当前社保体系的主要矛盾, 已从窄覆盖转为“分配不均”

李雪、曹雅雪

复旦大学社会学系

【导读】1月1日，人力资源社会保障部、中央组织部、财政部等三部门发布《实施弹性退休制度暂行办法》，明确了弹性退休的办理程序、基本养老金领取等内容。延迟退休政策引发的社会热议，反映出人们对我国社会保障体系建设的关切。那么，自1993年明确了建立社会保障体系以来，我国社保体系的建设成效如何？又面临哪些挑战呢？

本文指出，目前我国已建成世界上规模最大的社会保障体系，其中社会养老保险覆盖10.7亿人，医疗保险覆盖13.8亿人，基本实现全覆盖。相较于计划经济时期的“国家-单位保障制”，当前与市场经济相匹配的“国家-社会保障制”，在覆盖面上从城镇居民扩展到全体国民，农民和非国有部门职工成为新的受益者；市场中能力较弱、风险较大的老年人、贫困人口、失业群体得到了保障，从而缓和社会的贫富差距。

作者指出，当前社保体系的主要矛盾转变为，福利利益在不同群体之间的分配不均。一方面，城乡居民保险之间的差异日趋弥合。例如，城镇居民医疗保险和新农合并轨后，城市和农村的参保人缴纳的费用一样，从2010年到2020年，二者报销金额之差从5109.47元降低到1726.04元，报销比例的差距也从近15个百分点降低到10个百分点，且十年来两者的报销比例均上升了5个百分点。另一方面，新的分割结构也在形成：职工保险的保障水平显著高于居民保险，到2020年，两者的养老保险金差别已扩大到7.28倍；随着不稳定就业加剧，就业者中参与职工保险的不足一半，稳定就业者的保障水平也高于不稳定就业者。这不仅有损社会公平的原则，也在一定程度上偏离了社会保障制度的设立初衷，形成了风险较大者保障薄弱，风险较少者保障充分的矛盾。本文指出，维持社保体系需要巨额资金的投入，且社保基金的支出负担有增无减。展望未来，有必要在优化经济结构、发展新质生产力的同时，寻求社会治理的最大公约数，统筹不同社会群体共同利益、共同价值。

本文原载《文化纵横》2024年12月刊，原题为《社会保障三十年：全覆盖与新分割》，仅代表作者观点，供读者参考。

  社会保障三十年：

全覆盖与新分割

▍社会保障三十年

2024年9月，第十四届全国人大常委会第十一次会议通过了延迟法定退休年龄的决定，计划用15年时间，逐步将男职工的法定退休年龄从原来的60周岁延迟至63周岁，女职工的法定退休年龄从原来的50周岁、55周岁分别延迟至55周岁、58周岁。延迟退休政策不仅直接影响到劳动者领取退休金的时间和金额，还可能对劳动者的职业生涯、家务劳动分工，甚至养育子女和孙辈的投入产生深远的影响。延迟退休政策引发社会热议的背后，是我国社会保障体系建设的巨大成就：目前我国已建成世界上规模最大的社会保障体系，其中社会养老保险覆盖10.7亿人，医疗保险覆盖13.8亿人，基本实现全覆盖。

作为市场经济五大支柱之一，我国的社会保障体系已走过三十年。1993年，党的十四届三中全会提出构建社会主义市场经济体制的总目标，首次明确了“建立多层次的社会保障体系”的任务，并将其确定为市场经济正常运行的重要维系机制。在这一理念指引下，从1994年开始，我国开始在多地启动社会保险、最低生活保障制度、社会救助制度的试点和推广，目前已建立起包括社会保险、社会救助与救济、优抚安置等内容的完整的社会保障体系。社会保险是社会保障体系中涉及范围最广、资金最多的一类保障，它将政府税收、企业和个人缴纳的保险费汇集起来，为全体国民提供基本生活和福利保障，具有风险分担和一定的再分配功能。

图1和图2分别描述了近三十年来社会医疗保险和养老保险的发展情况。可见，经历了20世纪90年代的起步、本世纪第一个十年的制度建设和稳步发展后，2010年以来，我国的社会保险迎来了飞速发展和全覆盖。以养老保险为例，2010年时，养老保险参保人数仅占总人口的27%，2022年时这一数字迅速增长到75%。考虑到养老保险是年满16岁以上、非学生身份的公民才可以参保的，75%的参保率事实上已接近全覆盖。医疗保险则是全体公民均可参保，自2018年参保率达到96%以来，近五年来一直稳定在95%~96%之间。

我国当前的社会保障制度是对计划经济时代社会保障制度的全面转型和变革。计划经济时期的社会保障制度可称为“国家-单位保障制”，对城市居民，尤其是单位职工提供养老、医疗、救灾救济等社会福利，农村人口几乎不享有社会福利，主要依靠人民公社内部的互助共济。可见，计划经济下的社会保障制度具有城乡分割、单位分割的特征，城市居民以及国营、政府、事业单位职工具有较好的社会福利。与之相对，我国当前的社会保障体系是与市场经济相匹配的，承担着应对市场风险、保护弱势群体、促进人口流动的功能，可称为“国家-社会保障制”。与计划经济下的传统社会保障体系相比，它的覆盖面从城镇居民扩展到全体国民，农民和非国有部门职工首次系统地获得了社会保障体系的保护；同时，它对传统体制仍有继承，国有部门职工依然享有更高的社会保障水平；另外，它还产生了新的分割结构，如职工保险的保障水平显著高于居民保险，稳定就业者的保障水平也高于不稳定就业者。

▍社会保障全覆盖

（一）新的受益群体

市场经济体制下的社会保障体系，旨在为人们应对市场风险提供系统化的社会支持。在此背景下，以往计划经济体制下未能享受充分社会保障的农民和非国有部门职工，由于直接面对市场风险，迫切需要社会保障体系的支持，从而成为社会保障制度新的受益者群体。

首先，农民的社会保险参保率稳步提高。农村的医疗和养老社会保险均早于城市开始实施。早在2003年，新型农村合作医疗（即“新农合”）就在全国部分县（市）试点。城市居民医疗保险则直至2007年才开始试点，2010年覆盖全国。部分由于这一原因，农民医保参保率一直高于全国的总参保率，且一直稳固在80%~90%之间，直到2018年后才被城市超过。农民养老保险参保率则在大多数年份均低于全国总参保率。如图3所示，2010年农民养老保险的参保率仅为10.5%，后稳步上升并维持在63%左右，比总参保率水平低3%~16%。这表明，部分农村老人受“养儿防老”等传统的儿女养老方式影响较深，对社会保险的接受度较低，参保率也较低。

其次，非国有部门职工是社会保险扩面的另一大受益群体。私营企业、外资企业是改革开放后伴随市场经济兴起而出现的新主体，是市场经济的积极参与者。但长期以来，国有企事业单位才是社会保险的主要参与者。2011年开始实施的《社会保险法》要求用人单位为职工缴纳职工社会保险费，带来了私营企业、外资企业员工参保比例的稳步上升。根据中国家庭追踪调查（CFPS）的数据，非国有部门职工医疗和养老保险的参保率分别从2010年的72.5%和30.39%上升至2020年的80.66%和62.71%。这为劳动者抵御市场风险提供了兜底保障。

（二）弱势群体

在社会保障推进全覆盖的过程中，另一个值得注意的现象是弱势群体在历史上第一次得到了系统保障。这表明，社会保障产生了一定的再分配效应，即发挥政策的调节作用，给市场中能力较弱、风险较大的群体提供保障，从而缓和社会的贫富差距。

第一个值得关注的弱势群体是老年人群体，其医疗、养老保险的参保率均有较明显的提升，且养老保险参保率高于全国的总参保率。CFPS的数据显示，60岁以上的老年人的养老保险参保率从2010年的24.39%迅速上升至2020年的85.59%，医疗保险参保率则一直维持在80%~90%之间。社会保险是老年人群度过幸福晚年的重要条件，其中国家财政补助为之提供了坚实保障。2021年和2022年，各级财政对基本养老保险基金的补助分别高达9772亿元、10563亿元，占全国财政社会保障支出的近30%。

另一个值得关注的弱势群体是贫困群体。贫困群体的社会保障是世界各国福利提供中面临的共同难题，他们往往由于缺乏信息、资源和领取福利可能引发的污名化，而难以得到有效保障。数据调查显示，我国的贫困线下人口除社会救助和救济外，在社会保险上也取得较大进展，这是值得肯定的重大成就。根据CFPS的数据，2010~2020年间，贫困群体的医疗保险参保率一直稳定在80%以上的高位，养老保险的参保水平在经历了2010~2014年的迅速上升后，也维持在60%以上。这表明，贫困人群在社会保险扩面过程中得到了切实的实惠，这对于发挥社会保障制度的再分配效能具有重要意义。

此外，作为市场风险的直接受害者，失业者的社会保障状况是衡量社会保障效果的重要维度。CFPS的调查表明，在2010~2020年间失业者的医疗保险参保率维持在60%~75%之间，养老保险参保率在经历了2010~2014年的迅速上升后，一直徘徊在45%左右，二者均显著低于全国总参保率。相对于其他群体而言，失业人群是特别需要保障的群体，反而未能充分利用社会保险体系。

社会保障的全覆盖还体现在社会救助制度对弱势群体的全覆盖上。社会救助指的是向困难的个人和家庭提供持续性的现金、服务、补贴等支持，我国的最低生活保障制度就是社会救助制度的典型代表。早期的最低生活保障主要覆盖国企下岗职工、失业者和退休人群，后来逐渐扩展到各类困难群体，包括残疾人、老年人、失业者、未成年人口、“三无人员”及其他特困人群。从2010年至2022年，每年财政用于最低生活保障的预算从969.75亿元增加到1946.9亿元，增加了一倍多；特别值得一提的是，在财政支出逐年上升的情况下，农村低保资金占财政支出的比重从0.495%增长到0.562%，跑赢了财政支出的增速。低保制度覆盖面的扩大和资金的稳步增长，为困难群体的基本生活提供了充分保障。

▍新分割的形成

衡量一个国家社会保障水平一般使用覆盖面和具体的福利利益两个维度。当前，我国社会保障全覆盖已经基本实现，主要矛盾转变为福利利益在不同群体之间的分配不均。如果说计划经济时期的社会保障体系是围绕城乡二元分割、单位分割而展开的，那么市场经济下的社会保障体系则围绕人与市场的关系、人在市场中的部门而提供差异化的社会支持。原有的城乡分割大大削弱，单位分割则伴随单位制的瓦解不复存在。

（一）城乡居民保险之间差异缩小

城乡差异曾经是我国社会福利制度的一个显著特征，较好的教育、医疗、工作机会和社会保障只提供给拥有城市户籍的居民，广大农民（包括长期在城市工作生活的农民工群体）只能获得户籍所在乡村地区提供的微薄的社会福利。随着2014年国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，新型户籍制度逐步确立。目前，中小城市的落户限制已基本取消，只有北京、上海等超大城市仍维持对落户的严格限制。户籍制度日渐宽松带来了城乡间的自由流动，与之相匹配，我国将原本分开运行的城市与农村居民的医疗保险与养老保险并轨，统一为城乡居民基本医疗保险与基本养老保险制度。以城镇居民医疗保险和新农合并轨为例，并轨后，城市和农村的参保人缴纳的费用一样，药品目录和报销比例也逐渐接近，最终将达到统一。这意味着城乡居民保险之间的差异显著缩小。

以城乡居民医疗保险为例，从表1可见，尽管城镇居民医疗保险的报销金额仍高于新农合，但二者之间的差距显著缩小。从2010年到2020年，二者报销金额之差从5109.47元降低到1726.04元，报销比例的差距也从近15个百分点降低到10个百分点。另外，十年来城镇居民医保和新农合的报销比例均上升了5个百分点，体现了医保对参保人就医支持力度的增大。医保报销比例与起付线、封顶线、药品类别有关，其中起付线和封顶线之间、甲类药品的全部和乙类药品的大部分支出属于医保报销范围。

（二）职工保险与居民保险之间差异较大

在社会保障城乡差异逐渐弥合的同时，新的分割结构逐渐产生。我国推行积极的劳动力市场政策，在稳增长、促就业这一发展理念的指引下，鼓励劳动力尽可能就业。与之相匹配的是，政府机关和企事业单位职工享有包括医疗、养老、生育、工伤、失业保险在内的职工保险及住房公积金（即“五险一金”）；而没有参加就业的城乡居民只拥有医疗、养老两项居民保险，且保障水平显著低于职工保险。以养老保险为例，2010年退休职工领取的养老保险金的均值为11176.99元，是居民养老保险金（5810.08元）的2倍以上。值得注意的是，这一差距并未随着社会保险制度的完善而降低，反而随着年份的推移而增加：到2020年，职工与居民养老保险金的差别已经扩大到7.28倍。

（三）稳定与不稳定就业者之间差异较大

近年来，不稳定就业现象在全球范围内的兴起，对各国的社会保险政策产生了重要挑战。长期以来，社会保险制度是基于稳定的劳动关系而设立的，即资本所有者作为雇主购买劳动者的劳动力使用权、掌握生产控制权，与劳动者签订劳动合同，付给其工资并提供福利；劳动者具有从属性。随着网络平台经济的发展，企业用工日趋灵活化。一方面，互联网平台企业往往通过劳务派遣、外包、引入第三方机构等方式，将劳动关系转变为劳务关系和个人承揽关系，取消了企业对员工的社会保险责任；另一方面，传统企业受此影响，也越来越多地采用非劳动关系的方式灵活用工，我国不稳定就业者群体的规模已高达2亿人。

由于劳动关系难以确立，不稳定就业者往往依托居民社会保险，而难以得到他们理应获得的职工保险的保障。我们综合既有研究对不稳定就业群体的界定，按照正规部门就业（非正规部门就业包括非农工作中的散工与个体工商户）、劳动合同和职工保险这三个由宽到窄的指标，衡量了不稳定就业者和稳定就业者的社会保险参保情况。首先，按照现行法律规定，与用人单位签订劳动合同是参与职工保险的前置条件，那么非正规部门就业的散工与个体户由于缺乏正式劳动合同就不符合职工保险参与条件；其次，即使属于正规部门签订劳动合同的情况，用人单位出于降低成本的需要，有时并不给所有员工参保，而是在社保合规的压力下，将部分员工转变为劳动派遣或外包用工，由第三方公司以个人承揽或劳务合作关系等形式进行管理，通过取消劳动关系而摆脱社保缴纳的责任。

分析表明，在所有就业者中，参与职工保险的不足一半。如表3所示，2010~2020年，在所有非农工作的劳动力中，在正规部门就业的占70%~80%，其中仅有50%~60%的劳动者与用人单位签订了劳动合同。在签订了劳动合同的劳动者中，仅有约60%~70%的人拥有职工保险。以所有非农就业人口为基数，则仅有约19.8%~46.1%的劳动者拥有职工保险。考虑到我国已实现社会保险全覆盖，事实上有超过一半的就业者是由居民保险覆盖的，而他们本应享有保障水平更高的职工保险。

社会保险旨在提升个人应对市场风险的能力。相对于有正式合同和职工保险的稳定就业者，非稳定就业者面临的风险更大，收入更不稳定，反而很难得到充分的职工保险的保障。这在一定程度上偏离了设立职工保险的本意，亟须保障的人反而难以获得保障。职工保险与劳动关系绑定的做法，是以工业社会大机器生产下的稳定雇佣为基础的，在各种形式的灵活就业层出不穷的今天，已经很难照顾到广大灵活就业者的需求。如何在促进市场繁荣的同时，为新业态灵活就业人员提供有效社会保障，是当前社会政策制定中的一大挑战。

▍结语

随着人均预期寿命的稳步提高和人口老龄化的不断加深，个人依托市场获得收入的职业生涯占其一生的比重不断降低，而依托社会保障体系的时长则显著上升。以我国居民人均预期寿命78岁为例，一个大学毕业的男性工作时间为38年（22岁毕业，60岁退休），非工作时间则为40年。其中，参加工作前的22年主要依靠家庭支持、居民医疗保险，退休后的18年主要依靠养老和医疗保险（包括长期护理险等有针对性的医疗保险），参加工作的38年则主要依靠“五险一金”等社会保险制度。此外还有最低生活保障等各类社会救助制度为紧急状况下的个人提供物质福利和照料服务，贯穿生命始终。可见，社会保障体系将个人生命周期划分为工作前、工作中、退休后三阶段，并针对不同阶段提供不同类型的保障，从而显著改变了我们的生活。

回顾我国社会保障发展的三十年，成就是巨大的。我国仅用了三十年时间，就建成了适应市场经济发展的、全面的社会保障体系，实现了全覆盖，走完了西方发达国家经过一百多年才走完的路。如果说，以往大多数中国人对于什么是社会保障、自己有没有社会保险还处于较为无知的状态的话，那么在人人享有社会保险的今天，人们对于由社会保险之间的差异导致的利益不平等就尤为敏感了。尽管城乡居民保险之间的差异日趋弥合，但职工保险和居民保险之间的差异、稳定就业与不稳定就业之间的差异仍显著存在。这不仅有损于社会公平的原则，也在一定程度上偏离了社会保障制度的设立初衷，形成了风险较大者保障薄弱，风险较少者保障充分的矛盾。在就业变得日趋灵活和不稳定的全球趋势下，如何顺应时代的发展调整职工保险的参保标准和覆盖范围，为灵活就业人员提供更坚实的保障，是当前社会政策制定中的一项重要议题。

从根本上说，支撑社会保障体系运行的是经济发展的成果。社会保障资金的来源主要是各级财政税收收入，而企业是税收的主要贡献者。维持我国目前这样一个全世界最大的社会保障体系需要巨额资金的投入。在经济发展新常态下，我国面临人口老龄化和生育率下降等几重压力的叠加，社保基金的支出负担有增无减。展望未来，有必要在优化经济结构、发展新质生产力的同时，寻求社会治理的最大公约数，统筹不同社会群体共同利益、共同价值，发挥社会保障体系“民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器”的作用。只有这样，才能将“发展成果由人民共享”的执政理念落到实处。