美国观察｜UFLPA执法年度回顾及2025供应链变革前瞻【走出去智库】

走出去智库（CGGT）观察

在特朗普即将正式上任美国总统前的1月14日，美国针对《维吾尔族强迫劳动预防法》（下称“UFLPA”或“法案”）的执法清单再次进行更新，增列了39家中国企业，为特朗普上任后的有关执法埋下了伏笔。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、金杜律师事务所合伙人郭欢律师认为，从法律角度来看，UFLPA对于企业申诉和反驳的程序设置较为复杂。许多企业在面临扣押时，由于缺乏专业支持或必要资源，难以及时提交合格的证明材料。同时，从宏观层面看，UFLPA的实施加剧了中美贸易摩擦，影响了中国企业对美业务的可持续性和长期规划。2025年，UFLPA的执法力度预计将继续加强，执法领域亦可能进一步扩展，重点行业多元化，供应链审查更加严格。

中企如何应对UFLPA执法？今天，走出去智库(CGGT) 刊发金杜律师事务所郭欢、陈起超、董梦、刘姝倩、王丹的文章，供关注中美贸易的读者参阅。

要点

1、自2022年美国出台涉疆法案及发布相关实体清单以来，UFLPA实体清单中国企业的数量不断增加，在2024年达到一个小高峰——2024年度，FLETF分别六次更新实体清单，共计将71家中国企业列入清单中。

2、此前美国海关与边境保护局（CBP）在执法并要求企业提供供应链溯源资料时，主要聚焦于番茄、棉纺织、光伏领域。但近来其加大对高优先执法领域的监管。具体而言，UFLPA实体清单新增了资源开采、电子材料、农产品及食品加工、纺织业、钢铁制造、有色金属等行业实体，除了农产品与纺织业、电子材料等行业的实体，钢铁、资源、有色金属等行业也越来越多地被美国海关所关注。

3、企业可借助数字化系统，定期筛查供应链合作伙伴的合规状况，避免其被列入UFLPA实体清单。一旦发现高危风险或已被列入清单的供应商，应紧急调整采购、生产、销售等策略，将负面影响降至最低。

正文

前言

美国时间2025年1月20日特朗普宣誓就职，正式开启其第二任总统任期，演讲中依旧强调“美国优先”，表示将采取一系列措施恢复美国的国家地位。由此可见，美国将进一步发力调整其对外政策，面对国际局势波动的敏感时期，国际经贸领域可能呈现出多层次的风险。

2024年美国对华政策仍然呈现“高压监管”和“技术性局部脱钩”的趋势，其中包括继续对华实施301关税，大部分高科技产品、机械设备、电子元件和消费品仍维持较高关税。针对中国关键产业包括先进半导体、人工智能设备等进一步加强出口管制监管，更新实体清单限制某些中国企业获取特定高科技物项，出口管制措施的扩大适用在2024年体现得淋漓尽致。除此以外，美国还进一步加强了外国投资委员会的投资审查力度，中国在美投资审查，美国人对华投资审查同步开启了双向投资审查的限制立法，审查领域涉及关键技术行业、能源等也导致中美企业投资人因上述投资限制调整了相应的投资战略。

新疆作为中国重要的能源、资源及农业基地，也是“一带一路”倡议的重要节点，对中国、中亚乃至欧洲贸易起着关键作用。因此近年来美国为重塑全球供应链、减少对中国的依赖、为其重构对外贸易战略寻求正当性，频繁以人权为话题，通过了所谓的《维吾尔人权政策法案》及《维吾尔族强迫劳动预防法》（下称“UFLPA”或“法案”）系列法案，试图通过立法加强对新疆的施压，在国际社会塑造其道德领导形象同时削弱中国影响力。

随着美国总统特朗普的新任期到来，美国海关执法将继续加大对来源新疆及UFLPA实体的监管力度，包括持续扩大并增加对特定行业领域的监管执法（如PVC\铝\海鲜）、继续加强与非政府组织、私营部门的合作从而收集更多中国供应链的产业信息，以及与其盟友（如欧盟、日本、墨西哥、加拿大）共同开展针对所谓“强迫劳动”方面的合作。

本文将在对UFLPA的执法现状进行回顾的基础上，对未来的执法趋势进行分析，同时也特别为处在竞争浪潮中的中国企业提供更多的警示。

01、美国UFLPA执法政策演变

1. UFLPA执法依据

美国《1930年关税法》第307条(19 U.S.C. § 1307)（下称“307条款”）规定，“任何外国全部或者部分使用囚犯劳动、强迫劳动、强制性契约劳动生产的货物、商品、物品和矿产品，不得进入美国的任何口岸”。该条款在美国生效已有90多年，依据该条款，若拟进口至美国市场的进口产品中，其任何原料、部件或成分为“强迫劳动”所生产制造，则该产品无法进口至美国市场。虽然307条款已经为禁止“强迫劳动”产品进口提供了法律依据，但自2022年6月起，美国正式颁发UFLPA,更具针对性地开启了美国全面禁止进口在新疆或由UFLPA实体清单上的实体开采、生产、制裁、销售及运输的商品。

此外，以往违反307条款，进口商仅需提供一般性证明，且大多以举报或个案调查的形式开展，其执法力度有限，也难以形成全面的行业监管，UFLPA则更具针对性，包括明确针对中国新疆地区、明确要求“提供明确且令人信服的证据”（Clear and Convincing Evidence）等，而这些法律的制定与执行，不仅仅是相关法律工具的延续，也更多是所谓“美国优先”政策下的战略部署，为了彰显美国在地缘政治和人权议题方面的影响所采取的措施。

2. UFLPA执法机构

UFLPA执法是一个多部门协作的执法体系，以美国海关与边境保护局（CBP）为核心，其他主管机构根据职能参与执法及监督，为了更有效地实施该项法案，美国国土安全部门还牵头成立了所谓的“强迫劳动执法工作组（FLETF）”，其组成成员包含美国商务部（DOC）、司法部（DOJ）、财政部（OFAC）、国务院（DOS）、美国贸易代表办公室（USTR）、劳工部（DOL），其中各核心执法机构及其职能大体如下：

美国海关与边境保护局（CBP）：主要负责具体执行UFLPA的进口禁令，包括查扣涉嫌所谓强迫劳动的进口商品、审查进口商提交的溯源文件、发布相关执法指南等；

美国国土安全部（DHS）：主要负责整体执法策略制定和监督，包括领导跨部门执法的协调工作、发布UFLPA报告定期向国会汇报等；

美国劳工部（DOL）：主要负责提供全球强迫劳动和童工相关风险信息，为发布《强迫劳动和童工产品清单》提供执法参考；

美国商务部（DOC）：主要负责将与强迫劳动相关的公司列入实体清单，限制其获取美国EAR的物项；

美国财政部（OFAC）：主要负责对涉嫌强迫劳动的个人或企业实施制裁，例如将相关实体列入SDN等。

UFLPA执法涉及多项跨部门执法协助，包括将与新疆相关企业加入UFLPA实体清单、也包括各部门间共享数据并利用先进技术分析供应链情况等。法案项下设置的强迫劳动执法工作组（FLETF）每年都要向美国国会提供一份关于涉疆法案执行情况的战略报告，2024年战略报告也同样汇总了一年来针对有关所谓“强迫劳动”和UFLPA实体清单的评估情况、确保CBP执法所需必要资源的补充情况以及与外界非营利性机构、私营企业的合作情况，并最终以所谓提升供应链透明度为由，进一步加大对新疆的制裁。

3. UFLPA立法最新动向

自UFLPA实施以来，美国持续加码立法及其执法力度，扩大UFLPA实体清单范围。2024年7月9日，DHS按照UFLPA的要求，再度更新战略指南[1]。

该战略指南实际在不断完善彼时仓促出台的UFLPA的缺漏，更新介绍针对所谓“强迫劳动”项目及新增UFLPA实体名单的评估情况；明确UFLPA项下高优先执法领域（High Priority Sectors for Enforcement of UFLPA）及其考虑因素的认定标准，包括FLETF通过更多民间的社会、媒体或学术报道等渠道收集了解相关扶贫和劳动力项目情况、收集了解中国“一带一路”倡议；甚至通过新疆具体领域产能来考虑相应的制裁，比如针对新疆在特定行业领域如果产品产量占中国总产量的15%或更多或者其占全球的产量达到了10%或更多，美国就会作为考虑因素纳入优先制裁的领域，例如，2024年FLETF将铝（新疆产能超中国15%）、聚氯乙烯（PVC）（新疆产能超世界产能10%）及海鲜该三个领域确定为未来的高优先执法领域。

战略指南指出FLETF各机构也将继续关注并审查上述高优先执法领域的相关信息，以便于各主管部门及时开展相关监管，包括实施进一步出口管制措施、经济制裁、签证限制等，因此处于UFLPA高优先执法领域的企业，不但可能被加入UFLPA实体清单，同时还应关注并防范其他行政机构管制与制裁名单的升级风险。

02 、UFLPA执法特点显著

1. UFLPA实体数量逐年大幅增加

图一：截止至2025年1月15日UFLPA实体清单数量

如上图所示，自2022年美国出台涉疆法案及发布相关实体清单以来，UFLPA实体清单中国企业的数量不断增加，在2024年达到一个小高峰——2024年度，FLETF分别六次更新实体清单，共计将71家中国企业列入清单中。2025年1月14日，DHS在联邦公报上发布通知，对UFLPA清单再次进行更新，增列了39家中国企业。截至2025年1月15日，被列入UFLPA实体清单的中国实体数量达144家[2]（去除重复实体）。

2. 被纳入UFLPA实体清单的原因集中

2024年，因“涉疆原料采购”被指存在“强迫劳动”而列入UFLPA实体清单（即第五类UFLPA实体清单[3]）的中国实体数量近60个，占当年清单新增的绝大多数。以“提供相关协助”（即第二类UFLPA实体清单）为由新增中国实体仅10余个，而其他原因项下未出现新增实体。总观2022年6月至2025年1月期间，因“涉疆原料采购”被列入清单的实体占到60%以上。

图二：2024年被列入UFLPA实体清单的原因分析表

3. 被查扣的货物所涉领域变化

据CBP官网发布的信息，2022年财年，CBP总计查扣1529起货物，其中被拒绝入境的货物超过900起，被释放的超过600起。从被查扣的货物所涉行业领域来看，被查扣货物最多的是电子产品，累积被扣1044起，其次是服装鞋帽及纺织品，被查扣191起，再次是药品化学健康相关产品，被查扣117起，消费品与大众商品销售被查扣超过100起，除此之外的工业与制造材料、机械设备与基础金属各领域货物被查扣的数量均低于100起（详见图三）。

图三：2022财年美国海关查扣的行业产品情况

2023财年，CBP查扣的货物数量激增，各领域被查扣的数量也都显著增加，总计达到4017起，其中被拒绝入境的超过1800起，被释放的有2600余起。被查扣货物位居第一的仍然是电子产品，累积被查扣1460起。值得注意的是，工业与制造材料被查扣数量显著提高至第二位，超过了原本位居第二的纺织品与服装类。除此之外，我们也发现，被查扣的种类新增了“汽车与航空航天”（详见图四）。

图四：2023财年美国海关查扣的行业产品情况

2024财年，CBP查扣的货物与上一年基本持平，总计查扣4619起货物。通过分析我们发现，“汽车与航天航空”被查扣的比例相较上一年越发增高，说明美国海关针对此类货物的进口审查逐渐严格。而到2025财年开始，根据CBP统计的数据，自2024年10月至2024年12月，短短三个月，被查扣的货物则主要来自汽车与航空航天行业，执法数量已高达到2042起，占到海关查扣货物的绝大多数（详见图五）。

图五：2025财年美国海关查扣的行业产品情况

4. 更多地区的企业受到关注

图六：2024年按地域加入实体清单数量

从地域上而言，2024年UFLPA实体清单主体所涉的地理范围亦不断扩大，已经涵盖中国近17个省、市及自治区/特别行政区。越来越多地区的企业面临着UFLPA项下的监管压力。根据初步统计分析发现，2022年被放入涉疆实体清单 企业所在区域更多地位于新疆地区，而在2023年新增清单中非新疆地区[4]的企业数量已经超过新疆地区企业的数量，该现象持续至2024年。

图七：清单企业所在地逐年分布情况

03 、2025年度美方在供应链审查方面执法趋势明显

近期，随着特朗普新政府的上任，美国对其海关的执法要求有明显的缩紧趋势，而CBP执法范围则呈扩大趋势。

1. 申报材料的颗粒度需进一步细化

CBP在2024年11月12日发布了一项关于通关货物申报描述的规定，称在报关实践中，“CBP不再接受任何模糊描述的进口货物数据，这一变化旨在提升货物数据的准确性和安全性，加强对进口货物的监管”。该项新规则要求进一步提高货物描述的准确性，包括所有提交给CBP进口货物的数据必须有准确的货物特征、用途、材料等详情，并且应当避免模糊或笼统或容易让人产生误解的词汇来描述的货物，以便CBP能够更准确地评估关税和监管要求。

上述监管要求一方面是美国提高供应链透明度、减少所谓非法货物进入美国市场的风险，另一方面也是CBP加强审查并减少相关规避关税、违反原产地规定或隐瞒申报货物行为的方法。这也间接对企业提出了更高的合规要求，特别是对复杂货物描述及海关分类方面提出了相关的要求，企业需要进一步优化数据管理模式，提高申报质量。

2. 供应链追查技术手段不断升级加强

早在2023年，CBP就在华盛顿特区举办了“2023年强迫劳动技术博览会”（2023 Forced Labor Technical Expo）。此次博览会由CBP与DHS联合举办，旨在展示最新的供应链透明度技术，并探讨如何通过技术手段加强“强迫劳动”相关执法。参与的专家和服务提供者重点介绍了迭代更新的技术工具，其中包括供应链地图绘制，用于追踪产品来源和生产过程，DNA追踪技术，用于更加精准识别原材料产地，风险评估与培训以及对所谓的“强迫劳动”进行监控等更多与供应链溯源及所谓的产品“涉疆因素”识别的技术手段，同时要求中国企业为CBP开放内部供应商数据库等供其随时审查。技术的升级迭代，对中国出口企业及上游供应链提出了更高更广的溯源要求。

3. CBP扣查力度继续加大

根据CBP公布的执法数据，自2024财年以来（截至2024年12月31日），其共扣留了5788票货物，价值17.8亿美元。其中，2146票货物被拒绝，2586票货物被放行，另有1056票货物仍在审核中。

图八：CBP累积扣查货物情况与价值

4. 行业辐射更加广泛

从行业角度而言，此前CBP在执法并要求企业提供供应链溯源资料时，主要聚焦于番茄、棉纺织、光伏领域。但近来其加大对高优先执法领域的监管。具体而言，UFLPA实体清单新增了资源开采、电子材料、农产品及食品加工、纺织业、钢铁制造、有色金属等，除了农产品与纺织业、电子材料等行业的实体，钢铁、资源、有色金属等行业也越来越多地被美国海关所关注。

FLETF各成员机构也将进一步审查上述领域的供应链信息，以便落实其监管政策。因此，上述行业领域的实体亦将面临更为严格的出口管制、经济制裁和签证限制等措施。

5. 间接出口影响持续扩大

UFLPA既适用于中国直接对美出口商品，也适用于使用中国供应链的第三国间接对美出口商品，根据统计结果，从原产国来看，受影响最大的前四个原产国分别是越南、马来西亚、泰国、中国。因此，即便是中国企业在包含东南亚地区在内的第三国开设的关联公司，在开展对美国贸易时可能亦难避免在UFLPA项下被CBP扣货检查的风险。

图九：货物价值及原产国情况

04、 UFLPA对中国企业的影响及应对策略

1. 影响

UFLPA的实施对中国相关企业的出口、供应链管理及合规运营提出了巨大挑战，影响深远。

（1）市场准入及出口贸易面临严格审查

UFLPA生效后，中国企业对美出口受限，大量货物面临美国海关的严格审查。根据CBP统计，自法规实施以来，针对中国出口商品的扣押案例显著增加。同时， 2024 年 7 月 9 日，DHS将铝、聚氯乙烯和海鲜等行业列入高优先级执法对象，相关行业的中国企业产品只要被怀疑含有所谓“不清洁元素”，就可能被拒绝通关。许多企业的货物在进口美国时被滞留，甚至面临高昂的证明和滞港成本。这不仅拖延了出口交付周期，还直接影响了企业的商业信誉和客户关系。

（2）供应链合规压力增大

UFLPA要求企业提供详尽的供应链溯源材料，以证明其产品未涉及“强迫劳动”。这对供应链长、上下游环节复杂的中国企业而言，意味着巨大的成本及合规压力。尤其是对于部分原材料具有较高依赖度的行业，企业需要耗费大量人力、物力和财力建立透明且可追溯的供应链管理体系。部分企业甚至不得不调整原材料采购来源，或重新设计生产流程，以避免潜在风险。

（3）企业品牌与国际声誉受损

UFLPA的不当实施可能导致部分企业无辜“躺枪”，在国际市场上被错误贴上所谓的“强迫劳动”的标签。这不仅影响了企业的品牌形象，也使其面临更严格的跨国合规要求。与此同时，某些国家或地区可能以UFLPA为基础，加强对中国商品的贸易壁垒，进一步挤压相关企业的国际市场空间。

（4）法律与外交层面的复杂性

从法律角度来看，UFLPA对于企业申诉和反驳的程序设置较为复杂。许多企业在面临扣押时，由于缺乏专业支持或必要资源，难以及时提交合格的证明材料。同时，从宏观层面看，UFLPA的实施加剧了中美贸易摩擦，影响了中国企业对美业务的可持续性和长期规划。

2. 应对建议

（1）建立全面的供应链管理体系

面对美国海关与边境保护局（CBP）日益严格的执法，若中国企业想保住美国市场，需为出口美国的产品打造相应的供应链管理体系。一方面，企业要对输美产品的供应链展开详细排查；另一方面，要结合产品生产实际，构建逻辑严密的证据链闭环，以便必要时向美国海关提供“清晰且令人信服”的证据。

1）强化供应商合规管理

中国企业在日常经营中，要加强对供应商的动态合规管理，确保供应链既符合中国法律法规，也满足目标市场的合规要求及准入审核机制。

企业可借助数字化系统，定期筛查供应链合作伙伴的合规状况，避免其被列入UFLPA实体清单。一旦发现高危风险或已被列入清单的供应商，应紧急调整采购、生产、销售等策略，将负面影响降至最低。此外，建议企业通过完善合同条款和《供应商行为准则》，约束上游供应商，保证原料符合出口目标市场的准入要求。

2）制定清单移除预案

对于经供应链风险评估，在高风险行业中很可能被列入UFLPA实体清单的企业，如同类龙头企业已被列入清单，建议根据自身业务实际制定移除预案：

a.成立专门的应对工作组，成员涵盖公司核心部门、律师团队和公关公司；

b.准备移除申请资料，包括供应链溯源资料和反驳证据；

c.在美国本土开展游说工作，尝试通过法律途径移除清单。

（2）加强舆情风险监控

有出海需求的中国企业要防范合规风险，需密切关注境内外媒体和政府机构报道。建议对企业外宣或公开资料进行专项合规审核，避免使用敏感词汇。同时，要做好负面舆情实时监控，提前制定应急处置预案。

结语

2025年，UFLPA的执法力度预计将继续加强，执法领域亦可能进一步扩展，重点行业多元化，供应链审查更加严格。面对美国多变的政策环境，中国企业需提前做好更加全面的合规准备，以应对可能出现的各种跨境贸易合规风险。

注释：

[1] Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China，下称“2024 UFLPA战略” 

[2] 统计数据中各主体可能因为不同原因，在不同类别的UFLPA实体清单中重复出现。

[3] 第一类：

疆内生产实体清单：新疆地区全部或部分使用所谓“强迫劳动”开采、生产或制造产品的实体清单，即新疆地区内被认定为涉及所谓“强迫劳动”的实体；

第二类：

提供协助实体清单：所谓“与新疆政府合作从新疆地区招募、运输、转移、接收强迫劳动人员”或维吾尔族、哈萨克族、柯尔克孜族或其他所谓的“受迫害群体成员”的实体清单，即不限于新疆地区，其他地区涉及上述所谓“与新疆政府合作，提供协助”的实体也会被纳入该清单；

第三类：

风险产品清单：上述第(i)项和第(ii)项两类使用所谓强迫劳动的实体所开采、生产或制造的产品清单；

第四类：

将清单3中的产品从中国出口到美国实体；（无）

第五类：

采购涉疆原料实体清单：为所谓“扶贫计划”、“对口援助计划”或其他使用“强迫劳动”的政府计划，而从新疆地区或者为新疆自治区政府或新疆生产建设兵团工作的人员处采购材料的工厂或实体清单。

[4] 注：非新疆地区主要指山东省、江苏省、福建省、山西省、河北省、河南省、安徽省、福建省、甘肃省、四川省、湖南省、广东省、香港特别行政区、上海市等地。