布林肯高调宣布“美国修铁路”, 背后却是一次中国反超 | 文化纵横

 Omar Narrea

秘鲁太平洋大学中国与亚太研究中心

慧诺 (编译) | 文化纵横新媒体

【导读】11月14日至16日，总书记应邀对秘鲁进行国事访问，并出席APEC第三十一次领导人非正式会议。本次峰会期间，中国收购60%股权的秘鲁第一大港钱凯港正式开港；中秘双方讨论了圣胡安德马尔科纳港项目，特许经营30年；秘鲁交通和通信部向中方展示了6个高速铁路项目规划，预计总价值310亿美元。然而，就在中国与秘鲁合作取得突破性进展的同时，美国国务卿布林肯突然出面，高调宣布将为秘鲁提供多项“礼物”，包括建设一条客运铁路，并捐赠9架黑鹰直升机，邀请秘鲁参与NASA太空合作等，显得非常无力。钱凯港作为中国全球海运布局的代表性项目，自2019年中远海运收购以来，经历诸多波折，秘鲁方面对中远独家经营权的诉讼在今年刚刚得到解决。但APEC峰会上中秘双方的互动表明，钱凯港已经成为印尼雅万高铁之后，中国海外大型基建的又一张名片。本文中，秘鲁学者梳理了钱凯港合作的积极因素，对之前的种种质疑进行了回应。

作者指出：在中秘经济合作上，中国已连续九年成为秘最大贸易伙伴和最大出口市场，中秘贸易总额占秘外贸总额的1/3。自1992年以来，中国在秘鲁的投资不断增加，从早期的矿业拓展到港口、物流、金融等诸多领域。秘鲁刚刚迈入基础设施超级项目的初级阶段，而许多“超级项目”能够显著提升新兴经济体对全球经济的接入能力。而中国在全球基础设施超级项目的开发上占据领导地位，可以为这些新兴经济体提供建设支持和运营经验。以钱凯港为例，中国的加入将其链接空间扩展到了亚太地区，从设施、经营、经济覆盖面等方面，使其有望成为南美洲的“上海港”。

随着钱凯港开港，中秘合作进入新阶段，中国已经通过将港口与城市物理融合的策略，展示了如何有效解决基础设施超级项目中的环境风险、合作模式质疑等障碍。作者提出：秘鲁政府需要借鉴中国在大型项目总体规划方面的丰富经验，学习其如何持续更新基础设施和政策，以确保为国家和社会留下更加宝贵和可持续的财富。

本文为摘译自秘鲁太平洋大学中国与亚太研究中心系列报告，原题为《Sailing the Pacific Ocean with Chinese Infrastructure: the Case of Chancay Port》。小标题为编者自拟，文章仅代表作者观点，供读者参考辨析。

乘着“中国基建”航行太平洋:

钱凯港的案例

中国在全球基础设施超级项目的开发上占据领导地位，而秘鲁经济则刚刚迈入其基础设施超级项目的初级阶段。矿山铁路、水电站和港口等新一代项目不仅重塑了秘鲁城市的面貌，也深刻影响了乡村和小镇的发展。随着新开采活动的实施，秘鲁各地的居民都感受到了变化。

为了深入理解基础设施变革的方式及其带来的影响，我们以钱凯港为研究案例，探讨港口与城市关系的演变。通过对钱凯港地区进行深入分析，我们发现了三个正在进行的关键变革，这些转变将对秘鲁人民的日常生活产生不同程度的影响。此外，本研究还揭示了在大规模基础设施投资下，秘鲁的村庄和小镇在经济、社会和环境方面所面临的新挑战。

（中国在拉美地区的港口基建项目；红色代表已完成，黄色代表进行中）

▍中国的超级港口项目

港口基础设施在超级项目领域中扮演着特殊的角色，需要细致的分析。与其他类型的基础设施相比，港口与日常生活的联系更为直接，在地理上也更紧密。例如，道路建设项目通过缩短旅行时间，使人们能够拥有更多与家人团聚的时光；又例如在电力领域，巴西的大型水电项目对于推动工业发展和扩大经济活动具有重要意义。

然而，港口建设的影响可能相对有限，因为港口周边地区常常面临贫困问题，缺乏具备所需技能的劳动力，从而难以直接从港口发展中获益，至少在短期内是这样。尽管如此，超级项目为改善人们的生活和福祉提供了巨大的潜力。这些项目通常遵循一个全面的规划，包括促进当地就业和提升公共设施等措施。

（一）“超级项目”与中国的基础设施建设

在21世纪，随着一系列“超级项目”的兴起，许多新兴经济体实现了迅猛发展，这些项目显著提升了它们在全球贸易网络和物流链中的接入能力。最初，“超级项目”这一术语被用来指代那些能够显著改变某一地区地理特征的大型基础设施工程。但随着城市化和经济现代化进程的加速，对城市、生产中心和物流网络的快速变革需求日益增长，“超级项目”的定义也随之演变，现在它特指那些能够为一个国家或特定区域带来竞争优势的新型基础设施项目。

航空运输网络的全球性变革便是一个典型案例，其中超级项目的宏伟愿景被用来扩大基础设施投资规模。一些小国通过增建航站楼来更新其陈旧的机场，以期参与全球市场；而像亚洲一些国家那样拥有庞大航空流量的国家，则在改造整个岛屿，以创建新的全球航空枢纽，例如香港机场。

具体到“一带一路”倡议，超级项目在其核心扮演着关键角色。尽管拉丁美洲并未正式加入“一带一路”，但自2000年代初以来，中国一直是该地区重要的外商直接投资（FDI）来源，主要聚焦于原材料和基础设施项目。

在过去十年中，中国在拉丁美洲的投资策略已从传统的FDI模式转变为提供新型基础设施开发模式。中国在该地区的港口基础设施投资遵循一种模式，旨在提高其对自然资源的投资的物流效率，并开拓进入不断增长的市场。例如，预计由中交建完成的墨西哥韦拉克鲁斯港（Veracruz）将成为该国第二大港口。招商局港口控股有限公司则是巴西第二大港口巴拉那瓜港（Paranagua）集装箱码头的主要所有者。中国的民营企业日照岚桥集团收购了巴拿马最大的港口，并启动了扩建项目，计划将巴拿马运河的最大船舶处理能力提升一倍，以适应新巴拿马型集装箱船的需求。在这一地区，中国的投资正在重塑海事景观。

以中秘关系为例，中国不仅是秘鲁低价值出口产品的主要市场，也是其自然资源领域的重要投资者。中国在秘鲁的投资成功在很大程度上取决于其在环境标准和地方社会需求方面的表现，而当地的制度环境往往相当复杂。例如，中国在秘鲁的就业机会主要集中在三家矿业公司，但预计就业人数将减少，因为其中一家，秘鲁拉斯班巴斯矿业公司（Las Bambas Minera），已经完成了大部分工人的坑道建设。他们通过罢工和社会动员来要求增加当地就业，并要求矿山在采购过程中引入当地企业。

在秘鲁这样一个经济高度依赖自然资源的国家，新建的矿山铁路、水电项目和钱凯港等新一代超级项目正在改变其生产格局。

（二）超级港口：上海的经验

上海的港口是中国长期规划和大规模区域经济发展传统的典范。自20世纪50年代以来，上海通过一系列城市规划模式实现了显著的转型。这座城市的快速经济崛起与全球化趋势和战略性经济政策相得益彰，这些政策将上海塑造成了全球城市，并吸引了大量外资，特别是通过设立特别开发区。

从上世纪70年代开始，中央和地方政府通过精心设计港口网络，加强了上海的全球地位。城市与港口区域的紧密结合使上海成为了全球贸易中的关键参与者，利用其在陆地和海上运输以及物流链中的竞争优势。上海转型为“全球枢纽港口”的详细规划，在2017年上港集团启动洋山深水港项目时达到了顶峰。洋山港作为世界上最大的自动化码头之一，象征着这一宏伟项目的雄心，旨在巩固上海作为转运枢纽和亚太地区物流中心的地位。

上海港口的成功可以归因于多个关键因素，其中包括港口基础设施与互补项目和战略之间的协同效应。首先，上海的多式联运系统非常突出。作为全球最大的集装箱港口，拥有19个海运码头，每年处理超过4330万个标准箱（TEU），港口的高效运营依赖于集成的生产系统。这些系统将生产中心与本地低成本供应商和半成品连接起来，确保最终产品和服务能够及时且经济地交付。上海的物流网络，包括上海-南京铁路和上海-杭州铁路，进一步与港口整合，扩大了其影响范围至500公里外的生产节点。

其次，上海作为经济特区的发展至关重要。根据城市的第十四个五年规划和2035年愿景，上海的目标是成为全球“五大中心”：经济中心、金融中心、贸易中心、创新中心和航运中心。2013年启动的上海自由贸易试验区，通过放宽对国内外企业的限制，提升了上海作为航运中心的地位。洋山港国际贸易窗口等创新展示了特区和大项目如何增强港口的能力。

最后，上海实施了绿色港口策略以应对环境问题。交通运输部的政策旨在减少船舶排放，包括长三角地区的船舶排放控制区，体现了这一承诺。洋山港通过其完全自动化和高效的运营，与这些政策保持一致，将能源消耗减少了70%，并实现了零碳排放。

（三）超级项目作为变革的推动者

上海港以其庞大的资本和规模，堪称一个超级项目。这类基础设施的超级项目不仅追求最小化对经济的潜在负面影响，同时也致力于实现可持续发展目标。它们本质上是社会的“变革推动者”，因为它们在社会和经济中发挥着独特的、长期的影响力。将上海港视为这样一个变革推动者，意味着其最终目标是通过可持续发展的理念和长远的愿景来塑造中国社会。因此，上海港的成就不仅体现在其经济贡献上，还包括对绿色技术的采纳以及对社会产生的积极影响。

继续这一思路，基础设施项目的成功可以通过两个维度来衡量：（1）项目管理的成功，即项目是否按时、按预算、按技术规格完成；（2）项目影响的成功，即项目所带来的变革。上海港的总体规划在这两个方面都取得了显著成就，因为它设定了长期目标，旨在释放上海作为世界上最大港口的潜力。该规划还努力避免预算超支和施工延误。

此外，总体规划还包括了对可持续性的承诺，因为超级项目可能会对海洋生物和当地社区产生长期影响。因此，上海港必须采取措施解决和弥补这些可持续发展的问题，以防止对生态系统和当地社区生计造成不可逆转的损害。通过这种方式，上海港不仅在经济上取得了成功，而且在推动社会和环境的可持续发展方面也树立了典范。

▍基建潮抵达太平洋对岸：钱凯港项目的成立背景

在太平洋的对岸，钱凯港旨在成为秘鲁中北部地区经济发展的催化剂。

（一）立项过程：深度融合当地发展，社会各界高度重视

根据秘鲁国家私人投资促进局（Agencia de Promoción de la Inversión Privada）的数据，预计2023年中期，首艘船舶将抵达正在建设中的钱凯港。到这时，自秘鲁港务局批准的“秘鲁-中国联合体”（钱凯中远海运港务集团）建造和运营这个大型港口的许可以来，已经过去了将近四年的时间。在经历了十年的规划和多次尝试之后，秘鲁锌银矿业公司Volcan终于在2019年初找到了一个顶级企业合作伙伴，共同推进港口项目。

在Volcan成为港口项目开发商之前，海军上将胡安·里巴多（Juan Ribaudo），作为秘鲁主要渔业公司之一的老板和港口所在地的地主，于2011年与Volcan联手成立了钱凯港码头公司。2015年里巴多去世后，Volcan收购了该公司的全部股份，并开始寻找新的合作伙伴来共同开发港口。中国合作伙伴的加入，使得原本被视为国家级项目的港口规模扩大到了跨太平洋的规模，将钱凯港打造成了连接中国与拉美各国的枢纽。这一扩大的规模意味着钱凯港将成为该地区唯一能够容纳全球最大的Triple E级集装箱船（容量达18,000 TEU）的港口。

中远海运是全球领先的港口运营商，其投资组合遍及全球37个港口的194个集装箱泊位。作为中远控股的子公司，旗下还拥有中远海运集装箱运输公司，这是一家全球领先的集装箱船队，提供全球覆盖的无间断服务网络。在全球海运需求超过现有船舶数量的背景下，中远海运正处于满足全球集装箱需求增长的有利位置。中国合作伙伴的港口和船队经验将极大提升钱凯港作为美洲航运中心的竞争力。

联合体的首要任务是签署一项附加协议，以补充2015年授予Volcan的初始合同，该合同仅允许他们建造和运营一个规模较小的港口。2019年，秘鲁交通部同意修改合同，条件是对港口的新规模进行更新的环境影响评估。新的合作伙伴关系计划开发一个总投资额达30亿美元的绿地基础设施。在第一阶段，预算为13亿美元，将建造四个码头，并计划于2023年开始运营。国家港务局授予该港口30年的多用途港口私人运营许可，预计将创造约一千个永久性工作岗位。

钱凯港项目全面运营后，港口的占地面积将达到280公顷，这几乎是秘鲁第二大港口卡亚俄港（Callao）的两倍大，并配备有专门的码头设施。其中，第一个码头将设有十个集装箱泊位，而第二个码头则设有四个泊位，专门用于处理普通货物和滚装货物。该项目在工程上面临巨大挑战，特别是包括建设一条长达1.8公里的地下高架隧道，该隧道通过专用道路将港口的货运交通与城市区域有效隔离。

在秘鲁-中国联合体协议签署之前，已有一条高速公路设计为港口的入口，靠近海岸和城市区域。为了减少对当地经济活动和城市发展的进一步影响，新的合作伙伴对项目进行了重新设计，采用了新的港口-城市模型，以提供更佳的连通性。

高架隧道的提出是一种技术上对城市友好的解决方案，旨在缓解海运货物对城市造成的压力。借助中国在连通性基础设施方面的丰富经验，联合体正在以前所未有的速度推进隧道工程。这在秘鲁是一项重大成就，尤其是在基础设施建设方面，与首都地铁线的缓慢进展形成鲜明对比——四年内仅完成了3公里。钱凯港的项目管理成功为秘鲁国家基础设施生态系统提供了宝贵的经验。

在区域发展方面，钱凯港因其距离秘鲁首都利马仅80公里的战略位置而显得尤为重要。钱凯区隶属于瓦拉尔省，与利马北部的城市相邻。随着利马经济的繁荣向北扩展，许多大学、商业中心和机构都在该地区设立了分支机构。钱凯居民因此得以享受到这些服务，从而提高了生活标准和人力资本。此外，该地区还拥有丰富的生物多样性，临近主要的沿海湿地。在更广泛的区域尺度上，亚马逊雨林距离港口仅400公里，那里的生物多样性丰富，包括木材等产品。

企业已经认识到钱凯的战略位置，这为提供现代经济所需的资源和资产提供了竞争优势。政府也希望利用这一地区的优势，因此在距离钱凯港仅43公里处，有一个名为安孔工业园（Parque Industrial de Ancón，PIA）的公共项目，该项目旨在转变利马的产业结构，目标是使城市的GDP增加5%。另一个优势是通过贯穿整个海岸线泛美公路以整合钱凯与PIA项目。

（二）钱凯当地和周边的环境情况

长期以来，钱凯市的扩张主要是通过非正式占用的方式进行，缺乏有效的规划和政府监管。即便到了现在，许多新兴的城市区域仍然缺少基本的公共设施，比如供水和卫生设施。1991年1月底，钱凯市还曾爆发过一起严重的霍乱疫情。尽管贫困和失业率并不高，但钱凯市仍面临着满足基本需求的挑战。从利马迁移过来的居民，由于快速的城市扩张和公共服务的不足，加剧了这一问题。

从环境角度来看，利马是南美洲沙漠中的一座城市，而钱凯地区的湿地则是一个重要的生物多样性走廊。靠近港口的Santa Rosa湿地占地60公顷，是中央海岸走廊中的关键生态系统，拥有丰富的生物多样性和重要的动植物资源。观鸟和其他生态活动是吸引游客的重要因素。然而，自2000年代初以来，环境研究发现工业捕鱼对钱凯湾的富饶地区造成了显著的环境破坏。此外，钱凯地区人口的激增和土地利用规划的缺乏导致了负面后果。例如，Santa Rosa湿地在过去三十多年中一直被非正式定居点用作倾倒废物和污水的地点。该地区缺乏可负担住房，迫使人们在湿地进行诸如养猪等小规模经济活动，进一步破坏了这一生态区。

中央和地方政府对这些问题的应对不足。2009年3月，国家水务局成立了瓦拉尔-钱凯水资源用户委员会，作为一个决策论坛，涉及私营和公共用户，日常管理水资源保护。然而，研究发现钱凯市政府和中央政府公共机构并不总是与该委员会协调。此外，该组织的预算有限，因此其管理常常受到资源匮乏的限制。结果，水资源管理计划迄今未能实施，Santa Rosa湿地也未能正式保护起来，以抵御人为过程和工业活动带来的风险。

幸运的是，这种制度上的缺口激发了当地居民的回应。2015年，国家水务局表彰了一些志愿者的活动，他们花费数小时清理湿地。此外，在瓦拉尔-钱凯水资源用户委员会内部，成立了一个技术小组来制定保护Santa Rosa湿地的保护战略。2011年，当地一位环境工程师发起了一个项目，利用自己的资源和专业知识，以及当地社区的支持，开始恢复受污染的湿地。尽管公共机构无法应对湿地面临的环境威胁，但当地领导人的行动表明社区可以在减轻这些生态风险中发挥关键作用。在这一背景下，当地参与成为钱凯港建设中的一个重要因素。

▍环境、经济与中秘关系：钱凯港项目带来的三大变革

中国的基础设施项目在秘鲁带来了当前和未来的变革，尤其是对钱凯市而言。上海港的案例说明了港口城市关系在多个领域发生的重大变化。接受大型基础设施项目的村庄和城镇不仅面临经济方面的新挑战，还面临社会和环境方面的问题。当前，钱凯港地区正在进行的三大主要变革。

（一）环境变革：大型项目的威胁

钱凯地区的湿地覆盖超过60公顷，构成了一条重要的生物多样性走廊。由于港口建设计划的推进，当地组织发起了多轮示威，要求政府重新审视港口的许可程序，确保湿地得到妥善保护，并对可能造成的损害进行赔偿。面对公众的压力，国家可持续投资环境认证服务（SENACE）成立了多个参与委员会，以回应对项目的关注和疑问。

SENACE在确认了公众参与过程后，批准了中远海运港口环境影响研究的修改版。这一修改后的许可允许项目规模的扩大，将钱凯港改造成一个拥有两个高科技码头和十四个泊位的超级工程。尽管如此，公众的审查并未停止，当地组织仍在积极组织讨论，探讨港口应采取的措施，以防止对湿地及社会和环境造成的负面影响。目前，在建设阶段，附近居民对施工引起的噪音、粉尘以及潜在的疾病传播表示担忧。

尽管社区积极参与，但钱凯在环境保护方面的历史成果并不稳固。2011年，环境工程师Marino从日本学成归来，目睹了湿地遭受的环境破坏。他运用自己的专业知识，并在钱凯市政府的非财政支持下，启动了一个旨在恢复受污染湿地的项目。在项目初期，他采用了水生菜覆盖沿海湿地表面，作为一种自然处理污水的方法。Marino的领导力帮助培养了社区的集体认同感，正是在这种社区支持的基础上，市政府才开始讨论湿地的保护战略。然而，由于环保活动资金有限，市政府难以实施有效的湿地保护和恢复计划。

水资源管理等重要问题也面临着类似的挑战。瓦拉尔-钱凯水资源用户委员会本应发挥关键作用，防止该地区水资源短缺。但由于过去三十多年湿地和其他沿海保护区的非正式定居，水资源管理与住房及城市政策之间存在重叠和冲突。这种不良的土地利用规划导致了非正式城市扩张侵入了水循环的关键生态系统。特别是随着失业率的上升，对湿地的侵占压力依然很大。

参与过程无法有效应对环境威胁，这加剧了社区面临的压力，形成了一种恶性循环。因此，抗议和动员成为少数可用的手段，用以应对港口项目带来的风险。在自然资源丰富的地区，社区的抗议有时可以通过社会投资项目引起更广泛的公众关注。基础设施的创新设计可以专门避免社会或环境风险，从而减少公众的抗议。

以1.8公里长的超级地下隧道为例，它旨在提高车辆通行效率并预防事故。在中远海运加入项目之前，港口的主要入口计划设在沿海公路附近，这条公路穿越湿地和多个城市定居点，引起了社区对原港口设计的不满。然而，随着项目扩展为一个超级项目，新计划选择了一种避免接触住房的连接车道设计。采用这种中国基础设施模型，周边社区将受到较少的噪音干扰，同时隧道也将提升道路安全。

虽然实现像上海那样的零排放绿色港口策略对于钱凯或任何秘鲁的基础设施来说可能是一个过于宏伟的目标，但地下通道的建设是一项创新的基础设施，它为改善港口与城市的关系提供了更好的途径。尽管如此，其他环境威胁仍然存在，例如钱凯湾富饶地区的工业捕鱼，以及缺乏避免湿地附近非正式占用的土地利用规划。无论是社区还是财团，都无法单独解决港口周边的负面变化。如果国家政府不填补环境政策的空白，或不推动基于港口与城市健康融合的总体规划，港口基础设施周边的环境威胁可能会持续存在甚至加剧。

（二）经济变革：钱凯港带来生产力显著提升

根据利马地区经济发展负责人的说法，钱凯港的建设为秘鲁经济带来了提升生产力的重要机遇。自工程启动以来，预计利马对全国GDP的贡献将从3.8%增长至5%。深入分析钱凯正在进行的变革，尤其是借鉴上海港总体规划中的两个关键要素，有助于我们理解其成功的关键因素。

1. 钱凯的多式联运系统

上海港的网络包括一个发达的公路和铁路系统，它们能够高效地连接长江流域内500公里范围内的重要城市。这一物流系统使得生产中心能够以最小的时间和成本将产品出口到海外市场。这种模式已被许多国家复制，以确保产品和服务能够高效地送达市场和客户。那么，秘鲁的港口是否也采用了类似的多式联运方式？

在秘鲁，港口作为物流系统的核心节点，其主要目标是将原材料有效地融入全球市场。下表展示了卡亚俄、马塔拉尼（Matarani）和派塔（Paita）等港口的情况，它们是秘鲁最具竞争力的港口之一。在这些中心使用的连接网络方面，值得注意的是货物的类型。由于秘鲁主要出口自然资源，因此货运主要涉及矿物（如铜、锌和银）、水产品（如鱼、鱼油和鱿鱼）以及农产品（如葡萄、芒果、咖啡和香蕉）。

世界银行的报告指出，秘鲁的港口基础设施存在限制且常常拥堵。尽管秘鲁企业在出口商品方面具有竞争优势，但物流成本却因基础设施的不足和多式联运系统中的瓶颈而居高不下。这种情况对零售商和农业企业尤为不利，因为公路货运服务分散（供应商众多），价格和服务质量难以保证。这种物流市场的结构导致效率低下，特别是在需求高峰期，运输能力不足往往导致货物运输延误。

然而，大型矿业公司由于货物量大，能够设计更优的物流接入策略，从而避免了上述问题。如表1所示，矿业是马塔拉尼和卡亚俄港口的主要服务需求者，这些港口因而提供了铁路服务。秘鲁众多的矿山为货运和运输公司创造了市场机会，使它们能够通过长期合同从这一蓬勃发展的行业中获益。矿业因此成为推动出口导向型物流链发展的关键力量。

当矿物具有特殊市场价值时，这种影响尤为显著。在秘鲁经济中，铜是物流链中最具盈利性的商品，其价格和数量确保了商业条件的优越性。拉斯邦巴斯（Las Bambas）铜矿项目就是一个典型例子，该项目投资60亿美元，将成为秘鲁最大的铜生产商。任何物流服务的延误都可能减少其收入。为了避免这种情况，拉斯邦巴斯矿业公司决定建立自己的多式联运系统，连接矿山和马塔拉尼港之间的500公里。这个物流模型包括与秘鲁铁路公司的合同，建设一段铁路将矿山与火车网络连接起来。

在卡亚俄港，尽管铜和锌矿的规模不及拉斯邦巴斯，但也通过铁路服务整合了物流链。然而，这种模式并没有在钱凯港得到预期的应用，因为该港口周围的矿山以其低价值的矿石（银和锌）而闻名。即使是钱凯中远海运港口合资企业的秘鲁合作伙伴Volcan公司也已正式声明，他们将继续使用卡亚俄港出口其锌产品。

到目前为止，由于钱凯港周边的生产中心类型，市场力量还不足以支持一个完全整合的多式联运物流系统。与卡亚俄和马塔拉尼港口相比，钱凯的矿产品价值并不足以证明使用铁路服务连接的合理性。这种情况在日常生活中可能带来正反两面的影响：正面是卡车货运行业的就业机会增加，而负面则是由于大量卡车穿越城市，加剧了钱凯的交通和拥堵问题。

2.经济特区

利马商会已经承诺将钱凯港地区定位为经济特区，目的是利用秘鲁在美洲大陆的地理优势，吸引更多的国际公司在利马进行投资。目前，秘鲁已经设立了四个经济特区，包括派塔、马塔拉尼、伊洛（Ilo）和塔克纳（Tacna）自贸区。这些区域的公司可以享受两种主要的税收优惠：一是对机器设备、原材料和商品的进口关税和税费减免；二是免除所得税、增值税和其他国内税收。

尽管主要港口拥有经济特区的地位，但这些特区的整体表现并不如预期。2018年，所有经济特区的出口总额仅为4700万美元，仅在155家公司中创造了1500个就业岗位。其中，派塔经济特区是最成功的案例，占据了经济特区公司总数的83%（128家）。与此相反，马塔拉尼经济特区仅有20家公司入驻，显示出该模式的不足之处。派塔经济特区主要出口水产品和农产品，能够在生产链中显著提升产品价值；而马塔拉尼则主要依赖矿业，这限制了其作为竞争战略使用经济特区的能力。

钱凯港具备实施经济特区模式的潜力。距离港口仅43公里的地方，工业部正在规划安孔工业园区，预计将使利马的GDP增长5%。安孔工业园区的生产结构有望与派塔经济特区相似，实现生产多样化，而不是像马塔拉尼那样单一依赖矿业。然而，尽管存在这样的机会，贸易部尚未参与安孔工业园区的规划，导致园区内的公司尚未享受到海关和贸易的优惠政策。

目前，尚未制定出旨在提升钱凯港生产力的总体规划。将地方产品推向国际市场的挑战，不仅仅是赋予安孔工业园区经济特区的地位那么简单。只有通过全面的规划，才能确定并加速项目的配套基础设施建设。例如，政府可以利用港口与安孔工业园区的近距离优势，包括建设连接两地的铁路。此外，政府应在港口周边资助海事行业和出口相关行业的培训中心，以培养专业人才，进一步提升区域的竞争力。

（三）中国-秘鲁关系变革：打造投资合作新模式

一个大型项目所带来的变革往往由其愿景所塑造，因此，联合体合作伙伴为钱凯港设定的目标将直接影响周边地区的转型。国家港务局局长明确表示，港口的建设旨在缓解卡亚俄港的拥堵问题，进而增强国际贸易的物流竞争力。在双方签署协议的官方仪式上，中远海运集团董事长曾强调，钱凯港将成为中国通往美洲大陆的门户，并为中国船队提供一个重要的海上枢纽。因此，至少在初期阶段，钱凯港的主要愿景是实现成为中国通往美洲各国的枢纽。

在项目的第一阶段，将开发141公顷土地，这是总规划280公顷中的一部分，用以建设两个码头——一个用于集装箱，另一个用于普通货物和滚装货物。秘鲁矿业公司Volcan的利益不仅限于第一阶段，因为在港口附近，该公司拥有870公顷的土地。对Volcan而言，这片土地将发展成为一个工业和物流区，旨在产生聚集经济效益，并降低在此建厂企业的生产和物流成本。Volcan在钱凯地区已有数十年的经营历史，并已在附近进行了其他投资，例如水电站，这为他们提供了为工业项目供应廉价能源的能力。

从这个角度来看，与中远海运集团的合作对Volcan而言是一项双赢的业务，双方各自推进自己的项目，同时朝着各自的商业目标努力。在过去十年中，由于大宗商品价格的上涨，秘鲁最大的矿业公司获得了丰厚的收入。利用这些利润，他们投资于其他行业，以多元化其投资组合并增加资产。这增强了秘鲁公司与外国投资者进行谈判的能力，使他们能够根据各方的利益来设定投资目标。

从这个视角来看，中国的资本及其在基础设施建设方面的专长可以成为释放秘鲁经济潜力的关键工具，特别是在国内资本不足以支持大型项目的情况下。正如墨西哥的例子所示，可以利用中国的投资来升级本地的基础设施，如交通和贸易设施。因此，秘鲁合作伙伴将在钱凯地区的转型中扮演一个关键角色。

▍应对大型项目风险，秘鲁可采取的措施

中国在全球大型项目领域已经成为一个领导者，而秘鲁则正在经历其首波大型项目的建设热潮。钱凯港正处于一个有利位置，可以从上海在促进可持续城市与港口关系方面的成功经验中学习。以下是一些对策，旨在应对之前识别的三种转变所带来的风险。

（一）改善陆地连接，管理交通事故

钱凯周边城市地区的主要日常风险是，随着货运交通量增加以服务新的物流活动，可能会引发更多的交通事故。一个良好的实践是通过地下隧道改善城市与港口的关系，这可以防止港口入口区域的拥堵。然而，在港口之外，货运交通的增加可能会导致道路安全性下降，因为公共当局尚未规划新的路网来应对这种增长。

钱凯港的内陆地区与上海具有相同的地理范围，覆盖了可以利用港口作为进入亚洲市场的矿产、农业和林业生产中心。如果存在一个区域连接网络来促进这种货物运输，将多式联运项目纳入港口的总体规划可以实现两个目标：一是利用内陆地区的生产能力，二是避免交通事故。政府需要扩大其视野，因为港口周边以外的地区也可能受到影响。

（二）开发安孔工业园，增加当地就业岗位

在第一阶段，钱凯港将为钱凯和瓦拉尔省的工人提供有限的高技能工作机会，这可能导致社会动荡和对更多当地就业机会的需求。钱凯的工人主要将在港口建设中找到工作，而不是在港口运营中。这是因为联合体的主要目标是将港口建设成为基于转运活动的大陆领先枢纽，而不是发展内陆地区。短期内，内陆地区少数秘鲁价值链的低生产力无法满足新开通的跨太平洋航线和船队所需的货物量。

在可预见的未来，安孔工业园区有机会加速发展以工业为主导的技能战略，为雇主转型生产力工人，并为工人创造高质量的就业机会。安孔工业园区向特殊经济区的发展将通过更好的物流服务和钱凯港周围的聚集经济来提升秘鲁企业的生产力。为了加速这种转变，政府必须在创新中发挥领导作用，并促进补充基础设施和政策，以释放钱凯港内陆地区的全部潜力。

（三）推动政策和基础设施，避免当地环境风险

秘鲁的经验表明，在当地自然资源领域，社区的抗议是一种影响公共政策的有效方式。然而，作为一种谈判风格，抗议可能会延长冲突。上海的绿色港口模式展示了绿色基础设施如何能够避免港口附近地区的城市和生态破坏。地下高架桥的设计基于关注城市区域影响的港市模式。然而，关于港口及其他人类活动的负面生态足迹的担忧依然存在。

值得注意的是，秘鲁的参与方在钱凯流域投资了水电站，以供应能源给其他Volcan公司的项目，其环保目标是减少长距离输电的重大损耗。然而，尚未观察到他们会使用这种能源来为港口运营供电。要开发完全绿色的基础设施，如上海洋山港的零碳排放，需要在公共框架中制定法规和激励措施，以促进保护富含生物多样性的区域（如主要沿海湿地）的补充基础设施。

钱凯港的愿景是在美洲的港口网络中占据领先地位，然而，就目前的规划而言，其成为可持续遗产的保证尚未确立。在这个港口项目中，中国合作伙伴已经通过将港口与城市物理融合的策略，展示了如何有效规避城市无序扩张的风险。

面对这一挑战，秘鲁政府现在需要借鉴中国在大型项目总体规划方面的丰富经验，学习其如何持续更新基础设施和政策，以确保为国家和社会留下更加宝贵和可持续的财富。通过这种学习和应用，钱凯港有望实现其成为区域乃至全球港口网络中佼佼者的目标，同时为秘鲁的可持续发展铺平道路。