深度｜化解冲突还是向特权妥协...印度联邦制究竟是好是坏？

孟买辖区地图，1903年。图源：孟买档案馆

一

印度宪法，一个奇特的文件。它首先以一些关于正义、自由、平等的敷衍之词（虽然掷地有声）开始，然后详细描述新国家机构。宪法的大部分内容用于阐述权力的机制和行使权力的方法——英国国家提供了议会政府的模板；美国的例子体现在联邦制中，权力在中央和各邦之间分享。两者之间存在显著差异：美国由13个殖民地组成，早在国家诞生之前就享有独立地位。在印度，民族国家优先，并保留重新设置其结构单位的权力。人民院的成立是为了代表他们的利益，席位分配大致与人口成比例。

联邦制在塑造独立印度的社会和经济格局方面发挥了重要作用。联邦制旨在化解因国家多样性而产生的潜在冲突，但很快又获得了第二个功能——为了地方精英的利益，管理社会变革的节奏和方向。这个过程充满了冲突和妥协：上层阶级和中产阶级之间的冲突（这种斗争往往以联盟告终），以及在不同时期和地点对庶民阶级和利益集团让步。其目的不是抑制变革，而是转移变革，确保权力和特权的深层根基不受动摇。联邦制这种潜藏的一面构成了本文的主题。

从20世纪50年代到70年代，围绕印度国家的辩论主要集中在经济政策和民主前景上。20世纪80年代，随着克什米尔、旁遮普、阿萨姆地区爆发武装起义，人们日益担忧国家能否长期存续。20世纪90年代，随着“自由化”的支持者和反对者就尼赫鲁经济战略是否适当展开争论，经济政策再次成为焦点。随着增长率飙升，人们的心情变得更加积极和自满。随着莫迪政府在2014年当选，钟摆再次摆动——印人党控制了国家机构，暴民的侵略性日益增强，这意味着世俗主义和民主的前景比10年前更加暗淡。

这些相互关联的辩论因一系列杰出的学术和新闻著作而更加丰富。我们因此深入了解了经济政策、世俗主义、国内冲突、种姓和政治竞争、民族主义概念、文化变迁模式等。相比之下，对联邦制的认知是更加概括性的。

政治学家倾向于将其归因于政治体系逐渐脱离国大党，以及所谓的“落后”种姓突然进入政治舞台。1951年至1989年国大党的霸权被不假思索地视为集权的代名词，尽管缺乏重大政治竞争并未影响各邦政府的权力或限制其权威。

二

印度政治及其联邦制度的特殊性，与印度民族主义的发展息息相关。苏迪帕·卡维拉杰（Sudipta Kaviraj）2010年出版的《想象中的印度机构》（The Imaginary Institution of India）一书，研究了孟加拉民族主义意识形态的根源和论述。

书中指出，印度民族的概念出现于19世纪中叶，与地区主义同时出现：孟加拉作为一个具有凝聚力的语言区域的出现并不早于民族主义，而是与民族主义同时出现的。然而，他却认为孟加拉的情况也能无缝衔接至整个印度来，正如我们将看到的，这个过程充满了问题。

民族主义是在合作和对抗的过程中发展起来的。19世纪的孟加拉知识分子——接触西方思想的城市绅士，他们书写标准化的孟加拉语（最初只是众多方言中的一种），在各方面都是殖民主义的产物。它源于行政集中化（在加尔各答）、新技术（如印刷机）、殖民地政府中的专业机会的结合。其代表人物试图通过提出新的历史问题、构建新的叙事，并根据传统的印度教思想调整、调和或拒绝西方政治和社会的观点，来理解他们所遭受的政治压迫。

通过这种方式，他们一步步形成了反殖民主义立场。现在，他们面临的问题是形成一种集体身份，作为行动载体。在19世纪最著名的孟加拉作家班基姆·钱德拉·查托帕迪耶（Bankim Chandra Chattopadhyay）的小说中，这种身份从孟加拉人到印度教徒（穆斯林被塑造成占领者），再到印度人。卡维拉杰强调最后一个概念的普世性，但无论是孟加拉还是其他地区，民族主义思想中均带有强烈的排他性的印度教认同。

孟加拉中产阶级是现代性和现代话语的典范。在卡维拉吉看来，正是甘地将这个话语世界与农民的“传统”话语结合在一起。然而，现代资产阶级和传统农民之间的二分与历史事实不符——在这里，孟加拉和印度的融合完全瓦解了。印度西部和南部相当一部分农民与殖民地生产和权力结构有着千丝万缕的联系。他们与婆罗门一起构成了中产阶级的主要部分，并在政治中扮演着重要角色：掌控国大党组织机器的帕特尔就来自一个农民种姓。

1928年由国大党领导的巴多利非暴力不合作运动（Bardoli satyagraha，印度农民抗议殖民政府增加农民税收的民族主义运动，由帕特尔领导）表明了他们动员起来的决心和能力。农村结构的一部分足够现代（此处是指殖民地农业植根于殖民经济，并受到现代经济实践的影响，包括土地税收制度、市场依赖），可以满足大多数需求——而不现代的那部分人在种姓等级中往往是低种姓。

其他区别也被夸大了。认为前现代社群“模糊不清”的观点认为它们缺乏对边界、距离和数量的清晰概念，这种观点忽视了婆罗门和商人种姓在全国范围内建立的流动网络。卡维拉吉认为，在殖民时代之前，精英阶层在概念上不可能联合起来对抗东印度公司——他们无法想象如果联合起来会取得怎样的成就——但他没有解释为什么这种僵局没有影响同时代的中国人和日本人，他们当时也在极力反殖民。

印度一直存在，即使不是事实，也是一种理念，这种假设成为民族主义思想的核心。卡维拉吉描述了这种话语在概念上的模糊性和省略，而印度教右翼将这种模糊性推向了极致：

无论其来源是西方学术还是印度公共材料，伪装印度古代的是非常必要的，同时也是虚假的。……民族主义的神话是，这个印度曾经被压制……并逐渐获得了力量、凝聚力、天赋的政治组织和领导力，从而觉醒并获得了自由。

从历史角度来看，民族主义讲述了一个截然不同的故事。正如本尼迪克特·安德森（Benedict Anderson）在经典研究中所指出的，大多数现代国家建立的时间都不超过19世纪。印度在这方面并不例外。这一事实鼓励我们加强共同身份认同，而不是认为民族国家的建立是理所当然的。在卡维拉吉看来，印度显然未能做到这一点：精英阶层只说英语，而“同样只说一种语言的本土有志之士则与之争夺权力”。但这种二元对立也无法持续。英语精英阶层在权力结构中始终只占一小部分；从1950年代开始，“本土”政治家在塑造印度政治格局方面发挥了关键作用，这一点我们将在下文看到。真正的问题——缺乏有效的公立学校——被归为次要问题。更重要的是，它决定了1947年后印度社会不同阶层对国家的看法。

一张十九世纪末的照片显示，一艘邮轮从英国抵达孟买港。印度的征服是从三个中心实现的：孟买、加尔各答、马德拉斯的贸易前哨。图源：Samuel Bourne / Alinari / Getty Images

三

民族主义，顾名思义，是一种泛印度意识形态——然而它出现在印度不同地区的时间略有不同，用不同的语言表达。其根源是政治屈从和心理屈辱的共同经历，但其最初是地区性的。殖民国家的结构强化了这种强烈的地区烙印。

确实，制宪会议倾向于建立一个强大的中央政府，但“强大”是一个相对的词。制宪会议的成员几乎无法避免考虑联邦制，因为他们在本质上是联邦制的体制中磨练了自己的政治才能。征服印度并非来自一个中心，而是三个：英国的主要“工厂”或坚固的贸易前哨，即加尔各答、马德拉斯、孟买，它们各自拥有军队，在相互协助下开展独立行动。这种零敲碎打的征服方式催生了一种行政结构，包括孟加拉、马德拉斯、孟买三个辖区、多个较小的省份以及处于严格政治控制下的土邦。

各省的行政区是自治单位，拥有独特的土地分配模式：孟加拉邦的柴明达尔制以大庄园和佃农为特征；马德拉斯和孟买的里莱特瓦里制以个人土地所有权和农民业主为特征。一战后，甘地将国大党打造成一个群众性政党，并按照这种省级结构组织起来。事实上，国大党还更进一步，在语言分区组建了多个单位，以扩大其影响力。1935年《印度政府法案》旨在通过分权安抚躁动的印度中产阶级，允许在有限的选举权范围内进行政治竞争——根据该法案，国大党参加省级选举并组建省级政府。正是在各省，国大党与穆斯林联盟争夺穆斯林的支持。

20世纪50年代，泰米尔纳德邦国大党放弃了婆罗门领导权，转而支持纳达尔人卡玛拉吉（Kamaraj），图为他与尼赫鲁在一起。图源：尼赫鲁纪念博物馆和图书馆

大多数政治家——除了甘地和尼赫鲁等少数例外——都面向地方受众，培养地方权力基础。直到穆盟崛起，才将联邦制转化为一种政治工具：真纳放弃巴基斯坦的条件是建立一个弱到几乎无能为力的中心。国大党愤怒地拒绝了这一要求，并一直不相信过度权力下放会对联盟构成潜在威胁。

制宪会议对强大中央政府的构想必须从这些拉力和压力的角度来看待。因此，宪法赋予联邦政府重新划分邦界和临时接管邦政府的权力。与此同时，宪法通过将管辖权仔细划分为中央、邦、共辖（指中央和邦政府都可以立法的领域，例如刑法、婚姻和离婚法、工会）三个部分，将这些权力下放给地方政府。法律法规、农业、教育、卫生成为邦的管辖范围。具有约束力的财政义务巩固了这种权力划分。

20世纪50年代各邦的语言重组是联邦制原则的延伸。内部边界在划分异质精英之间的竞争方面发挥着关键作用。殖民主义遗留下来的行政单位规模过大，无法做到这一点。语言提供了一个天然的屏障，尽管这个屏障并不严密，它使说泰卢固语的中产阶级能够控制他们所统治的地区，而不是与说泰米尔语、卡纳达语、马拉雅拉姆语的同族人在统一的马德拉斯竞争。作为一种身份标志，它把富人和穷人联系在一起。在政治上，它减少了因支出和代表权而产生的冲突。回顾过去，语言重组的显著之处在于其速度，以及重组完成时内部没有出现激烈的争吵：民众的骚动是支持分离，而不是继续团结在一起。

《宪法》第356条允许中央解散邦政府，这在20世纪70年代和80年代被广泛用于反对非国大政府。尽管如此，联邦制总体上仍然成功运作。政治权力被赋予嵌入独特种姓结构中的地区精英。起初，几乎所有人都支持国大党，国大党因此表现出变色龙般的适应性。

在整个北方，其邦级单位在几十年内一直由上层种姓地主统治，但早在20世纪50年代，泰米尔纳德邦国大党就放弃了婆罗门领导，转而支持纳达人的卡马拉吉。强大的农业种姓的代表，在古典印度教文献中被列为首陀罗，在卡纳塔克邦被称为沃卡林格（Vokkaligas）和林伽亚特（Lingayats），在安得拉邦被称为雷迪（Reddys）和卡玛（Kammas），在马哈拉施特拉邦被称为马拉塔（Marathas），他们从一开始就主导着地方政治。

像普勒（马邦低种姓运动领导人）、佩里亚尔（泰米尔纳德邦达罗毗荼运动领导人）、洛希亚（印社会主义领袖）这样不同的思想家将“首陀罗”作为社会从属地位的同义词，这掩盖了印度种姓制度的复杂性。农业种姓拥有明确划分的地区（旁遮普邦和哈里亚纳邦、古吉拉特邦南部、马哈拉施特拉邦西部、戈达瓦里三角洲）的大部分土地，是绿色革命的主要受益者，绿色革命为他们提供了优良种子、廉价肥料、灌溉和机械补贴。因此，农业种姓形成了一个强大的利益集团，尽管政治上存在分歧。他们的土地从大型农场、有时甚至是超大型农场，到中型农场，再到小型农场，有时甚至是边缘地块，不一而足。

种姓凝聚力很强：小农往往将自己的利益与同种姓的富裕成员联系在一起，而不是与处于相同经济困境的社会下层群体联系在一起。贫困并不等同于社会地位低下；这种普遍存在的地位感和权利意识往往表现为对达利特人的暴力行为。在这个等级之下是各种各样不固定的中间等级，其地位因人数、职业、是否有精英阶层为其代言而异——这些阶层通常被归类为落后阶层，但许多农业种姓，特别是南部的农业种姓，也受益于保留制度。

将尼赫鲁视为印度国家首席设计师的话语掩盖了更多事实。自1947年以来，比哈尔邦、喀拉拉邦、旁遮普邦的发展轨迹各不相同，这很难归结于尼赫鲁的功劳。尼赫鲁对制度程序的尊重的确创造了一种有影响力的模式。他也是国家资助的工业化计划的政治推动者，但在其他大多数方面，他顺应潮流，而不是引导潮流。地区发展受基本社会模式驱动，这导致不同的社会生产关系。

在泰米尔纳德邦，支持达罗毗荼运动的本土中产阶级是印度最强大的群体之一——从一开始，工业就业和女性参与劳动力市场就被视为可取之举。工业化在邻近的喀拉拉邦成效不佳，那里的工资上涨幅度更大，移民汇款和商业农业的重要性也更高。在北方邦东部和比哈尔邦，土地分配严重不均、赤裸裸的种姓压迫和低工资共同导致了数十年的经济停滞。在恰蒂斯加尔邦和恰尔肯德邦，一个主要依靠国家投资的小型劳动密集型工厂部门在农业贫困的汪洋大海中发展起来。

在旁遮普，绿色革命的成功带来了棘手的长期问题：土壤盐碱化（过度用水）、癌症高发（过度使用杀虫剂）、农村社群滥用药物以及工业增长逐渐放缓（工业利益很快从属于商业农业利益）。作为北方首屈一指的农业种姓，贾特人和贾特锡克教徒主导了这一地区的政治生活。无论是在这里还是其他地方，国大党首席部长都善于保护各自邦内有影响力的利益集团免受中央政府麻烦要求的干扰：1966年，经济学家丹尼尔·索纳（Daniel Thorner）被告知，计划委员会成员对邦政府在四五计划中的农业统计数据可靠性缺乏信心。

从政治角度而言，联邦制通过为地区精英提供独立的活动空间来抑制竞争。它通过在中央政府和各邦政府之间建立永久性的协商制度，加深了政治参与度，防止了权力集中。国大党的统治地位使政治家们能够从邦政府到中央政府，再从中央政府到邦政府，无缝切换。这种模式在20世纪90年代地区政党崛起后依然存在，因为它们在中央联合政府中发挥着不可或缺的作用。