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美国对华态度全景-白宫篇

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民智报告

当前,中美贸易摩擦不断升级且趋于常态化,中美关系面临巨大下行压力。

虽然美国已经将中国界定为“竞争对手”,但在如何应对中国,希望形成怎样的中美关系以及计划如何建设中美关系等方面,特朗普政府还没有做出清晰明确的说明。

而且,特朗普个人的一些特点,例如口无遮拦,前后反复,对极限施压的偏好,对“交易的艺术”的青睐增加了美国政策的不确定性。

特朗普的高级顾问们在对华战略上的分歧也近乎公开化,这使得特朗普政府的对华政策更加复杂,十分不利于中美两国建立战略互信,巩固两国的长期关系。

因此,了解美国各界,包括政府、各州、利益集团、主流智库的对华态度至关重要。

为探讨这一问题,民智国际研究院同清华大学全球化研究中心启动了“美国对华态度全景”研究,此篇为系列报告的第二篇——白宫篇。

通过分析美国白宫高级官员及委员会顾问的对华态度,并结合其性别、年龄、任职经历、对华态度、与特朗普私人关系等相关信息,我们得出了如下结论:

(*本文官员名单以白宫官方消息为准,官员对华态度来源各大主流媒体)

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1

本届政府高级官员并未形成普遍的对华强硬态度。

在本报告研究的27位高级官员中,持对华强硬或反华态度的官员有7人,对华态度较为温和的有3人,态度模糊的有10位,另有7位无明显表态。

但值得注意的是,在有明确对华表态的官员中,强硬派占绝大多数。这说明美国高级官员可能就中美关系的定位存在一定共识,但对于采取何种对华战略,尚未达成一致。

2

高级官员的对华态度与其所属部门有关。

例如,对华态度强硬的七位高级官员分别是副总统彭斯、国务卿蓬佩奥、国防部长沙纳汉、司法部长巴尔、贸易代表莱特希泽、国家情报总监科茨、国家安全委员会主席博尔顿,均属于美国主要的安全部门。而对华持友好态度的三位官员分别负责财政、农业和交通。

3

高级官员的对华态度不大受其同特朗普的私人关系影响。

在27位高级官员中,共有6位与特朗普有过私交,其中有3人与特朗普私人关系密切,分别是副总统彭斯、商务部部长罗斯、财政部长努姆钦。在这3人中,只有彭斯持明确的对华强硬态度。

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中美贸易战主要是美国负责战略方面高级官员的主张,在真正与贸易相关的部门,高级官员的对华态度反而比较友好。

例如,财政与农业部门的部长均持对华友好态度,且希望中美两国贸易能够稳定发展。这说明中美贸易战不是单纯的经济问题,而是政治问题。

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高级官员的对华态度与其过往经历存在一定关系。

本届政府高级官员大多出身于商人、律师和政客。虽然对华态度模糊的10位高级官员,其过往经历从顾问、商人到职业政客、教师,各自经历不一。

但在有商业背景的12位高级官员,其对华态度态度或友好,或模糊,无人对华强硬。

而对华强硬的7位高级官员,其背景大多是律师、法律顾问或议员。

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一、总统决策团队

美国是典型的总统制国家,总统是国家权力的中心,拥有很大实权。总统不仅是美利坚合众国的国家元首兼政府首脑,同时也是美国最高行政长官与三军统帅(即武装最高总司令)。因此,总统也是负责处理对外关系的主要官员。

国际关系中的理性行为者决策模式认为,国家或政府是理性的、高度一致的统一体,有统一且明确的目标系统,统一的选择方案体系。决策者的一切动机和行为都是为了解决国家面临的各种问题,实现国家利益的最大化。

照此来说,美国总统就是这个理性的、高度一致统一体的代表,总统在外交决策中全权负责。其主要工作就是思考如何应对外在的挑战,最大限度地维护美国的国家利益,无需考虑国内因素,随时可以借助总统的权威下达指令,且言出必行。

(余丽:《美国外交决策模式分析——以中美建交为例》,《郑州大学学报:哲社版》2008年1期)

当然,仅凭总统一个人肯定无法实现这一点,还需要有团队。美国总统的核心团队便是白宫高级官员与总统委员会顾问,其核心目的是帮助总统做出符合美国国家利益的决策,并推动政策顺利实行。

一般而言,这个团队主要由内阁、总统行政办公室及特定独立职能部门组成。理论上说,这个团队是为总统服务,要服从总统的命令。

但事实可能并非如此,这个总统的核心圈子里,一直存在着因成员之间的政见不同、利益分歧和权力斗争而形成的张力,不同的总统对其态度也不尽相同。

有的总统选择利用这种张力,放任自己周围高级官员与顾问之间的斗争,以维持自己的绝对主导权。例如,里根就曾放任国务卿舒尔茨和国防部长温伯格“从头斗到尾”。

也有的总统选择依靠自己信任的“小圈子”,以更好地推行自身主张和政策。这一点在奥巴马政府时期十分突出。

但在所有政府中,特朗普与周围官员的不一致似乎最为突出。

 

二、 总统团队构成

如上文所说,当前直隶于美国总统的重要机构主要有内阁、总统行政办公室及特定独立职能部门三类。除副总统外,特朗普可直接解聘内阁及行政办公室人员。

内阁通常由副总统及15个行政部门负责人构成。

总统行政办公室独立于内阁,是对总统的贴身幕僚、直接向总统负责的各级助理及机关的总称。

特定职能部门直接受总统指挥、管理与控制。

 白宫高级官员由内阁成员,总统行政办公室各部门主管,行政管理办公室主任等组成,共27位。其中,内阁成员共计22位,总统行政办公室委员5位。

需要注意的是,麦克·马瓦尼身兼代理办公厅主任及白宫预算办公室主任二职,而管理和预算办公室既是总统行政办公室,亦是内阁级部门。

 

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内阁

根据白宫官方网站信息,特朗普内阁成员由副总统彭斯,15个行政部门负责人,及7个内阁级部门负责人组成。

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15行政部门为:农业,商业,国防,教育部,能源部,卫生和人类服务部,国土安全部,住房和城市发展部,内政部,劳工部,国务卿,交通部,财政部,退伍军人事务部以及司法部。

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7个内阁级部门为:白宫办公厅主任,环境保护局局长,管理和预算办公室,美国贸易代表,中央情报局,国家情报局局长办公室和小企业管理局等行政部门主管组成。

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总统行政办公室

目前,白宫官网列出的总统行政办公室共有6个,分别是:经济顾问委员会、环境质量委员会、国家安全委员会、管理和预算办公室、国家药物管制办公室、科技政策办公室。

需要再次声明的是:管理和预算办公室,不仅属于总统行政办公室,更是内阁级部门。

各部门主管名单如下:

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除高级官员以外,各委员会/办公室下还有总统副助理,总统特别助理若干,但是由于白宫官方消息并不全面,所以每个委员会/办公室具体人数无法确定。但目前已知的有:

经济顾问委员会共有成员Tomas Philipson、Tomas Philipson两人,首席经济官3人,办公室主任1人,高级经济学家9人。除专注国际贸易的Andre Barbe以外,皆无明显与华有关的联系或言论。

年仅32岁的科技政策办公室副主管Michael Kratsios曾在清华大学做过访问学者,他于2019年3月受特朗普指名,任副主管一职。

白宫官网表示国家药物管制办公室(ONDCP)于2017年下旬交完报告后解散,但是ONDCP官方推特依旧活跃,且白宫官方成员名单与事实有极大出入,无法确定。

三、 高级官员基本情况

基于美国总统团队的构成,我们收集了27位高级官员的基本信息情况,包括性别、年龄、党派、任职时间、过往经历、以及与特朗普的私交。

 

1. 

性别

从性别上看,目前白宫27名高级官员里,绝大部分为男性,女性仅有4位,分别是:

玛丽·梅尔(Mary B. Neumay),环境质量委员会主管

吉娜·哈斯佩尔(Gina Haspel),中央情报局局长

贝齐·德沃斯 (Betsy DeVos) 教育部长

赵小兰 (Elaine Chao)交通部长

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2.

年龄

从年龄上看,27位高级顾问中,除了詹姆斯·卡罗尔(James W. Carroll)无法确定年龄以外,其余人的年龄分布如下:

40岁至50岁之间(含50岁)的有1名,50岁至60岁之间(含60岁)的有13名,60岁至70岁(含70岁)之间的有8名,70岁至80岁(含80岁)之间的有4名,80岁以上的有1名,平均年龄为60.85,中位数和众数都为57。

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由此可见,50至70岁年龄段是目前白宫的主力军,即出生于1949年至1969年之间。

在这段时间,美国登上了资本主义世界的高峰,华尔街在战后享受了历史上最长的一次牛市,股市几乎毫无阻力的从1949年到一直上涨到1957年。

政治上,美国开始了其全球扩张的道路,麦卡锡主义大行其道,冷战铁幕开启,对华遏制政策不断。从心理学角度而言,不排除这一时期历史事件对高级官员世界观的影响。

3. 

党派

从党派背景上看,在27名高级官员中,大部分官员是共和党背景,无民主党人。

值得注意的是,商务部长罗斯于2016年从民主党换到共和党。

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无党派信息的5名官员分别是:

帕特里克·沙纳汉(Patrick M. Shanahan)国防部长

凯文·麦卡利南(Kevin McAleenan)国土安全部长

吉娜·哈斯佩尔(Gina Haspel)中央情报局局长

玛丽·梅尔(Mary B. Neumay)环境质量委员会主管

凯尔文·德罗格梅尔(Kelvin Droegemeier)科技政策办公室主管

五人中,安全部门三人因部门原因无党籍。

4.  

任职时间

从在白宫任职的时间来看,在27个人的28个职位中,有7个人于2019年进入特朗普政府,2018年有7个,2017年有13个。

米克·马尔瓦(Mick Mulvaney)在2017年3月16日宣誓成为白宫预算办公室主管,并于2019年1月2日成为代理白宫办公厅主任。

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5. 

过往经历

27位内阁成员中有3位曾经担任过州长角色,6位有过议员经历,3位众议员出身,3位曾是参议院议员。

换言之,在27位官员中,有将近四分之一曾是国会议员,这些人或熟悉总统的政治倾向,或有丰富的一线管理经验。

 

政府公职之外,还有12个人曾从事过法律相关的工作,比如律师或法律顾问。9个人曾以商人或者是经济学家的身份在贸易领域活跃。

综合来看,美国27位高级官员中,职业政客人数较少,大多数人对贸易有一定的了解,且有比较丰富的谈判经验。

 

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6. 

与特朗普私交

就与特朗普的私人交往而言,在27位高级官员中,共有6位与特朗普有过私交,其中有3人与特朗普私人关系密切,其余的官员并无公开资料显示与特朗普有私下交往。

 

但在与特朗普没有私交的21位高级官员中,国土安全部长凯文·麦卡利南及住房与城市发展部长本·卡森都曾公开表示支持特朗普。麦卡利南认为特朗普的总统行政命令是“重要的重新校准”,而卡森则称特朗普“代表人民的声音”。

 

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与特朗普交往密切的3人都是他的老朋友,并且皆是自2017年就上任至今,且都与特朗普有过商业或经济上的往来。

 

任职副总统的麦克·彭斯(Mike Pence),曾作为特朗普的竞选搭档为他努力增加选票;商务部部长罗斯(Wilbur L. Ross)曾在上世纪80年代特朗普生意陷入困境的时候帮助过他;财政部长努姆钦(Steven T. Mnuchin)也是特朗普的老朋友,曾为特朗普筹集竞选资金。

 

另有国家安全委员会主管约翰·博尔顿,经济顾问委员会主管凯文·哈塞特,中央情报局局长吉娜·哈斯佩尔与特朗普保持着友好的关系。尤其是博尔顿,早在16年大选时特朗普就已有考虑过他任职国家安全委员会。

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四、 高级官员对华态度

 

我们将对高级官员华态度分成友好、强硬和模糊三种。

友好的评判标准为是否公开发表过亲华言论,比如反对贸易战,支持中美贸易合作。

如果未发明对华言论,但就对华增加关税、发动贸易战等明显针对中国的事件表明过不满或反对的,我们将其归纳为模糊。

如果有过明显反华言论,批评言论,或者明确支持贸易战言论的,我们将至归位强硬。

例如,司法部长威廉·巴尔曾表示“将中国列为美国的主要竞争对手,而将俄罗斯视为一个小得多的威胁”, 因此我们将其视为对华态度强硬。

而卫生与公众服务部长亚历克斯·阿扎曾表示期待中美医疗企业的合作和交流,但他曾公开支持台湾独立,因此我们将其归为对华态度模糊。

财政部长史蒂文·姆努钦曾表示虽然中美现在处于贸易战期间,但是非常期待未来能与中国实现中美双边贸易合作,因此我们将其视为对华态度友好。

在统计了27位白宫高级官员的对华态度之后,我们发现有比较明确的对华强硬态度或者反华态度的官员有7人,对华态度较为温和的有3人,态度模糊的有10位。

 

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总的来说,有表态的官员,或是其所在部门与中国有直接联系,或是其个人与中国有一定联系。然而,与贸易战关系较大的劳工部长亚历山大·阿科斯塔并未有明确表态。

 

蓬佩奥、沙纳汉、巴尔、莱特希泽等对总统有较大影响力的人士则主张采取强硬的对华政策,以应对中国对美国全球主导地位的挑战。

 

而姆努钦、罗斯等人则表达了对美中贸易战风险的担忧,希望减少经济问题的负面影响。但就对华究竟应采取怎样的政策,各方意见不一。

友好

3位对华表现出明显友好态度的高级官员名单如下,分别为财政部长姆努钦,农业部长珀杜,交通部长赵小兰。其表态议题集中于反对特朗普开展对华贸易战,及期待中美两国积极的贸易合作。

 

这3位内阁官员中,女性官员1位,男性官员2位,年龄从57岁至73岁不等,均为共和党且从事过经济相关的事务,其任期开始时间都是2017年,并且皆为行政部门部长,即内阁成员。

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值得注意的是,财政与农业这两个部门直接与对华贸易相关,而赵小兰本身为华裔,与中国政府高层有着良好的关系,且曾多次访问中国。

 

另外,姆努钦本人与特朗普私交甚好。

 

强硬

在27位高级官员中,共有7位高级官员对华态度强硬。整体而言,这7位高级官员的年龄从56岁至76岁不等,性别均为男性,党派除国防部长以外均为共和党。其中,麦克·彭斯与特朗普私交甚密,约翰·博尔顿与特朗普私交良好。

 

7人任期时间不等,其中国家情报总监科茨、贸易代表莱特希泽、副总统彭斯为2017年上任,国务卿蓬佩奥、国家安全委员会主席约翰博尔顿为2018年上任,司法部长巴尔、国防部长沙纳汉为2019年上任。

 

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整体来看,对华强硬部门中囊括了美国主要的安全部门。

但就过往经历而言,7人中副总统彭斯、司法部长巴尔、贸易代表莱特希泽,国家安全委员会主席约翰博尔顿等4人都有过律师背景;彭斯,国务卿蓬佩奥皆当过众议员,而国家情报总监科茨则曾为参议员;国防部长沙纳汉曾经是波音公司副总裁,负责与波音有关的军工事务。

 

另外,国家安全委员会主席约翰博尔顿还曾出任过联合国大使,并且有美国企业研究所的背景。而司法部长巴尔曾经还是中国分析师。

 

这7人对华态度强硬,其表态议题主要集中于中国给美国带来的安全威胁问题,以及与华贸易给美国造成的财政损害上。

 

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另外,并未列席高级官员,但曾在中国清华大学担任访问学者的科技政策办公室副主管Michael Kratsios,在对华态度上也并不温和。相反,他一直试图制定政策,来对抗“中国制造2025”。

 

模糊

对华态度呈模糊的10位高级官员名单如下,其中共有3位女性,7位男性。党派而言,共有7位共和党人,3位无党派人,年龄从52岁到82岁不等。其中,大多数人认为中国在逐渐动摇美国作为领导者的地位,但对中美之间的贸易合作还是持支持态度。

 

10位高级官员的任期开始时间从2017年至2019年不等,其中在贸易战开始之后上台的有中央情报局长哈斯佩尔、环保署长惠勒、环境质量委员会主席梅尔,以及科技政策办公室主任德罗格梅尔。

 

部门而言,主要集中于经济、环保、科技、能源等于中国有直接竞争的领域,但也有卫生与公众服务部、住房与城市发展部、以及教育部等与中国有间接联系的领域。

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另外值得一提的是,在以上10位高级官员中,商务部长罗斯、中央情报局长哈斯佩尔、经济顾问委员会主席哈塞特都与特朗普有过私交。

 

有趣的是,教授出身的哈塞特与中国学者们有着一定的私交,但他对华的态度却也模糊。例如,他曾指出中国是个搭便车者(free rider),但却也认为贸易战短期内会伤害到美国的利益。

 

过往任职而言,这10位态度模糊的高级官员,商务部长罗斯、卫生与公共服务部长阿扎都是商人出身,能源部长佩里、教育部长德沃斯乃是职业政客,环境质量委员会主席梅尔与环保署长惠勒皆为律师出身,而经济顾问委员会主席哈塞特及科技政策办公室主任德罗格梅尔皆为大学讲师。

结语

在中美关系加速转型的当下,这种不确定性可能给中美关系带来致命的伤害。因此,了解美国各界,包括政府、各州、利益集团、主流智库的对华态度至关重要。

为探讨这一问题,民智国际研究院同清华大学全球化研究中心启动了“美国对华态度全景”研究,此篇为系列报告的第二篇——白宫篇。接下来,我们还将陆续推出包括美国游说集团在内的其他报告,敬请期待。

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