廣深港的角色由誰定位?

作者：王辑宪 大灣區香港中心研究總監，香港大學地理系前系主任。

报规划抢资源是体制的模式，何乐不抢，怎么实施和修正，由自己成就自己。

香港、深圳和廣州是粵港澳大灣區內最重要的3個大都市。無論國家如何強調大灣區內的協同與融合發展，這3個城市之間的競爭關係都是不可否認的。

總聽到有人提出要如何如何「定位」一個地方的發展。不過所謂定位，到底是怎麼來的？

香港最早提出定位是2001年由「策略發展委員會」提出：背靠內地，面向全球，作為我國一個主要城市和亞洲國際都會，提供高增值服務。

2022年特首宣布成立「融入國家發展大局督導組」，其工作是「對接」（《施政報告》用詞）國家「十四五」規劃，確立香港「八大中心」，包括國際金融中心、國際創新科技中心、中外文化藝術交流中心、國際貿易中心、國際航運中心、國際航空樞紐、亞太區國際法律及爭議解決服務中心，以及區域知識產權貿易中心。

2024年8月，《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中有一段明確提到香港戰略定位是「三個中心、一個高地」，即國際金融中心、國際航運中心、國際貿易中心和國際高端人才集聚高地。

再看深圳。

2000年國務院對《深圳市城市總體規劃（1996年至2010年）》的批覆，定位深圳是「經濟特區，華南地區重要的經濟中心」。

2010年，國務院再批覆新一輪的總體規劃，定位深圳是「經濟特區，全國性經濟中心城市和國際化城市」。

2024年9月國務院批覆《深圳市國土空間總體規劃（2021年至2035年）》，深圳又變為「經濟特區，國家創新型城市，現代海洋城市，國際性綜合交通樞紐城市」。

廣州2008年底獲國務院批覆《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008年至2020年）》，首次明確其「國家中心城市」定位。

2011年，國務院批覆《廣州市城市總體規劃（2011年至2020年）》，改定位為「廣東省省會、國家歷史文化名城，我國重要的中心城市、國際商貿中心和綜合交通樞紐」，之後再沒有新的變動。

旁觀者的我注意到幾個有趣的現象。

一是深圳和廣州的定位，都是規劃文件上報後，再由中央在批覆中提出的。這些定位詞來源於上報文件，但又考慮了全國的情況。比如，廣州從「國家中心城市」「升格」為「重要的中心城市」，是因為要在全國範圍比較、分檔。

二是香港的「亞洲國際都會」的定位，中央從未有「批覆」和確認。三是即便同是中央定位也可以不同，比如香港既是「八大中心」，也是「三個中心、一個高地」。

問題來了：既然定位是可以變動的，也可以是說法不一的，那麼定位的意義何在？意義在滿足統管型大政府體制的要求。

這種定位模式在小政府的西方國家並不存在。

例如美國的紐約：美國聯邦政府並不理會紐約如何定位，那是它自己的事。而紐約市長也知道，紐約今天的世界金融中心和旅遊勝地的地位，是市場的選擇，不是靠政府定位來的。

美國最早的金融中心出現在費城，但紐約因為是美國最大的商貿樞紐，需要大量金融服務，便逐漸取代了費城金融中心的地位。

而中國大政府體制要統籌各地的發展，所以需要定位，首先因在國家層面上有資源再分配的機制，比如廣西等省區可以年年獲「轉移支付」，即其他省上繳的稅收。

其次，如果一城市被冠之以國家某某中心頭銜，就會獲得國家對該城市的專項投資和特殊政策支持。因此，地方政府會樂此不疲地給自己戴上高帽子，比如昆明和南寧都爭做中國與東盟間的門戶樞紐。

另外，一個地區相同的帽子往往只有一頂，給了香港「國際航運中心」，深圳和廣州就沒有了，這種定位就無形中成了對相鄰城市的限制。

有意無意之間，香港也逐漸適應並接受了這種定位邏輯。

不過「對接」（國家規劃）這個詞用得很妙！我理解，這既是因為、也不是因為「一國兩制」。

香港金融中心等優勢和角色不是自己定的，不是「打造」出來的，而是經歷年復一年的市場洗禮和自我調整來的，與澳門亞洲賭城的實際「定位」一樣（雖然澳門從不以此為榮）。

因此，香港如果不隨市場給定的角色因勢利導地發展，而是自己去「打造」，風險一定大。

另外，「一國兩制」使得香港不可能像廣深政府架構與上級政府一一對應，「全面貫徹執行」上位的政策。

這種上下對位去實施「定位」，執行起來便會暴露其本質缺陷：被政府「定位」得愈具體，市場選擇的空間就愈小。

例如廣州定了位，就要其南沙區定位；南沙區內還要指定哪片土地給海洋產業使用……如此層層下來，已經假定想要的企業會乖乖如期出現！

中央政府多次說要逐步走向以市場調節為本的體系，但每個空間尺度上都要定位和規定發展某個產業，卻是非常「計劃」的。

而且通常要強調的幾乎總是各種製造業，因為這是發改委最擅長規劃和拉動的；最不可能被定位的就是電商和物流業，因為這不是央企、國企主導的行業。

在這種體制下，各級政府官員愈作為，就愈會強化計劃體制和弱化市場調節能力，資源錯配的可能性就愈大。

宏觀、粗線條的定位是有價值的，比如香港定位自己是亞洲國際都會，體現它的影響範圍和國際化都會特性；深圳定位自己是先鋒城市，體現它人口年輕活力足和改革開放試驗區性質。

這兩個定位都不需要誰欽點。有市民認同，就會主動做好定位的內涵，政府也可助力讓它成為城市營銷名片。

不知下一輪大灣區規劃裏是否可以寫入香港的新定位──引領大灣區走向市場經濟的城市？

（本文转载自明报）