特朗普vs.华盛顿：领导美国的究竟是谁？

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民智观点

Trump Versus the Government: 

Can America Get Its Story Straight?

文 | Elliott Abrams

来源 | Foreign Affairs

译者 | 杨晶滢

上台两年多，特朗普总统渐渐意识到，美国庞大的政府体系既是实施自己主张政策的工具，也是其障碍所在。

不过，有这一烦恼的不仅仅是特朗普。外交官查尔斯弗兰克尔在回忆录中曾提到，当年肯尼迪曾这么回复过一项提案：“这是个一流的想法，但政府不一定能接受它。”

虽然总统和政府之间的分歧不是特朗普时代的产物，但这已经成为本届政府的特征之一。

直白地讲，特朗普并不欣赏美国近几十年外交政策所形成的共识。他质疑美国对亚洲和欧洲盟友的承诺，对美国在中东地区的战争感到愤怒，并盛赞与美国有地缘政治竞争国家的领导人。

不过，他的个人言行与官方行动并不能混为一谈。

尽管特朗普看似不惜羽翼，但其政府的政策仍然是连续性大于变动性。美国仍然坚守在北约，中东地区还保留了数千名美军的战略部署，并且华盛顿正在对中俄采取强硬态势。

怎样解释这种分歧？

在某种程度上，这可能是总统肆意操作的结果，好坏参半，表面呈现极端主义的立场，但会留给手下妥协的余地。

然而，这种分歧似乎也是政府内部，尤其是内阁那些人，运作的结果，他们削弱特朗普的主动权，在日常工作中直接反对特朗普的意愿。

尽管特朗普的反对者可能会赞赏这种内部阻力，但它也增加了美国政策的不确定性。

当外国无法预测特朗普及美国传统力量之间的博弈最终将转化为何种政策时，盟国会逐渐减少对美国的支持，而敌人将趁机而入。

政府的两幅面孔

美国总统跟政府之间的冲突由来已久。

1977年1月，尽管美国中央情报局和国防部严重抗议，卡特总统还是宣布打算继续履行从韩国撤军的竞选承诺。

据当时五角大楼高级官员莫顿·阿布拉莫维茨（Morton Abramowitz）描述，“我们竭尽全力，推迟执行时间，冷处理这个决议。“并且，正是因为政府部门的强硬立场，卡特总统最终选择了放弃。

这样的事情，其实很常见，无论是民主党还是共和党执政，都会出现类似的状况。

在担任总统之前，特朗普总是呼吁结束阿富汗战争，他在2013年发推表示：“撤离阿富汗。我们的军人正在被我们所培训的阿富汗人杀死，我们在那里浪费了数十亿美元。”

但执政八个月后，在与其内阁和美国高级将领多次会晤后，特朗普表示：“快速退出将造成可预测的不可接受性后果。”

尽管他还是一直希望美军撤出叙利亚，并且在2018年3月宣称将“很快”离开这个国家。但9月时，叙利亚特使詹姆斯杰弗里表示，“我们不会在年底前退出。”

总统与政府之间差距在美国的俄罗斯政策表现得最为明显。

特朗普经常赞扬俄罗斯总统弗拉基米尔·普京，并希望改善与莫斯科的关系，有时甚至公开支持俄罗斯的立场，这令他的反对者十分震惊。 

就在2018年七国集团首脑会议召开之前，特朗普认为“俄罗斯应该参加这次会议”，尽管俄罗斯因在2014年兼并克里米亚被赶出了八国集团。

据媒体报道，特朗普说克里米亚应该属于俄罗斯，因为那里的居民都说俄语，他的国家安全顾问约翰博尔顿被迫澄清：“这不是美国的立场。”

然而，就在特朗普在七国集团表达善意的同时，美军正在波兰北部参加北约的军事演习，《华盛顿邮报》专栏作家、特朗普评论家安妮·阿普勒鲍姆认为这是“近期记忆中最大的北约特种部队训练演习”。

特朗普的俄罗斯政策其实比奥巴马更加强硬。他已经签署了加强北约部署到东欧，并接纳马其顿加入北约。他向乌克兰派遣标枪反坦克导弹，在叙利亚攻击俄罗斯，制裁普京的亲信，并与英国一起驱逐俄罗斯间谍。”

就连迈克尔·麦克福尔（Michael McFaul），这位奥巴马时期的驻俄大使都称赞特朗普政府的俄罗斯政策“相当不错”。他在接受采访时表示“我几乎支持它的所有方面，只是总统似乎不同意这一点。”

寻找特朗普主义

那么，问题来了。特朗普自己的政策是什么？

现行的对俄政策究竟是特朗普在内阁成员的劝说下妥协之后的产物，还是内阁成员们不顾总统的意愿，努力维持自身偏好的产物？

一些迹象表明，后者的可能性会更高。2018年9月，一位匿名的官员在《纽约时报》的一篇文章中写道：“特朗普政府中的许多高级官员都在努力协调，以抵抗特朗普的部分议程和不良倾向。”

这其实不足为奇，特朗普信奉霍布斯式的世界观，并对国际承诺和对外交往持怀疑态度，认为这阻碍了他追求美国的国家利益。

这与大多数职业外交官，军方官员和分析家的理念背道而驰，这些人将联盟视为美国维持权力和影响力的核心。

去年春天，在美国海军战争学院的毕业演讲中，马蒂斯提到了塔德乌什·科西乌斯科，拉斐特侯爵，罗钦博孔，以及美国独立战争的外国老兵巴伦·冯·斯图本，他们的雕像位于白宫对面的拉斐特广场，用以“提醒美国并不孤单。“

很显然，这句话是说给特朗普听的。

特朗普与政府的冲突在一定程度上反映出民粹主义浪潮的兴起。例如，在贸易问题上，通过批评“不公平”交易、征收关税以及对盟友和竞争对手等国家重新谈判，特朗普颠覆了两党的共识。

虽然华盛顿大多数人都认为全球贸易秩序使美国受益匪浅，但仍有数百万美国人利益受损，而这些人似乎被美国精英忽视了。

《经济学人》曾警告特朗普，“要记住基辛格的话，秩序并不是简单被设定的，要想维系就必须坚持公正。”

但这恰恰是关键所在，对于多数美国人来说，精英为他们所制定的制度似乎是不公正的。

特朗普同样也引发了人们对美国联盟成本的质疑。  

据报道，2018年7月，在布鲁塞尔举行的北约首脑会议上，特朗普表示，除非欧洲人增加国防开支，否则他将考虑退出北约。

虽然这令外交官们感到震惊，但却引起了美国人的共鸣。尽管他们意识到联盟对于西方安全至关重要，但同时他们也认为美国不成比例地承担了北约的开支。像德国那样富裕的国家，其国防开支仅占国内生产总值的1.2％，而美国为3.5％。

此外，尽管特朗普有一些反建制言论，但是他的许多立场与共和党相一致，实际上也是美国外交政策的主流意见。

2011年，在在乔治·W·布什总统和巴拉克·奥巴马总统两届政府期间担任国防部长的罗伯特·盖茨警告说，除非欧洲人花费更多，否则北约的“未来将是一个黯淡的未来”。

虽然特朗普因与普京、金正恩和习近平之间的私交而受到批评，但是当奥巴马与古巴、伊朗做出同样的举动时却受到了欢迎。

特朗普这种强硬的非外交言辞、与朋友讨价还价、以及与对手联合的新颖策略会带来好处：部分归功于特朗普的强硬路线，从2009年到2016年北约成员国国防开支零增加之后，2017年北约成员连续第二年增加了他们的整体国防开支占国内生产总值的百分比。

其实华盛顿的政客们也承认，整体上，特朗普是一个“正常”的总统，甚至在诸如俄罗斯问题上，他比奥巴马还要强硬。

尽管希望摆脱无休止和无意义的战争，但他还是保留了在阿富汗、伊拉克和叙利亚的美军。特朗普政府的官方文件（包括2017年国家安全战略和2018年国防战略）都体现了共和党的共识。

特朗普的支持者认为，他只是在纠正近几十年来的偏差路线。北约盟国更多的国防开支、北美自由贸易协定的重新制定、美韩贸易协议的完善以及追求中美贸易关系，这些合理要求得到了实现。

特朗普也遭到了民主党和主流媒体的指责与批评，将其行为视为灾难的开始。在这种情况下，对特朗普的不满会迫使这些人认可政府的外交政策。

特朗普的支持者认为，许多攻击总统的言论有夸大的成分，媒体几乎没有理清其政府的优缺点。其政府确实存在不足，但是建设性批评意见往往来自于同情特朗普并希望其成功的人。不幸的是，这样的官员太少了。

特朗普政府真正的问题就在于它无法留住人才。

在美国总统罗纳德·里根（Ronald Reagan）时期担任国务卿的乔治·舒尔茨（George Shultz）在回忆录的一段话表明了这一问题的重要性：“在总统提出外交政策时，政府核心官员应该帮助总统塑造并实施这一政策，成为总统的的政治传声筒。”

但是现在，特朗普很难找到志同道合的人。

许多共和党人不愿在其政府任职，而愿意任职的人因为在2016年大选中反对特朗普而被排斥在外，还有像在《纽约时报》发文的匿名官员这些人，任职期间发现自身与特朗普的政见不符。政府内部更迭不断。

因此，政府一直在寻觅与特朗普志同道合的人，但是填补职位空缺的速度很慢，政府运作不得不依赖于反对特朗普的资深官员。

特朗普的反对者可能认为这是一件好事。与传统意义上的总统相比，特朗普更依赖于出色的官员。他的执政风格充斥着官僚保守主义，并且重视领土主权。

但是反过来讲，人员配备问题加剧了不可预测性风险。因为既不知道政府官员是在实施特朗普的指令还是按照自身偏好塑造政策，也不知道美国政策的立足点和未来在哪里。比如，美国是否会永久留在北约，还是仅限于马蒂斯任期内？

今年7月，当福克斯新闻问特朗普是否会保卫北约成员黑山时，他回应不会插手，“他们是好斗的民族，恭喜你，你正处于第三次世界大战之中。”

尽管特朗普政府在许多方面都很支持北约，但是这样的言论可能会导致包括黑山在内的北约成员和普京无法预测美国的态度。

这种不可预测性源于特朗普对美国同盟体系的质疑。

10月，马蒂斯在巴林举行的一次安全会议上提到，“四十多年来，我从未见过美国单打独斗。”但总统认为同盟体系带给美国的是负担而非力量。在2018年3月特朗普说，“我们的盟友关心自己，他们不关心我们。“在其他场合，他称之为”所谓的盟友“。

如果美国政策始终坚持这种观点，美国同盟体系将会受到难以修复的破坏。

马蒂斯在海军战争学院的讲话体现了联盟对美国的重要性，联盟是美国安全的基础，也是区分美国与中国、伊朗和俄罗斯的主要特征之一，这些国家都没有盟友。

同样，特朗普在贸易问题上也存在严重问题。

考虑到支持他的蓝领阶层的利益，他应当在贸易谈判中采取强硬态度。但是并非所有的双边关系都要追求绝对的贸易平衡。

特朗普本人表示，征收关税是促进贸易公正的工具而非目的，在重新谈判北美自由贸易协定方面的成功也证明了这一手段的作用。

但双边谈判对中国并不奏效，更好的办法是与加拿大、日本和欧盟等伙伴合作，迫使中国遵守规则。但无论是单独行动还是联合起来，如果特朗普能够通过巨额关税换得中国在贸易和投资方面的让步，他将获得重大胜利。

最后要说的是，特朗普没有意识到道德基础对美国外交政策的重要性，他总是宣称美国要追求财富和权力最大化。

然而，作为最强大的国家，美国需要维护一个防止侵略和暴政的全球体系，并且民主的传播是符合美国利益的。

前方的路

特朗普的外交政策仍在继续。

直到2018年4月博尔顿到任后，总统的政治团队才组建成功，现在特朗普似乎首次拥有了他完全信任的高级顾问。

国家安全委员会工作人员和国务院的空缺数量正在稳步下降，在特朗普第一个任期的下半段，总统和政府之间的差距可能会缩小。例如，特朗普对美国海外军队的态度已经逐渐与政府趋同。

2017年3月，当宣布不会从阿富汗撤军后，他解释道：“当坐在椭圆形办公室的桌子后面时，我的决定已经不同于以往。”

但是特朗普的外交政策也不会回归到平均值状态。

他不想对其在欧洲盟友释放善意，且总是试图从盟友和对手那里获取蝇头小利；他将继续质疑美国的多边协议；并且他不会放弃当初的竞选承诺，这都引起了极大的争议。

幸运的是，在其任期前两年，特朗普没有遭遇重大国际危机的挑战。如果在接下来的两年仍然如此，外交政策并未导致严重危机将成为他在2020年争取连任的有力宣言。

此外，特朗普还可以宣称民族主义政策的收益超过其成本。这样的话，他的批评者和竞选对手都需要下功夫去思考，如何给特朗普的外交政策盖上不合理的帽子。

这个问题值得讨论，但批评特朗普的人拒绝公平地衡量其外交政策。所以，这一问题的答案，可能要等两年，当然也有可能是六年，等特朗普离开白宫后，才能揭晓。

图源：网络