深度｜化解冲突还是向特权妥协...印度联邦制究竟是好是坏？

孟买辖区地图，1903年。图源：孟买档案馆

一

印度宪法，一个奇特的文件。它首先以一些关于正义、自由、平等的敷衍之词（虽然掷地有声）开始，然后详细描述新国家机构。宪法的大部分内容用于阐述权力的机制和行使权力的方法——英国国家提供了议会政府的模板；美国的例子体现在联邦制中，权力在中央和各邦之间分享。两者之间存在显著差异：美国由13个殖民地组成，早在国家诞生之前就享有独立地位。在印度，民族国家优先，并保留重新设置其结构单位的权力。人民院的成立是为了代表他们的利益，席位分配大致与人口成比例。

联邦制在塑造独立印度的社会和经济格局方面发挥了重要作用。联邦制旨在化解因国家多样性而产生的潜在冲突，但很快又获得了第二个功能——为了地方精英的利益，管理社会变革的节奏和方向。这个过程充满了冲突和妥协：上层阶级和中产阶级之间的冲突（这种斗争往往以联盟告终），以及在不同时期和地点对庶民阶级和利益集团让步。其目的不是抑制变革，而是转移变革，确保权力和特权的深层根基不受动摇。联邦制这种潜藏的一面构成了本文的主题。

从20世纪50年代到70年代，围绕印度国家的辩论主要集中在经济政策和民主前景上。20世纪80年代，随着克什米尔、旁遮普、阿萨姆地区爆发武装起义，人们日益担忧国家能否长期存续。20世纪90年代，随着“自由化”的支持者和反对者就尼赫鲁经济战略是否适当展开争论，经济政策再次成为焦点。随着增长率飙升，人们的心情变得更加积极和自满。随着莫迪政府在2014年当选，钟摆再次摆动——印人党控制了国家机构，暴民的侵略性日益增强，这意味着世俗主义和民主的前景比10年前更加暗淡。

这些相互关联的辩论因一系列杰出的学术和新闻著作而更加丰富。我们因此深入了解了经济政策、世俗主义、国内冲突、种姓和政治竞争、民族主义概念、文化变迁模式等。相比之下，对联邦制的认知是更加概括性的。

政治学家倾向于将其归因于政治体系逐渐脱离国大党，以及所谓的“落后”种姓突然进入政治舞台。1951年至1989年国大党的霸权被不假思索地视为集权的代名词，尽管缺乏重大政治竞争并未影响各邦政府的权力或限制其权威。

二

印度政治及其联邦制度的特殊性，与印度民族主义的发展息息相关。苏迪帕·卡维拉杰（Sudipta Kaviraj）2010年出版的《想象中的印度机构》（The Imaginary Institution of India）一书，研究了孟加拉民族主义意识形态的根源和论述。

书中指出，印度民族的概念出现于19世纪中叶，与地区主义同时出现：孟加拉作为一个具有凝聚力的语言区域的出现并不早于民族主义，而是与民族主义同时出现的。然而，他却认为孟加拉的情况也能无缝衔接至整个印度来，正如我们将看到的，这个过程充满了问题。

民族主义是在合作和对抗的过程中发展起来的。19世纪的孟加拉知识分子——接触西方思想的城市绅士，他们书写标准化的孟加拉语（最初只是众多方言中的一种），在各方面都是殖民主义的产物。它源于行政集中化（在加尔各答）、新技术（如印刷机）、殖民地政府中的专业机会的结合。其代表人物试图通过提出新的历史问题、构建新的叙事，并根据传统的印度教思想调整、调和或拒绝西方政治和社会的观点，来理解他们所遭受的政治压迫。

通过这种方式，他们一步步形成了反殖民主义立场。现在，他们面临的问题是形成一种集体身份，作为行动载体。在19世纪最著名的孟加拉作家班基姆·钱德拉·查托帕迪耶（Bankim Chandra Chattopadhyay）的小说中，这种身份从孟加拉人到印度教徒（穆斯林被塑造成占领者），再到印度人。卡维拉杰强调最后一个概念的普世性，但无论是孟加拉还是其他地区，民族主义思想中均带有强烈的排他性的印度教认同。

孟加拉中产阶级是现代性和现代话语的典范。在卡维拉吉看来，正是甘地将这个话语世界与农民的“传统”话语结合在一起。然而，现代资产阶级和传统农民之间的二分与历史事实不符——在这里，孟加拉和印度的融合完全瓦解了。印度西部和南部相当一部分农民与殖民地生产和权力结构有着千丝万缕的联系。他们与婆罗门一起构成了中产阶级的主要部分，并在政治中扮演着重要角色：掌控国大党组织机器的帕特尔就来自一个农民种姓。

1928年由国大党领导的巴多利非暴力不合作运动（Bardoli satyagraha，印度农民抗议殖民政府增加农民税收的民族主义运动，由帕特尔领导）表明了他们动员起来的决心和能力。农村结构的一部分足够现代（此处是指殖民地农业植根于殖民经济，并受到现代经济实践的影响，包括土地税收制度、市场依赖），可以满足大多数需求——而不现代的那部分人在种姓等级中往往是低种姓。

其他区别也被夸大了。认为前现代社群“模糊不清”的观点认为它们缺乏对边界、距离和数量的清晰概念，这种观点忽视了婆罗门和商人种姓在全国范围内建立的流动网络。卡维拉吉认为，在殖民时代之前，精英阶层在概念上不可能联合起来对抗东印度公司——他们无法想象如果联合起来会取得怎样的成就——但他没有解释为什么这种僵局没有影响同时代的中国人和日本人，他们当时也在极力反殖民。

印度一直存在，即使不是事实，也是一种理念，这种假设成为民族主义思想的核心。卡维拉吉描述了这种话语在概念上的模糊性和省略，而印度教右翼将这种模糊性推向了极致：

无论其来源是西方学术还是印度公共材料，伪装印度古代的是非常必要的，同时也是虚假的。……民族主义的神话是，这个印度曾经被压制……并逐渐获得了力量、凝聚力、天赋的政治组织和领导力，从而觉醒并获得了自由。

从历史角度来看，民族主义讲述了一个截然不同的故事。正如本尼迪克特·安德森（Benedict Anderson）在经典研究中所指出的，大多数现代国家建立的时间都不超过19世纪。印度在这方面并不例外。这一事实鼓励我们加强共同身份认同，而不是认为民族国家的建立是理所当然的。在卡维拉吉看来，印度显然未能做到这一点：精英阶层只说英语，而“同样只说一种语言的本土有志之士则与之争夺权力”。但这种二元对立也无法持续。英语精英阶层在权力结构中始终只占一小部分；从1950年代开始，“本土”政治家在塑造印度政治格局方面发挥了关键作用，这一点我们将在下文看到。真正的问题——缺乏有效的公立学校——被归为次要问题。更重要的是，它决定了1947年后印度社会不同阶层对国家的看法。

一张十九世纪末的照片显示，一艘邮轮从英国抵达孟买港。印度的征服是从三个中心实现的：孟买、加尔各答、马德拉斯的贸易前哨。图源：Samuel Bourne / Alinari / Getty Images

三

民族主义，顾名思义，是一种泛印度意识形态——然而它出现在印度不同地区的时间略有不同，用不同的语言表达。其根源是政治屈从和心理屈辱的共同经历，但其最初是地区性的。殖民国家的结构强化了这种强烈的地区烙印。

确实，制宪会议倾向于建立一个强大的中央政府，但“强大”是一个相对的词。制宪会议的成员几乎无法避免考虑联邦制，因为他们在本质上是联邦制的体制中磨练了自己的政治才能。征服印度并非来自一个中心，而是三个：英国的主要“工厂”或坚固的贸易前哨，即加尔各答、马德拉斯、孟买，它们各自拥有军队，在相互协助下开展独立行动。这种零敲碎打的征服方式催生了一种行政结构，包括孟加拉、马德拉斯、孟买三个辖区、多个较小的省份以及处于严格政治控制下的土邦。

各省的行政区是自治单位，拥有独特的土地分配模式：孟加拉邦的柴明达尔制以大庄园和佃农为特征；马德拉斯和孟买的里莱特瓦里制以个人土地所有权和农民业主为特征。一战后，甘地将国大党打造成一个群众性政党，并按照这种省级结构组织起来。事实上，国大党还更进一步，在语言分区组建了多个单位，以扩大其影响力。1935年《印度政府法案》旨在通过分权安抚躁动的印度中产阶级，允许在有限的选举权范围内进行政治竞争——根据该法案，国大党参加省级选举并组建省级政府。正是在各省，国大党与穆斯林联盟争夺穆斯林的支持。

20世纪50年代，泰米尔纳德邦国大党放弃了婆罗门领导权，转而支持纳达尔人卡玛拉吉（Kamaraj），图为他与尼赫鲁在一起。图源：尼赫鲁纪念博物馆和图书馆

大多数政治家——除了甘地和尼赫鲁等少数例外——都面向地方受众，培养地方权力基础。直到穆盟崛起，才将联邦制转化为一种政治工具：真纳放弃巴基斯坦的条件是建立一个弱到几乎无能为力的中心。国大党愤怒地拒绝了这一要求，并一直不相信过度权力下放会对联盟构成潜在威胁。

制宪会议对强大中央政府的构想必须从这些拉力和压力的角度来看待。因此，宪法赋予联邦政府重新划分邦界和临时接管邦政府的权力。与此同时，宪法通过将管辖权仔细划分为中央、邦、共辖（指中央和邦政府都可以立法的领域，例如刑法、婚姻和离婚法、工会）三个部分，将这些权力下放给地方政府。法律法规、农业、教育、卫生成为邦的管辖范围。具有约束力的财政义务巩固了这种权力划分。

20世纪50年代各邦的语言重组是联邦制原则的延伸。内部边界在划分异质精英之间的竞争方面发挥着关键作用。殖民主义遗留下来的行政单位规模过大，无法做到这一点。语言提供了一个天然的屏障，尽管这个屏障并不严密，它使说泰卢固语的中产阶级能够控制他们所统治的地区，而不是与说泰米尔语、卡纳达语、马拉雅拉姆语的同族人在统一的马德拉斯竞争。作为一种身份标志，它把富人和穷人联系在一起。在政治上，它减少了因支出和代表权而产生的冲突。回顾过去，语言重组的显著之处在于其速度，以及重组完成时内部没有出现激烈的争吵：民众的骚动是支持分离，而不是继续团结在一起。

《宪法》第356条允许中央解散邦政府，这在20世纪70年代和80年代被广泛用于反对非国大政府。尽管如此，联邦制总体上仍然成功运作。政治权力被赋予嵌入独特种姓结构中的地区精英。起初，几乎所有人都支持国大党，国大党因此表现出变色龙般的适应性。

在整个北方，其邦级单位在几十年内一直由上层种姓地主统治，但早在20世纪50年代，泰米尔纳德邦国大党就放弃了婆罗门领导，转而支持纳达人的卡马拉吉。强大的农业种姓的代表，在古典印度教文献中被列为首陀罗，在卡纳塔克邦被称为沃卡林格（Vokkaligas）和林伽亚特（Lingayats），在安得拉邦被称为雷迪（Reddys）和卡玛（Kammas），在马哈拉施特拉邦被称为马拉塔（Marathas），他们从一开始就主导着地方政治。

像普勒（马邦低种姓运动领导人）、佩里亚尔（泰米尔纳德邦达罗毗荼运动领导人）、洛希亚（印社会主义领袖）这样不同的思想家将“首陀罗”作为社会从属地位的同义词，这掩盖了印度种姓制度的复杂性。农业种姓拥有明确划分的地区（旁遮普邦和哈里亚纳邦、古吉拉特邦南部、马哈拉施特拉邦西部、戈达瓦里三角洲）的大部分土地，是绿色革命的主要受益者，绿色革命为他们提供了优良种子、廉价肥料、灌溉和机械补贴。因此，农业种姓形成了一个强大的利益集团，尽管政治上存在分歧。他们的土地从大型农场、有时甚至是超大型农场，到中型农场，再到小型农场，有时甚至是边缘地块，不一而足。

种姓凝聚力很强：小农往往将自己的利益与同种姓的富裕成员联系在一起，而不是与处于相同经济困境的社会下层群体联系在一起。贫困并不等同于社会地位低下；这种普遍存在的地位感和权利意识往往表现为对达利特人的暴力行为。在这个等级之下是各种各样不固定的中间等级，其地位因人数、职业、是否有精英阶层为其代言而异——这些阶层通常被归类为落后阶层，但许多农业种姓，特别是南部的农业种姓，也受益于保留制度。

将尼赫鲁视为印度国家首席设计师的话语掩盖了更多事实。自1947年以来，比哈尔邦、喀拉拉邦、旁遮普邦的发展轨迹各不相同，这很难归结于尼赫鲁的功劳。尼赫鲁对制度程序的尊重的确创造了一种有影响力的模式。他也是国家资助的工业化计划的政治推动者，但在其他大多数方面，他顺应潮流，而不是引导潮流。地区发展受基本社会模式驱动，这导致不同的社会生产关系。

在泰米尔纳德邦，支持达罗毗荼运动的本土中产阶级是印度最强大的群体之一——从一开始，工业就业和女性参与劳动力市场就被视为可取之举。工业化在邻近的喀拉拉邦成效不佳，那里的工资上涨幅度更大，移民汇款和商业农业的重要性也更高。在北方邦东部和比哈尔邦，土地分配严重不均、赤裸裸的种姓压迫和低工资共同导致了数十年的经济停滞。在恰蒂斯加尔邦和恰尔肯德邦，一个主要依靠国家投资的小型劳动密集型工厂部门在农业贫困的汪洋大海中发展起来。

在旁遮普，绿色革命的成功带来了棘手的长期问题：土壤盐碱化（过度用水）、癌症高发（过度使用杀虫剂）、农村社群滥用药物以及工业增长逐渐放缓（工业利益很快从属于商业农业利益）。作为北方首屈一指的农业种姓，贾特人和贾特锡克教徒主导了这一地区的政治生活。无论是在这里还是其他地方，国大党首席部长都善于保护各自邦内有影响力的利益集团免受中央政府麻烦要求的干扰：1966年，经济学家丹尼尔·索纳（Daniel Thorner）被告知，计划委员会成员对邦政府在四五计划中的农业统计数据可靠性缺乏信心。

从政治角度而言，联邦制通过为地区精英提供独立的活动空间来抑制竞争。它通过在中央政府和各邦政府之间建立永久性的协商制度，加深了政治参与度，防止了权力集中。国大党的统治地位使政治家们能够从邦政府到中央政府，再从中央政府到邦政府，无缝切换。这种模式在20世纪90年代地区政党崛起后依然存在，因为它们在中央联合政府中发挥着不可或缺的作用。

​四

从这些角度来看，联邦制过去和现在都是成功的，但它也有阴暗的一面。印度国家的双重结构使各邦政府能够公开或私下拒绝他们反感的中央政策。最著名的例子是土地改革。在1978年出版的《印度政治经济，1947-1977》一书中，弗兰克尔（Francine R Frankel）展示了从20世纪50年代初到60年代初，每一次试图更公平地重新分配土地的努力是如何被国大党各邦政府有计划地破坏的，这些政府违背了计划委员会和中央政府的建议。

全国大部分地区都被土地庄园所覆盖，特别是柴明达尔定居区：打破这种局面是实现公平秩序的首要且必不可少的一步。从经济角度而言，支持土地再分配的观点是有充分依据的。工业化的成功取决于城市劳动力能否获得廉价食物。经验表明，农民家庭种植粮食的效率远高于半封建庄园：二战后，土地改革帮助韩国和日本的经济实现了腾飞。

独立后不久，国大党领导的省政府开始通过立法分割土地。这些法律遭到暗中反对，因为大大小小的柴明达尔20世纪40年代对风向了如指掌，他们纷纷加入国大党。最高法院驳回了这些法律：宪法不得不在1951年和1954年两次修订，以推翻这些判决。最后，草率的起草、司法拖延、行政不作为让许多柴明达尔有时间将他们最赚钱的资产分配给亲属家眷。

第二阶段涉及限制可合法拥有的土地数量。对此的抵抗要激烈得多，因为国大党的国家机构由上层和中层种姓的农民控制，他们无意将任何土地让给他们的达利特田间工人。一个又一个邦政府拖延时间，通过漏洞百出的立法，未能有效应对法庭挑战，或依法行事。结果是旷日持久的闹剧，没收的土地很少用于重新分配。唯一受益的是在某些地区获得合法产权的佃农。

计委积极推行土地改革，却碰上了各邦顽固阻挠。20世纪60年代末和70年代的绿色革命为这场灾难提供了一种技术官僚式的解决方案：既然土地无法重新分配，那么提高农业产量的唯一方法就是将资源投入到选定的地区，希望这些地区能够发展壮大，养活全国人民。农业部门的持续停滞导致增长率低下。其影响远远超出了经济领域，因为没有什么比土地改革失败更能削弱平等的希望了。

在这几十年里，环境法规仍然是一纸空文，因为森林和野生动物属于国家所有。根据殖民时期的惯例，狩猎运动和大规模消灭农业“害虫”仍然是合法的，动物和动物皮毛的出口也是如此。到了20世纪70年代初，这种政策带来的后果开始引起有影响力群体的警觉，但中央政府在法律上无法干预。在英迪拉·甘地的授意下，由国大党控制的邦议会通过了决议，要求中央政府通过有关森林和野生动植物的立法——只有这样，第一批全国性保护法才能得以颁布。

联邦制也放大了几乎普遍存在的对公共医疗和教育事业的忽视。从一开始，由种姓联盟组成的邦政府就无意为社会金字塔底层的种姓群体提供机会。殖民地时期建立的公立医院和学校体系限制极多。各邦政府削弱了公立学校和医院的效力，使其沦为穷人的聚居地——穷人无处可去，而私立学校、医院和大学则为中产阶级服务。这助长了各个层面的暴利行为。公共领域成为政治庇护的来源，提供无需对业绩负责的工作。私营领域利用其不断扩大的规模和不可或缺性逃避监管。

保留制本应作为学校和医院运作系统的补充，但事实上却成了它们的替代品。实际上，印度政府为一小部分最贫穷的公民提供了教育和国家就业，而其他人则免除了基本服务。保留制慢慢扩展到落后种姓，首先是在南部，然后是北部。绝大多数穷人没有获得这些工作的现实希望，但对于那些确实获得工作的人来说，这些工作提供了生活保障以及晋升、致富和受人青睐的机会。

毫不奇怪，通常被招募到较高职位的落后种姓比阿迪瓦西或达利特更善于利用这些机会。随着时间的推移，保留制得到了其他便利措施的补充：儿童午餐、建房补助、廉价大米、自行车、电脑等。这些所谓的福利计划占据了公共讨论的主导地位，却牺牲了向上流动的基本要素。公立学校、诊所、医院的糟糕条件从未在全国任何地方成为选举愤怒的根源。

联邦政府对这些事态发展一直保持沉默。其教育政策过分倾向于技术和技术官僚学科的高等教育：公立学校的有效性仍然是一个无关紧要的问题，因为有国家援助的私立学校随时可以培养出所需的候选人。私人领域从未得到适当监管——印度医学委员会的长期腐败就是明证。

总结一下：殖民主义遗留下一个混合体系——在教育方面，有面向精英阶层的私立学校和面向中产阶级的公立学校；在医疗保健方面，有公立医院，但也有许多私人诊所和药房。在20世纪40年代和50年代，无论是发达的西欧还是发展中的东亚，都通过公共供给，持续努力扩大基础教育和医疗保健的覆盖面。印度的政治家和决策者不乏可供借鉴的模式，但他们出于狭隘的私利选择了明显无效且最终导致灾难的道路。这包括放手让私营部门自由发展，同时相对地稳步减少国家的投入。

这产生了重大经济后果。关于经济增长，人们通常会讨论：经济增长是否公平、是否具有环境可持续性、其前提条件以及随之而来的破坏、面对全球变暖是否应该追求经济增长。但即使按照通常的定义，印度的政策选择也提出了许多令人不安的问题。当家庭工资的大部分必须用于教育和医疗保健时，工业就业的不稳定性就会大大增加。

近年来，经济学家试图量化人力资本——大致来说，一个国家劳动力的知识、技能、健康状况——并将其与经济表现联系起来。世界银行估计，如果一个国家的人力资本得分翻倍，那么从长远来看，其人均收入也应翻倍。毫不奇怪，在最近的两项人力资本指数中，印度都排在倒数第一，其中一项由世界银行编制，另一项由卫生计量与评估研究所编制。相比之下，中国则接近榜首。

结果非常明显。根据2018年9月《柳叶刀》杂志的一项研究，印度工人达到最高生产力的时间只有七年，而中国工人则有二十年。最高生产力是通过计算预期寿命（根据健康状况调整）和受教育年限（根据教育质量调整）得出的。最后，这一政策人为地维持了人口增长率，因为即使不是更早，到20世纪70年代，人们已经清楚地认识到，降低人口增长率的唯一有效方法是普及教育。基础教育和医疗保健的私有化拖累了经济发展，阻碍了经济发展前景。

五

1967年至1989年这段时期通常被视为英甘地统治下印度国家日益集权化的时期：其核心是紧急状态，象征着她的独裁本能。当然，现实要复杂得多。北方和南方继续沿着不同的轨迹发展。在泰米尔纳德邦，达罗毗荼进步联盟（DMK）的社会政策——福利计划、为落后种姓提供更多保留名额和代表——被其竞争对手全印安娜达罗毗荼进步联盟（AIADMK）采纳并扩大。在卡纳塔克邦，时任卡邦首席部长的乌尔斯（Devaraj Urs）成功推行了一项有限但相当有效的土地改革计划。喀拉拉邦在教育和医疗保健方面的投资水平相对较高。在马哈拉施特拉邦，国大党首席部长暗中支持湿婆军，以打破左翼工会的权力，但这并没有阻止孟买的纺织业失去竞争力。北部各邦仍然深陷经济停滞。西孟加拉邦出现了去工业化。

可以说，随着国大党的组织结构全面崩溃，地区领导人的重要性反而增加了。导致其衰败的原因复杂且多样。英甘地试图通过以个人身份吸引选民来克服这一问题，但令人惊讶的是，该党在其社会基础仍然强大的地方表现最好——南方在1977年紧急状态后的选举中支持国大党，人民党（Janata Party）也因此上台执政。

此后不久，一些地区的强大地主种姓开始将他们的支持从国大党转移开来：这一现象推动了拉奥1983年在安得拉邦掌权，并助长了邻近卡邦德韦·高达(Deve Gowda)的崛起。在北方，拥地种姓不如贾特人富裕，在社会等级中处于较低的位置，他们纷纷加入竞争党派：北方邦东部和比哈尔邦的亚达夫人最为成功。英甘地和拉甘地所推崇的表面上的中央集权掩盖了日益失控的现实。

近年来出版的有关联邦制最好的专著之一是路易丝·蒂林（Louise Tillin）的《重塑印度》（Remapping India: New States and Their Political Origins），该书2013年出版。这是一部对政治发展进行细致入微研究的著作，最终在2000年创建了三个新邦——恰蒂斯加尔邦、恰尔坎德邦、北阿坎德邦。这是印地语区中心地带各邦首次被分割，因为语言重组的副产品之一就是决心保留印度北部和中部的大邦，作为对抗地方主义的堡垒。

图源：“罗生门下歇”微信公众号

这种决心是如何瓦解的？蒂林研究的一个优点是拒绝简单化：她通过讨论关于联邦制和民族国家内部边界划分的理论文献，将印度案例置于背景之中，并研究了支持与反对语言重组的论点。

她展示了2000年重新划定邦界之前，长达数十年的复杂过程，涉及民众动员、政党政治、不同级别的政府（地区、邦、联邦）、利益和目标相互冲突的社会团体，以及大量赤裸裸的政治权宜之计。

二十世纪末加尔各答一所学校的照片。殖民政府建立了一套极其严格的公立医院和学校系统，而邦政府进一步削弱了它们的效力。Larry Burrows / The Life Picture Collection / Getty Images

每个新邦都有不同的历史。恰尔坎德邦的群众运动可以追溯到殖民时期——其拟议的版图包括中央邦、奥里萨邦、西孟加拉邦的邻近地区。相比之下，恰蒂斯加尔邦根本没有出现支持建邦的群众运动——在这里，主要推动力是国大党内部的派系竞争。

在北方邦，1990年代爆发了一场要求独立的民众运动，当时穆拉亚姆·辛格（Mulayam Singh）政府接受了曼达尔委员会（Mandal Commission）的报告：反对保留区的呼声在扩大对山区建邦的支持方面发挥了决定性作用。在比哈尔邦南部，贾坎德解放阵线（Jharkhand Mukti Morcha）稳步转向选举政治，这使当地精英们确信，阿迪瓦西人的不满情绪可以得到控制并加以利用。这让他们鼓起勇气站出来支持分离，他们支持分离的理由截然不同。在北阿坎德邦，此前对建邦持观望态度的基层运动逐渐加入其中。在恰蒂斯加尔邦，党派间的竞争日益激烈，鼓励了不同政见者呼吁建立新邦。印度教右翼的支持在这一过程中发挥了核心作用。它曾坚决反对语言重组，但后来意识到，支持在印地语区建立较小的邦可能会扩大其选举吸引力，并使其能够将最初基于语言和身份认同的赞成新邦的论点转化为关于行政效率和经济发展的中立问题。

无论底层民众持何种观点，最终获胜的是政治上的权宜之计，这体现在地区和次地区精英的复杂操纵中：

“首席部长及其政治对手对建邦要求的操纵只是一种口头回应，而非实质性回应……这既无助于建立能够满足穷人长期需求的变革性政党组织，也无助于培养新的地区认同。相反，这些政治企业家操纵建邦要求，以实现短期政治目标”。

蒂林的研究几乎揭示了地区精英的政治力量以及他们捍卫自身利益的惊人效率。联邦制的轮廓是由他们决定的：只有当地区政治家们转而支持一个新邦时，建邦才会成为既成事实。

2011年出版的《贴近现实：阶级与种姓研究》（Ear to the Ground: Writings on Class and Caste）收录了K·巴拉戈帕尔（K Balagopal）在《经济和政治周刊》上发表的文章，这些文章是他25年来的心血结晶。这些文章共同构成了对地区层面权力实际行使方式的研究。

图源：“罗生门下歇”微信公众号

巴拉戈帕尔剖析了安得拉邦未分裂时期的政治发展，从20世纪80年代初NT拉奥（NTR）的崛起，到2004年典型国大党强人YS雷迪（YS Rajasekhara Reddy）的当选——在拥有土地的精英之间永无止境的权力斗争中，不时发生针对贱民的公开暴力事件。每个地区都有一批实力相当的强人（大多来自农民阶层），他们拥有大片土地，在商业和工业领域拥有众多利益。这些黑手党式的大亨之所以能够掌控政治，是因为他们有能力动员同种姓的小农作为敢死队和追随者。

巴拉戈帕尔对一系列话题的分析生动而敏锐，难以一言蔽之：司法部门几乎持续干预保留制度，目的是削弱该制度；英甘地、NTR、钱德拉巴布·奈杜、YSR作为个人和社会阶层的代表所取得的成就；种姓冲突及其伴随的暴力。

他是一名马克思主义者，对1980年代的印度共产党（马列）团体表示广泛同情，但他也是一名异端分子，因为对他来说，理论必须与证据相符，而不是相反。他的一些文章是理论性的；大多数文章以敏锐的洞察力和辛辣的笔触讨论了政治实践，并辅以大量的心理学见解。在巴拉戈帕尔看来，钱德拉巴布·奈杜的父亲是一个来自统治阶级的贫穷农民，这一点并非无关紧要：

这种由贫穷的上层种姓组成的种姓阶级，尤其是在农村环境中，由于其紧密团结的特征，被顽固的中世纪价值观所束缚，在全国各地都表现出某些令人不快的特征，即因未实现的卓越成就而产生的傲慢和不安全感，导致他们要么成为恃强凌弱者，对下层种姓构成威胁；要么成为谄媚者，紧紧依附于村内外本种姓的富人，以享受自己所体现的重要性；要么成为无情的实干家，践踏一切，以寻求本种姓所承诺但被其经济地位所否定的东西；或者是这些一律令人不快的特征的某种组合。

奈杜成为了一个积极进取的人，他采用了高增长率、技术、不受约束的创业精神等时髦做法。巴拉戈帕尔指出，这种个人成功意识形态的必然结果是，他无法忍受任何“社会劣势和结构性缺陷……认为这些人只能怪自己”。他将这种观点与安得拉邦泰卢固之乡党的崛起联系起来，并有先见之明地在20世纪90年代新兴的政治趋势中找到了它的影子。

关于甘地主义者重新发现的传统储水系统的优点，他指出：

“农村社群”（无论这种表达方式表达了什么）对蓄水池系统表现出浓厚的兴趣……这个过程并不完全是田园诗意的。蓄水池的维护工作是由达利特人和其他低种姓的强迫劳动来完成的。如果高种姓也贡献劳动力，那只是因为他们是蓄水池系统的主要受益者。甚至他们所有人都没有平等地享有蓄水池水的使用权。优先权……属于统治种姓的主要土地所有者，其他人只能勉强获得。

在二十世纪，达利特人开始不再从事这项工作；1947年以后，也没有办法强迫他们继续工作。国家没有接管蓄水池系统的维修和维护工作，而是选择为受益人提供补贴和贷款，用于打井（后来的钻井）和灌溉农田的廉价电力。几十年来，随着地下水位下降，钻井成本增加，电力、化肥、杀虫剂的成本飙升，这种模式变得越来越不可持续，越来越不公平。

在此过程中，巴拉戈帕尔揭露了洛希亚些追随者提出的荒谬观点，即印度城市是剥削者，而农村“婆罗多”是被剥削者，农民似乎永远屈从于工业和商业利益。同情沙拉德·乔希的农民协会（Shetkari Sanghatana）的马克思主义者认为，该组织要求提高农产品价格，以此团结中农和无地劳工——但正如巴拉戈帕尔指出的，他们的真正利益并不相同。事实是，自19世纪城市化获得新的意义以来，农业收入一直投资于工业、贸易、专业领域，反之亦然。他剖析了地主阶级的政治主导地位，他们与城市中产阶级相互渗透，并与其合作行使权力。

六

美国历史为印度的联邦制经验提供参考。在那里，州权学说也抑制了社会变革，并在许多问题上强化了保守结果。拥有奴隶的南方殖民地对新英格兰地区（美东北部）持谨慎态度，因为新英格兰人口更多、更繁荣，反奴隶制情绪强烈。

1780年代漫长的制宪过程中形成的政治结构反映了这些焦虑。每个州，无论大小，在参议院中都有两个席位，这使得南方对立法拥有强大的否决权。在众议院中，席位根据人口比例分配，在政治统计中，奴隶被算作自由人的五分之三，尽管他们被禁止投票。即使在废除奴隶制后，州权理论仍使南方得以在长达一个世纪的时间里建立针对美国黑人的制度化歧视体系，而法院对此毫无干涉。

与之相似的现代案例还有枪支管制（联邦政府无权对枪支管制进行立法），以及在堕胎权问题上的持续斗争。先例是会改变的——民权运动爆发后，美国最高法院被迫废除了“吉姆·克罗”（Jim Crow）法案，1973年对“罗伊诉韦德”一案的判决终结了将堕胎定为犯罪的企图。但这些胜利都是在几十年后才取得的，而且仍然岌岌可危，受共和党选民最希望的就是时光倒流。

在印度，上层和中产阶级决心维护其统治地位，这种决心跨越了地区，尽管其影响各不相同。相比之下，在20世纪50年代和60年代，中国台湾、韩国、日本的精英阶层推行土地改革、普及教育和医疗保健，并推行出口导向型产业政策。他们推崇的经济哲学家是李斯特，他是19世纪晚期工业化的理论家，主张国家积极干预，以保护国内工业，提高其产量和效率。到20世纪60年代，成果已经显现，到80年代，日本已经成为领先的工业经济体，这是无可辩驳的事实。

然而，十年后，印度决策者面对四十年来积累的问题，却选择无视东亚经济发展方面的杰出文献——查莫斯·约翰逊(Chalmers Johnson)对日本的研究、艾丽斯·阿姆斯登 (Alice Amsden)对韩国的研究、罗伯特·韦德（Robert Wade）对中国台湾研究——而青睐米弗里德曼及其门徒那种无视历史的自由市场胜利论。

长期的人员短缺削弱了国家的监管能力。2010年，右翼智库冲突管理研究所（Institute of Conflict Management，坎瓦尔·辛格·吉尔<KPS Gill>创立）的阿贾伊·萨赫尼（Ajai Sahni）估计，印度每千人拥有的公务员数量甚至少于崇尚小政府的美国。中央政府每10万印度人拥有295名公务员——但这个数字包括公共部门企业和铁路，其雇员占总数的42%。相比之下，美国每10万美国人拥有889名联邦雇员。此外，美国各州和地方政府每10万公民雇用6314名公务员。北方邦的相应数字为352，比哈尔邦为472，马哈拉施特拉邦为1223，古吉拉特邦为1694：这包括警察、公务员、教师、文员、法官等。萨赫尼最关注的是警察，但数字确实表明行政能力崩溃，“国家虚弱无力，在印度广阔的农村腹地，政府机构和公共服务严重缺失”。

印度国家相对于人口的萎缩使其无法履行其正常职能——刑事司法系统的崩溃就是明证，警察、检察官、法官、监狱长期短缺，除了囚犯，其他一切都不足——更不用说承担任何可能成功的新职能了。由于印度故意限制税基——印度不对农业收入或继承财富征税；其财产税低得惊人——人们可以轻而易举地找到借口。各邦政府抱怨工资负担过重，因此限制雇员人数，并为不稳定的短期合同找借口。与此同时，他们拒绝通过有效征税来增加收入。结果形成了一种恶性循环，政府将越来越多的日常职能外包出去。

联邦制在管理印度的多样性方面发挥了至关重要的作用，但它也排除了在其他国家取得成功的中央集权改革。在美国，州权理论产生于13个殖民地之前的历史。在印度，除了根深蒂固的保守主义和维护有产者统治地位外，制宪会议无法达成一种更加公平的联邦制模式，这种模式本可以允许中央制定具有约束力的社会投资目标，并制定有效的监督机制和人员来执行这些目标。有充分的理由要求提高官僚机构的责任感，向专家开放，并使其免受任意压力，但没有人急于这样做。

印度民主的一大特点是，印度人民渴望保护国家不受公民侵害，而不是相反。印度宪法沿用了殖民国家的法律框架，只有少许改动。七十多年过去了，人们完全有可能因为拿宗教开玩笑、写书、“冒犯”某个群体或抗议基础设施项目（国家可自行决定是否将其定义为叛国罪）而被捕。几十年来，像信息权这样基本的权利才得以被赋予。基本权利仍然受到限制——根据各种法律，无限期拘留是完全合法的，集会和抗议的权利仍然受到威胁。联邦制的成功与失败必须放在这种背景下进行评估。

1947 年 2 月，在制宪会议召开决定印度新宪法之前，德里市政厅图书馆举行了一次会议。图源：Bert Hardy / Picture Post / Getty Images

七

博尔赫斯曾用一篇短文来描述卡夫卡的“文学先驱”概念——卡夫卡的异质文本包括亚里士多德的谜语、中国寓言、克尔凯郭尔的作品。因此，我们可以从这些文本中感受到卡夫卡的感知（编者注：博尔赫斯的意思是，卡夫卡的写作创造了我们看待这些早期文本的镜头）。“卡夫卡的特立独行或多或少地存在于这些著作中，但如果卡夫卡没有写作，我们就不会感知到它，也就是说，它不会存在”。

编者注：博尔赫斯的意思是，如果没有卡夫卡，我们就不会注意到以前的各文本中存在着某些联系，所以某种程度上，卡夫卡的作品创造了我们对这些“先驱”的感知。作者通过博尔赫斯的言论阐明了一个观点，即意义和影响并不是固定不变的。它们取决于背景。卡夫卡不只是在早期作品的基础上进行创作——他让我们以一种新的方式看待这些作品，这种方式在卡夫卡创作故事之前我们是无法理解的。

同样的悖论也存在于历史写作中。例如，显然，印度民族主义的历史必须大幅改写，以考虑印人党的崛起。印度政治的学术叙述强调落后种姓动员的激进面，但上层和中层种姓为限制再分配需求的政治巩固进程可能更为重要。定义印度政治的标志不是落后种姓的崛起，而是印度教右翼从国大党的废墟中崛起。

约根德拉·亚达夫 (Yogendra Yadav)等分析人士让我们相信这种对立：农业种姓对达利特的敌意很容易转变为印度教民族主义。亚达夫人可能比贾特人更平民化，但这并不意味着他们不会受到印度教民族主义的诱惑。大众社会党（BSP）的崛起以及达利特政治的复兴代表着更根本性的变化，但玛雅瓦蒂（BSP党首）的机会主义暴露了它的局限性，这种政治愿景仅限于象征性的姿态。泰米尔纳德邦也出现了类似的观念僵局，达利特政党盗用了泰米尔民族主义语言，这种语言是由对达利特主张抱有敌意的中产阶级政党发明并运用的。

自20世纪80年代以来，印人党在古吉拉特语、马拉地语、卡纳达语使用者中牢牢站稳了脚跟；在阿萨姆邦、西孟加拉邦、奥里萨邦稳步扩张；并在喀拉拉邦顽强生存。印度教民族主义对各种语言和种姓群体的吸引力得到了充分而真实的证明。穷人向上流动不断失败，其在各个层面都未能获得平等的机会，这为印度教民族主义的崛起提供了便利。正是这种失败摧毁了尼赫鲁建立领先工业经济的梦想——事实证明，印度劳动力的技能和生产力水平完全无法满足这一雄心。地方精英通过削弱国家提供社会商品的作用，扩大其庇护和寻租行为，以牺牲其他人的利益为代价巩固了自己的统治地位。

可以说，印度的多样性阻碍了真正具有改革精神的精英出现，他们有能力将自己的愿景强加给国家——为了保障民主的前景，必须牺牲实质性的平等——但到了20世纪90年代，这种悲观的论点不再适用。今天当然也不适用了，因为对民主最严重的威胁来自于通过宗教动员和暴民暴力来掩盖日益加剧的不平等。

印度过度集权的固有观念促使我们忽视国家的结构性缺陷，并急于将权力下放作为解决一切问题的方案。但正如我们所见，权力下放对邦政府来说是实质性的、有效的——事实上，联邦制的成功是印度的理念（如果不是现实的话）如此成功的主要原因。在这个层面之下，只要我们的城市、城镇、村庄仍然被来自中上阶层的权力掮客牢牢控制，而平民阶层的政治代表只满足于象征性的姿态，或者更糟糕的是，行事作风如出一辙，那么权力下放就不会起到多大作用。

与此同时，权力分配和政府机构质量将继续对未来的政策制定产生决定性影响，而未来可能比过去更具挑战性。其面临的挑战包括环境灾难和气变的双重威胁。与社会保障一样，它们需要全国范围内协调一致的政策。就历史上集中和分散机制被用来解决不同类型的问题而言，似乎可以说应该根据印度和其他地方的实际经验来评估它们。

然而，有两点很清楚。印人党的崛起表明，将中央集权作为解决联邦制缺陷的方案是行不通的。在过去，这种做法是否有效值得怀疑；现在考虑它的风险太大了。同样，1996年至2014年期间，地方政党在中央联合政府中发挥了关键作用（由印人党领导的联合政府与国大党领导的联合政府旗鼓相当），这表明印度政治背后的经济和社会共识。只有对不同领域（选举资金、官僚机构、社会投资、刑事司法系统）进行一系列影响深远的改革，才有可能带来有意义的变革，避免共和国体制缓慢崩溃。然而，目前还没有一个政治团体能够明确表达这一观点。可以说，建立这样一个政治团体的任务将是未来最大的挑战。

作者简介：沙申克·凯拉（Shashank Kela）系印政治经济学学者，著有《流氓和农民奴隶：1800-2000年的阿迪瓦西抵抗》(2012)一书