦政府将巴控克什米尔北部地区改为吉尔吉特-巴尔蒂斯坦自治区，允许该自治区自主设立立法机构。这实际上是在加强巴基斯坦中央对吉尔吉特-巴尔蒂斯坦地区的行政管辖，推动其事实上成为巴基斯坦的一个省级地位。2020年以来，巴基斯坦政府又积极推动吉尔吉特-巴尔蒂斯坦建省进程，印度对此坚决反对。2019年，印度政府取消了印控克什米尔特殊地位，将其重组，成立“查谟和克什米尔”与“拉达克”两个中央直辖区，这导致印巴关系持续紧张至今，此事还牵涉到中国在这一地区的利益。

第二，乌拉尔大坝问题外溢效应日益突出。乌拉尔大坝也就是印度所称的图布尔水利工程（Tulbul Navigation Projdect）。1960年印巴签署了《印度河河水条约》，从法理上划分了流经两国的印度河5条支流的水资源。但印度以及印控克什米尔位于各条支流的上游，印方多次违背条约精神修建各种截流工程。1985年印度开始在杰赫勒姆河上游修建乌拉尔大坝，引起巴方强烈抗议，认为该大坝修建将截取水资源，危及旁遮普省三分之二耕地的灌溉，而且会使印度能够随心所欲地淹没巴1300万英亩土地。21世纪全面对话前，两国就乌拉尔大坝建设问题进行了8轮谈判，未能达成一致协议。巴方始终担心，乌拉尔大坝工程等上游工程一旦建成，可能被印度用来作为一种地缘战略武器（Geo-Strategic Weapon）。乌拉尔大坝问题只是印巴跨界水资源利用争端的一个缩影，是全球气候变化大背景下跨喜马拉雅地区资源安全、能源安全问题日益加剧的一个表现。2013年以来印方拟在印度河西岸新建拉特尔（Rattle）、米亚尔（Miyar）、帕库尔·达尔（Pakul Dal）和卡尔奈伊（Kalnai）水电项目，巴方坚决反对；中巴在巴控克什米尔地区合作开发水电项目，印方强烈指责。可见，印巴乌拉尔大坝问题不是一个简单的水利工程纠纷问题，其外溢效应日益突出，印巴双方在此问题上的纠纷不可能靠单方面的努力顺利解决。

第三，锡亚琴冰川未能解决归属问题。1967年之前，印巴双方并未对锡亚琴冰川给予重视。1949年，印巴双方签订《卡拉奇协议》划定克什米尔停火线时，只是将停火线划到锡亚琴冰川南端的NJ9842点，对于此点以北的地区，双方都认为是荒芜的高海拔地区，无重要价值。1963年，中巴签订《中华人民共和国政府和巴基斯坦政府关于中国新疆和由巴基斯坦实际控制其防务的各个地区相接壤的边界的协定》，确定两国边界延伸至锡亚琴冰川东北的喀喇昆仑山口，印度政府没有提出异议。1965年以及1972年印巴战争之后，印巴双方在谈判和签订的有关协定中也没有涉及锡亚琴冰川归属问题。不过，1967年美国绘制的地图将喀喇昆仑山口以南沿锡亚琴冰川NJ9842点尚未明确划分的区域标注为巴基斯坦领土，国际社会自此后多采用这一标注方法，印度对此表示了不满。20世纪70年代开始，巴基斯坦增加了对该地区的关注和投入；80年代开始，印度也开始加大军事投入。1984年印军控制了该地区大部分区域，夺得了星峡山口（Sia La）和格扬拉山口（Gyong La）这两个具有战略意义的山口通道，巴基斯坦失去了战略优势。1999年，巴基斯坦越过实控线，试图占领卡吉尔以使印度退出锡亚琴冰川战略要地，卡吉尔冲突爆发。2003年11月，双方达成协议，实行全线停火。自此，双方争端方式由军事对抗转为政治对话。不过，目前还没有最终解决该冰川归属，此问题始终是一个“爆点”。鉴于该地区位于巴控克什米尔、印控克什米尔和中国新疆阿克赛钦地区之间，是南亚次大陆北部与中国的分水岭，也是中亚同南亚次大陆的分水岭，战略重要性日益凸显，其问题的最终解决越来越需要多方参与。

第四，塞·克里克湾划界进展不大。这个印巴“最容易解决的争端”（Most Easily Resolvable Issues）始终得不到解决，凸显了印巴和平之艰难。印巴分治之前，英印政府与库奇土邦（Kutch State） 就在塞·克里克湾归属上有争议，至今争端已经存在100多年（见表1）。塞·克里克湾属于库奇兰恩地区（Rann-of-Kutch），位于印度的古吉拉特邦与巴基斯坦的信德省之间，是块无人居住的沼泽地。20世纪60年代以来，印巴在此地区争夺加剧。1965年4月，双方爆发了库奇兰恩军事冲突。在英国调解下，1965年双方签署了《库奇协议》，实现了停火，双方通过仲裁法庭进行了仲裁，但塞·克里克湾水域归属不在仲裁范围内。1999年8月10日，一架载有16人的巴基斯坦海军巡逻飞机在该地区被印度空军米格-21战斗机击落，被称为亚特兰蒂克事件（The Atlantique Incident），一度引起印巴关系高度紧张。自1969年至2004年，印巴就塞·克里克湾问题进行了8轮谈判，进展不大。2004年后在全面对话八大议题框架下，印巴双方成立了联合工作组进行联合实地勘察，展开了多轮会谈。2008年，联合工作组曾联合绘制了塞·克里克湾地图，印巴两国政府对此达成一致。但2008年孟买恐怖袭击事件之后，双方放缓了塞·克里克湾谈判的脚步。特别是2014年莫迪就任印度总理以来，印度在这一问题上态度更加强硬。

第五，和平与安全信任措施建立过程漫长。印巴有关和平与安全信任措施的建立主要指的是在军事领域增强互信，降低安全风险。广义上的和平与安全信任措施建立包括三个阶段：第一阶段是1998年之前印巴在常规力量方面建立信任措施的努力；第二阶段是1998年印巴核试爆之后的双方在核力量方面的信任措施的建立；第三阶段是新世纪以来全面对话机制下常规和非常规军事安全综合领域信任措施的建立。狭义上的和平与安全信任措施建立主要指的是第三阶段的问题。2004年全面对话以来，双方在常规和核信任措施建设方面的主要做法和成效是：成立常规和核武器信任措施建设专家组，定期举行会谈；两国原子能机构公开进行交流和沟通，并努力在核能发展方面增强互信；双方在降低核武器风险、海上航行安全、边境不增加驻军、不新设哨所等方面达成一致，譬如签署了《降低意外使用核武器风险协议》《弹道导弹飞行试验预先通告》等。不过，2008年孟买恐怖袭击事件导致了这一进程延缓乃至停滞。2014年以来，国际社会进入逆全球化阶段，强人政治对一国外交政策的影响作用越来越大，印巴和平与安全信任措施建立问题更被置于双方议程的边缘位置。和平与安全信任措施建立还任重道远。

第六，恐怖主义及毒品问题难以达成共识。反恐议题指的是印巴如何就恐怖主义定义达成一致并共同致力于打击恐怖主义行为，而毒品问题主要指的是阿富汗及巴基斯坦生产的毒品过境印度以及流入印度的问题。印巴恐怖主义及毒品问题由来已久，双方也就此持续进行过沟通谈判。但在冷战时期，该问题始终未引起高度关注。冷战结束后，特别是新世纪以来，南亚恐怖主义和毒品问题日益突出。因此，在印巴全面对话框架下，该问题上升为八大议题之一。双方就此进行了多轮会谈，成效不明显。自2023年以来，印巴在恐怖主义问题上的矛盾再次升温。例如，2023年12月，向巴基斯坦政府投诚的“俾路支民族主义军”头目邦古尔扎伊（Sarfraz Ahmed Bungulzai）证实，印度一直向俾路支省分离势力提供资金。2024年1月25日，巴基斯坦外秘萨贾德·卡齐（Muhammad Syrus Sajjad Qazi） 在新闻发布会上声称，“有可靠证据”表明，印度特工与近期巴基斯坦境内两起暗杀有关，印度正在巴基斯坦境内开展一场“复杂而险恶的境外暗杀”行动。影响印巴就恐怖主义和毒品走私问题达成一致的原因如下：其一，双方会谈机制非常脆弱，机制成熟度很低，易受不确定因素影响，如孟买恐怖袭击事件之后双方对话停滞；其二，双方和谈政治意愿不高，推动力很大程度上来自美国等第三国；其三，双方缺少互信，会谈中很难作出妥协以达成实质性共识；其四，近年来，印度有意将此问题与重启印巴谈判绑定进行，莫迪政府多次表态印巴重启谈判需在一个没有恐怖主义的氛围下进行，试图把印巴全面对话停滞的主要责任推到巴基斯坦一方；其五，也是最重要的一点，双方对恐怖主义的认知和定义存在较大差异，对其性质的界定存在严重分歧。

第七，友好交流中断。由于双方长期关系冷淡，印巴也曾试图通过扩大双边多层次多领域的友好交流以增进相互依存度，增强和平的民众基础。印巴扩大民间交流主要是从冷战后开始的。2004年全面对话展开后，友好交流问题作为八大议题之一进入了实践阶段。印巴双方在开通斯里纳加—穆扎法拉巴德巴士服务、加强两国公民在中等教育、科技、青年事务及体育等领域的友好交流、取消对两国公民的签证限制、简化两国记者、学者和旅游者的签证手续、促进团体旅游，促进外交人员交流以及开放边境检查站等问题上都达成过一致意见。但总体而言，双方民间交流存在很多问题。首先，规模小，领域窄，人员结构单一。其次，双方政治挂帅多，民众自发牵头少。再次，友好交流机制脆弱，极易受其他因素影响甚至中断。最后，印巴交流仍然受到“签证、身份、职业”等诸多限制。而从2014年至今，双方友好交流更是呈下行乃至中断趋势。第八，经贸合作长期止步不前。历史上，印巴对很多经贸领域进行了限制，导致双方经贸合作水平极低。1947-1965 年，印巴双边年均贸易额只有2.5亿卢比；1965-1975年，双边贸易处于停滞阶段，几乎为零；1976-1987年，双边年均贸易额只有4亿卢比。冷战后，双方在经贸方面表现出了改善关系、扩大经贸合作的意愿和做法。新世纪以来，印巴将经贸合作问题上升为全面对话的八大议题之一，着力推进经贸合作。2007 年，印巴签订了有关增加两国定点航班来往的谅解备忘录，开通了跨越瓦加-阿塔里（Wagah-Attari）边境的两国间卡车服务协定；2008年，印巴就跨境地区贸易问题最终达成协定；2011年，巴基斯坦同意给予印度贸易最惠国待遇；2012年，巴方表示将在2012年12月31日前逐步取消包括1209种商品的对印贸易负面清单，逐步实现双边贸易正常化；2013年，巴基斯坦、印度、土库曼斯坦、阿富汗与亚洲发展银行签署了天然气管道的交易咨询服务协议（TASA），标志着土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度（TAPI）天然气管道工程取得重大进展。然而，2014年以来，印巴经贸往来受到严重影响。2019年8月印度取消印控克什米尔地区特殊地位，巴基斯坦单方面宣布两国关系降级，停止了双边往来。总的来说，印巴经贸合作与两国经济体量极度不相称，目前来看，这种趋势还会持续下去。

​二、印巴和平历史进程中与中国的关联议题

正如前文所述，印巴双方多个议题都直接或间接与中国有一定关联。虽然中国没有事实上介入印巴任何争端，但印巴（特别是印方）的主张以及印巴诸多和平议题与中国的关联性很强，中方也在重大时间节点上发挥过作用。1999年卡吉尔冲突后，中国对印巴采取了积极的中立立场。该立场与20世纪50年代的中立政策的主要区别是，除了在印巴之间保持不偏不倚的公正立场之外，中国还利用自身的特殊影响力，对巴基斯坦做了很多劝和工作。印巴和平历史进程中与中国关联的议题主要集中在以下四个方面：克什米尔、恐怖主义、经贸、中国的南亚身份。

（一）

印巴克什米尔问题与中国的关联

克什米尔地区连接印度、巴基斯坦、阿富汗和中国四方，战略位置特殊。该地区穆斯林、印度教和佛教民众混居，宗教情况复杂。由于印巴就克什米尔归属问题持续发生冲突，该地区安全形势严峻。印度认为中国还占据了克什米尔的一部分领土。因此，印巴克什米尔问题涉及了中国的领土、民族、宗教和边疆安全问题。

首先，印方始终对中巴边界协定涉克什米尔相关领土的安排不予认可。1963年3月，中巴签订了《关于中国新疆和由巴基斯坦实际控制其防务的各个地区相接壤的边界的协定》。但印度始终对该协定不予承认，坚决反对将“喀喇昆仑走廊”划归中方。同时，印度认为中印边界争端西段阿克赛钦地区是克什米尔地区的一部分，属于印度主张的领土。2019年印方更是悍然将阿克赛钦地区单方面划入其新设立的所谓“拉达克中央直辖区”范围内。除此以外，值得注意的是，巴基斯坦也认为阿克塞钦是“未定界领土”（Territory Undemarcated），并在其地图上也这样标识。

其次，拉达克地区历史上长期属于中国西藏地区管辖（见表2）。拉达克位于喜马拉雅山脉西北端北坡、印度河上游谷地，被历史学家称为南亚、中亚和东亚之间在高山带上的“咽喉要地”。7世纪初，吐蕃王朝扩张至拉达克地区，8世纪初征服拉达克地区，使其成为吐蕃藩属。尽管从10-19世纪40年代，拉达克进入王国时期，但自1271年开始直到1839年查谟土邦侵占拉达克，其始终都是中国西藏的藩属国。

再次，克什米尔地区的西北部与中国新疆接壤，位于中巴经济走廊的“脖子”位置，克什米尔北部地区安全以及未来领土归属争端很容易影响中巴经济走廊的发展前景。

最后，印巴对《关于中国新疆和由巴基斯坦实际控制其防务的各个地区相接壤的边界的协定》的态度在发生变化。当初，该协定的定名主要是尊重了印巴在克什米尔实际分治的事实，也增加了中国在未来处理相关边界问题上的灵活度和外交回旋余地，巴方当时给予了充分理解，也照顾到了印度的情绪。但该协定自签订后已过去60多年，部分问题逐渐显现：一是巴方认为中方这一选择给印度提出领土主张、边界未定论提供了依据和借口，对巴不利；二是未来印巴双方都可能会声称这只是一个临时边界安排，不是严格意义上的两国边界条约，从而提出对中国不利的领土诉求。

（二）

印巴反恐议题与中国的关联性

印巴之间的反恐议题与中国存在很多关联性，与我国西部边疆安全关系尤其重要。促使印巴在反恐合作上达成共识，共同应对地区形势，有利于中国周边安全战略的实施。

首先，印巴在反恐议题上的尖锐矛盾和认知差异很大程度影响着中国与印巴双方在此问题上的合作或调解的空间。例如，印度认为巴基斯坦在制造和输出恐怖主义，而巴基斯坦坚称印度在印控克什米尔地区的暴力政策应该对南亚恐怖主义的产生负责；印度经常将印巴反恐合作狭隘地理解为“停止越境恐怖主义活动”，而巴基斯坦则声称印度驻扎印巴边境数十万大军的事实本身就是一种恐怖主义根源。这种认知偏差增加了中国居中调解的难度。在2008年孟买恐怖袭击事件中，中国与其他国家就很难在印巴之间找到合适的调解点。

其次，双方不同的反恐政策可能涉及中国的边疆安全。第一，印巴双方在反恐议题上的长期分歧造成了印巴双方在中印巴阿边界联合反恐能力的真空，这为各种势力提供了生存空间，这增加了中国在维护边疆地区安全的压力；第二，印巴对恐怖主义认知的偏差可能延伸到对中方高度关切的暴力恐怖主义、宗教极端主义、地区分裂主义“三股势力”的认识上；第三，2021年美国撤军阿富汗后，印度加紧与巴基斯坦争夺阿富汗问题话语权，在阿富汗塔利班重新掌权并逐渐站稳脚跟的当下，印度对中阿、巴阿关系的猜忌更加强烈，这不利于地区联合反恐；第四，中国依托上合组织，持续加强与巴基斯坦在内的周边国家安全防务合作，印度认为中巴合作会使“印度陷入中国的包围圈”，影响了上合组织协调成员国安全防务合作的机制安排。

（三）

印巴关系对中国与南盟合作的影响

由于印巴长期敌对，双方在南盟的程序性安排与机制操作层面上意见经常不一致，这对中国发展与南盟关系产生了三个消极影响。

第一，影响了中国与南盟友好合作的水平。作为南盟区内两个主要大国，印巴无法在南盟组织框架下就推进南盟与中国合作达成一致，即使在最有潜力并比较容易推进的经贸、农业、基础设施建设等领域都难有进展。这导致南盟整体与中国开展合作的水平偏低。在南盟领导人峰会停摆前的2015年，中国与南盟贸易总额仅为1112.2亿美元，而同期中国与欧盟、东盟的贸易额分别是5647.5亿美元、4721.6亿美元。

第二，影响了中国观察员国作用的发挥。2005年，中国成为南盟观察员国，截至2014年，中方先后5次派高级代表团出席南盟峰会。但迄今南盟就包括中国在内的观察员国如何参与其多边架构始终没有作出机制性安排，没有确定具体的合作领域，南亚国家希望搭中国便车的愿望无法通过多边安排实现，这与印巴矛盾不无关系。

第三，限制了中国成为南盟正式成员的步伐。尽管巴基斯坦、孟加拉国和尼泊尔等都在积极推动中国加入南盟，成为南盟正式成员国，但印度学者认为，“中国的加入会把南盟变成一个不以南亚为中心的跨区域组织，那将意味着打开‘潘多拉的盒子’，成为中国从各个方面在南亚次大陆遏制印度战略的一部分......印度在南盟的领导地位和主动权将被冲淡，两国无休止的竞争将会延缓南盟实现其既定目标”。鉴于原定于2016年由巴基斯坦主办的第19届南盟峰会至今尚未举行，中国正式加入南盟的步伐也停滞不前。

（四）

印巴对中国在南亚地区身份的不同认知对中国南亚政策的影响

印巴争端本来是印巴双边问题，但由于中国是印巴邻国，不管在客观上还是在主观上，印巴和平进程不可避免掺杂了中国因素。印巴对中国在南亚身份的不同认知直接影响中国的南亚政策选择。

巴基斯坦希望并欢迎中国在南亚尤其是在印巴争端中积极发挥作用，认为中国应该积极介入南亚。尽管巴方也认识到新世纪以来中国南亚政策的调整有宏观战略背景，但巴方仍然希望中方更深入介入印巴争端。印度始终对中国的南亚政策抱有猜忌并妄加指责，认为中国在南亚的任何举动都偏向巴基斯坦，因此坚决反对中国介入南亚争端和印巴争端。

其实，造成印巴对中国在南亚身份不同认知的根本原因并不是中国南亚政策本身，而是由于印巴缺乏互信，双方仍用二元对立思维看待对方与中国关系的发展。譬如，中巴全方位合作招致印度的臆断指责，中巴经济走廊本来是共建共享共有的经济之廊，硬生生被印度上升到安全问题、政治问题、领土问题而大力抵制；而中印加快“面向和平与共同繁荣的全面战略合作伙伴关系”期间，巴民间舆论也多有不满，尽管这主要是因为当时巴国内安全形势所致，并不影响中巴关系的持久友好。

总之，由于印巴对中国南亚身份的认知有差异，身份定位不同，中国的南亚战略实施会受到一定程度的影响，中国南亚政策实施成效一定程度上有赖印巴进一步缓和关系。

三、结论与启示

70多年的印巴关系始终在产生矛盾和解决矛盾中轮回，很难跳出波动曲线实现上升。中国作为印巴邻国，无论是地理上还是地缘上都和印巴和平议题有较强的关联，在克什米尔领土、恐怖主义、经贸、中国的南亚身份等方面尤其如此。这对新时代中国实施大国外交战略、开展好周边外交具有重要的启示。

第一，印巴争端的解决方式未来可能会被印巴不同程度地套用到处理与中国的关系上。印巴冲突型问题譬如克什米尔问题、锡亚琴冰川问题、塞·克里克湾问题、水资源纠纷问题等，其解决方式分为两种。第一种是印度迫使巴基斯坦让步，这种情况可能性较大。第二种是巴基斯坦以强势“讹诈”的方式逼印度妥协。这种可能性很小，但不能完全排除，因为印巴对抗的历史已经说明巴基斯坦不愿妥协，并有能力以不均衡的核威慑来维持现状。当前，巴基斯坦已经拥有一些印度需要慎重对待的资本，比如核武器、反恐、穆斯林世界的影响力等。若出现第一种情况，其溢出效应在印巴关系中的表现可能是：印度国内民族主义和民粹主义操作增加，导致印度在与中国就相关问题谈判时更加自信甚至自大，态度更趋强硬，立场更加坚定，外交回旋余地更小。如此强势高压谈判对中印争端问题的解决不利。若出现第二种情况，其对中国的启示可能有两个：一是巴基斯坦可能利用这种方式以弱对强，从与中国的关系中获取更多。二是印度可能会从印巴谈判中吸取教训，模仿巴基斯坦“以弱胜强”的“讹诈”方式寻求与中国争端的解决。

总之，关注印巴争端的解决方式，重点不是方式本身，而是这种方式可能产生的结果，即：该种方式会被获利方拿来作为处理与中国关系的样板，也可能会被受损方作为教训用到处理与中国关系的方式中。该种方式可能是对称的，也可能是不对称的。因此，对中国来说，印巴和平进程中，最终解决双边争端的最佳方式应该是双方公平合理，相互妥协、互谅互让。不对等的解决方式不仅导致印巴的未来充满隐患，也可能减少将来中国与印巴开展谈判的选择；印巴以紧张形势来维持现状的方式也可能对将来中国与印巴问题的解决产生不利影响。

第二，中国在南亚的角色定位要准确，要在维护国家利益与发挥大国责任之间寻求平衡。首先，需要厘清中国在南亚的核心利益诉求和中国南亚政策的主要动因。有学者认为：“从长远利益来看，中国需要对南亚保持影响力的主要动因之一是维护西南边疆地区的长治久安。”为了实现这个目的，中国先前南亚政策的核心就是尽量不介入南亚。但是这个政策的前提是希望印度政策有助于建立南亚各国的战略自主地位，有利于建立南亚相对稳定的地区格局以实现南亚机制上的稳定。然而，时至今日，印度的南亚政策和地位没有得到南亚各国尤其是巴基斯坦的一致认同。这种形势下，在中国积极践行“亲诚惠容”的周边战略之际，也应该调整其南亚政策，在支持一切有利于南亚稳定的举措的同时，积极参与到南亚稳定机制的建设进程中来，以加快南亚新的国际体系的形成，构建和谐、安全、稳定的周边环境。“参与”并不是“谋霸”，而是“命运共同体”理念的积极实践。

其次，要明确南亚政策调整的最核心问题是对待印巴争端的方式。在不同类型问题上，中国的角色和策略应该是灵活的、不同的。印巴争端在很多领域都是与中国有关联的，尤其是在克什米尔、锡亚琴冰川等直接关联性议题上，因此中国应该做好介入的准备，应与印巴双方保持低调的接触与交流。在力促印巴能够公平合理解决问题的同时，也要努力使其理解中国在相关问题上的关切。而在恐怖主义和毒品与经贸等间接关联性议题上以及塞·克里克湾划界、民间交流、信任措施建立等非关联性议题上，中国可以灵活定位。在间接关联性议题上，中国目前最好的策略就是以经验性的劝解方式尽量进行调解，通过多种渠道进行劝和，让印巴看到中国的劝和是一种意愿劝和，而非美国式的实力劝和。在一些非关联性问题上，中国的选择余地更大。但是出于大国责任以及积累更多外交资本、拓宽中国外交舞台目的的考虑，中国也应该努力促进印巴在这些问题上的公正合理解决，这种劝和仍然是一种意愿性的劝和、有限的劝和。因此，将来中国在印巴争端的第二种角色可界定为“劝和者”。

可以说，出于国内、地区甚至是全球战略的考虑，中国在印巴宗教矛盾、印巴贸易、民间交流等问题上仍需要保持距离。但是，随着形势的发展，中国扮演“劝和者”以及“有限合作者”角色的必要性和可能性都在增加。中国应该积极地应对这些变化，提早预案，以在维护国家利益和发挥大国责任方面取得双重成果。

第三，应当完善调整可操作层面的具体政策，及时制定相应预案。2012年以来，中国外交战略进行了再布局，积极实践了“北固、南下、东稳、西进”的周边战略。南亚属于中国周边战略重要的一环。中国的印巴政策应该有新的调整，“中国将受益于它与南亚主要邻国关系的健康发展，同时也将从战略高度继续致力于南亚地区的稳定和安全”。

中国印巴政策的调整应该集中在四个方面。首先，应明确并坚持印巴平衡与劝和的政策。要向印巴双方展示中国南亚政策的原则是真诚发展不针对第三国的友好合作政策，主张通过对话和平解决争端。其次，要让印巴明白，中国发展与之的“平衡”关系不同于“平行”关系，避免印巴用狭隘的“绝对平均主义”思维看待中国与另外一方的任何外交举动。再次，要吸取美国多年在印巴争端中“调停”而效果不佳的教训，避免以“调停者”单一角色出现在印巴关系当中，应根据关联程度的不同以及国际社会的导向而有所变化。最后，可探索构建中印巴三角良性互动关系，在“维护南亚和平与稳定”“推进南亚经济社会发展与共同应对发展中的挑战”“共同应对各种非传统安全”“警惕外部势力在南亚的战略意图”等方面寻求重大利益切合点，构建三方合作机制，推进印巴超越“安全困境”，加快构建基于发展的新型和平模式。

同时，应研判印巴冲突加剧的可能，以“服务中国周边战略、维护南亚地区稳定、实现印巴平衡”为宗旨，制定应变方案。譬如，印巴有关克什米尔争端划界以及水资源争端问题，中国的应对之策可以是积极关注，在劝和的同时，针对可能关联中方的情况，提前表明立场，参与制定有关解决方案。

印巴分治以来始终走在构建和平的探索之路上。除了印巴自主战略使然外，和平进程很多时候是第三方因素的推动实现的。中国不管是出于主观意愿还是客观形势，都在其中发挥了不同程度的作用。“朋友可以选择，但是邻居不能选择”。面对南亚复杂的地区形势变化以及中国与印巴有着不同利益的事实，中国需要关注印巴和平历史进程问题，特别要从中预见到中国在其双边领土、恐怖主义、经贸、南亚身份等诸多领域的关联性或潜在问题，促进和维护一切有利于南亚区域稳定与和平的结构和框架，在南亚发挥均衡与稳定作用。因此，以“维护国家利益、发挥大国作用”为目的，中国应顺势完善并调整中国的南亚政策，明确自身综合、多重的角色定位，以助推印巴和平进程，实现多赢局面。

作者简介：张超哲，四川大学国际关系学院副研究员，主要研究方向为中印巴三边关系；

戴永红，深圳大学外国语学院院长、区域国别与国际传播研究院院长，特聘教授、博导。