乌智库：进一步堵住对俄制裁漏洞的路径

在俄乌冲突之后，包括美国、欧盟、英国、日本、韩国等在内的国家和地区联盟对俄罗斯联邦实施了前所未有的出口管制和制裁。日前，乌克兰智库KSE研究所发布题为《俄罗斯如何获得军事生产所需零部件》的报告，通过分析俄乌冲突前后，俄罗斯进口关键部件和战场物品的变化情况，绘制了出口管制商品供应链的各个阶段的漏洞图，并给出了一系列堵住漏洞的建议。

对俄出口管制效果欠佳

报告肯定了出口管制的重要性。提出，一方面，俄罗斯武器的零部件仍主要来自出口管制联盟国家和地区（联盟国家和地区）生产。报告统计数据显示，在战场上发现的俄罗斯武器中，95%的零部件都来自联盟国家和地区的生产商，其中美国公司就占了72%，仅有4%来自中国（见图）。俄乌冲突以来，俄罗斯的作战能力不但没有减弱而且还有增强的趋势，俄罗斯制造导弹和无人机的能力在2023年均有所增加。另一方面，联盟国家和地区的先进部件不太可能被俄罗斯或中国部件替代。俄罗斯所用武器的零部件的变化主要围绕着现代化努力和新功能的整合，而不是供应商的根本转变。可见，俄罗斯的军事生产在很大程度上还是依赖外国零部件。出口管制仍然是限制俄罗斯军事能力的有力工具。但报告提出，缺乏强有力的执法是导致这些措施效力大打折扣的原因。

俄罗斯进口军事生产零部件的发现

国外零部件进口出现反弹。俄罗斯被制裁后（2022年3月至7月），对“战场物资”（战场物资：欧盟、美国、英国和其他联盟国家已确定的45个[6位]海关HS码清单；关键部件：报告自己的定义，不包括一些主要用于民用目的的战场物资[例如智能手机]，但报告认为需要更广泛关注的其他产品，包括485个[10位]海关HS码）与“关键部件”的进口出现了短暂的急剧下降，分别下降了45.5%和47.4%。但经过调整供应链，俄罗斯进口量有所恢复，2022年8月至12月较2022年3月至7月分别增长84.1%和42.8%。到2023年1月至10月，战场物资进口接近制裁前的水平。 

战场物资和关键部件的供应链发生了重大变化。（1）战场物资和关键部件的绝大部分是通过第三国到达俄罗斯。第三国包括：中国、土耳其、阿联酋等中间商。（2）规划战场物资和关键部件的贸易是执法的关键（下图显示了2023年1月至10月战场物资是如何到达俄罗斯的）。从图中可见，执法重点是从多个维度开展交易调查的，包括：i. 商品的最终责任生产商及其总部所在地（生产地）；ii.商品的制造国（制造地）；iii.向俄罗斯进行最终销售的实体及其所在地（卖方所在地）；iv.商品最终运往俄罗斯的国家（发货地）；v.俄罗斯商品的最终买家（买家所在地）。（3）联盟国家和地区的公司在供应链中发挥关键作用。这意味着俄罗斯无法为这些商品找到替代供应商，制裁仍然是一个潜在的强大工具，但也表明，出口管制面临着巨大的执法挑战。 

供应链中的漏洞

该报告从出口管制物项的供应链入手，通过分析俄乌冲突前后俄罗斯进口战场物资和关键部件的数据，分析了美国出口管制的漏洞（具体见下图）：

生产地：联盟国家和地区在生产者方面发挥着重要作用。2023年1月至10月，仅总部设在美国的实体就占战场物资的25.5%和关键部件的15.1%，其次是来自欧盟和中国台湾的实体。就具体公司而言，总部设在出口管制联盟的大多数国际科技公司会继续通过第三国中介机构与俄罗斯进行贸易，其中最引人注目的是英特尔（美国）、ADI公司（美国）、AMD（美国）、德州仪器（美国）和IBM（美国）。由于关键零部件样本范围更广，这些商品的顶级产品包括三星和现代（均为韩国）等其他公司。在联盟之外，主要是来自中国的生产商。

制造地：中国和马来西亚是主要制造地。中国和马来西亚占较大份额。其他国家和地区，包括中国台湾、美国、韩国和欧盟所占份额次之。

发货地：只有少数产品来自联盟国家和地区。报告发现，只有4.8%的战场物资和12.9%的关键部件从联盟国家和地区运往俄罗斯。从中国大陆和中国香港运往俄罗斯份额相对较大，其次是土耳其和阿联酋。这四个国家和地区合计占战场物资运输总量超过80%和关键部件运输量超过70%。

卖方所在地（第三国中间商）：主要集中在五个国家和地区。其中，中国大陆和中国香港占比相对较高；其次是土耳其、阿联酋和欧亚经济联盟国家。此外，也有一些总部位于联盟国家和地区，包括Intertech Services（瑞士）、Telperien（立陶宛）、MR Global（瑞士）、D-Link（中国台湾）和Mykines（英国）。与制裁前相比，这一变化很大，因为欧盟的销售额曾经占很大一部分。

买家所在地：俄罗斯买家是供应链的重要组成部分。涉及相当多的单个公司，但它们各自在总进口中所占的份额很小。由于对俄罗斯战场物资和关键部件买家的制裁并不一致，一些重要买家，包括 Vneshekostil、Novyi IT Project 和 NPP Itelma在美国受到制裁，但在欧盟、英国等国和地区不受制裁。这就给美国出口管制执法带来了重大挑战。此外，与俄罗斯军事工业有关联的公司（例如，EMC Expert、Favorit、NPP Itelma、IQ Components、Kvazar、SMT iLogic、Testkomplekt 和 VMK）也是战场物资和关键部件的最终买家。

堵漏洞的路径

报告提出，出口管制需要根据俄罗斯的规避行为作出调整，这就需要考虑出口管制商品供应链各个阶段存在的独特挑战，给出非常具体的解决方案。对此，报告建议采取以下措施：

填补现行出口管制制度的政策漏洞。虽然美国及其盟国对俄罗斯实施的出口管制几近全面制裁，但各国的具体制裁物项和措施仍然存在不一致之处，这就会导致规避行为得以实施。因此必须：

1.调整、扩展和简化出口管制。（1）出口管制需要在联盟国和地区之间协调一致。（2）不仅对特定产品进行出口管制，而且对类似产品也进行管制。（3）不仅要对军工企业进行管制，也应包括相关的非军工企业。同时，取消出口管制的许可例外；实体清单应涵盖公司的第三国子公司；授权私人行为者调查其交易对象与实体清单上公司之间可能存在的关系；将出口管制扩大到报告所列的关键部件，包括汽车零部件和设备、轴承和传动轴、通信设备、电气和电子设备、半导体元件等485个10位海关编码产品。

2.联盟国和地区执行外国直接产品规则。（1）将美国《外国直接产品规则》的执行扩展到出口管制联盟国家和地区。在美国，重点放在《外国直接产品规则》的执行上，加强对企业自愿报告的数据进行交叉检查，以监督企业是否遵守了《财务披露和监督条例》。在其他联盟国家和地区，应加强执行《外国直接产品规则》的谈判，尤其是对欧洲生产的适用性。（2）所有联盟国家和地区都需要制定法规，确保对含有某些投入的商品实施管制，而与实际制造和/或销售的地点无关。

3.将所有运往俄罗斯的科技产品的“最低含量”门槛降至0%，即，只要含有美国产品、技术等，就会触发美国的出口管制措施。

4.加强对减损的许可程序，并且联盟国和地区之间做到协调一致。如，具有医疗用途的货物。取消某些适用于俄罗斯的出口限制豁免或减损理由，因为这些理由是重要的漏洞。

5.加重处罚违反制裁的行为。将违反制裁的行为定为刑事犯罪，并制定过失条款，使其与美国的类似规定保持一致。授权各联盟国的执法机构不仅在自然人或法人知道其行为可能导致违规的情况下， 而且在其应当知道的情况下，对其进行处罚，这将解决出口管制制度中的一个重要漏洞。

加强负责实施和执行的政府机构。

1.对公共部门进行能力建设，以确保其中长期的有效性和可信度。（1）美国：增加出口管制和金融制裁的执法机构的财政和人力资源，应对现代出口管制范围更广所带来的挑战。（2）欧盟：将制裁的执行交给欧盟层面，以便监督公司合规和金融交易的机构。（3）英国：英国新成立的OTSI（贸易制裁实施办公室）将重点放在专门处理逃避制裁的公司。

2.建立在整个供应链中跟踪商品的系统。从较大的商品开始，最终可以扩展到小规模的部件，如半导体和其他微电子产品。此外，还应包括强制执行序列号等防篡改标识符；实施远程禁用系统，以防止这些商品进入俄罗斯。这将解决出口管制执法的主要挑战之一：在货物到达目的地之前及时采取行动。

激励和赋权私营部门加强合规。

1.通过调查和罚款改变企业的激励结构。（1）联盟国家和地区应密切合作进行调查。公布有关正在进行的调查、执法决定和罚款的信息。（2）加重对企业的处罚。与相关非法交易产生的利润成正比，将违反制裁的行为定为刑事犯罪，并敦促各国政府考虑在某些情况下起诉协助和教唆战争罪。（3）加快执行制裁的速度。适用临时处罚，特别是暂停许可证和采取类似措施。（4）明确界定两用物项贸易参与者作为尽职调查工作的一部分必须采取的程序步骤。包括对分销公司进行强制性的定期执行后调查。对所有涉及出口管制货物和运往高风险国家的最终用户的交易进行定期检查。

2.应用金融业关于“了解你的客户”（KYC）实践的经验教训。监管机构要求实体采用此类系统并促进信息共享，特别是在反洗钱（AML）等领域。各国政府应调整法律框架，规定适当的尽职调查程序，并允许为此目的交换信息。这将大大加强问责制和风险管理。

3.向私营部门提供关于出口管制的明确指导。明确定义相关商品（使用HS编码），概述强制性程序步骤，指定制裁制度的例外情况，并详细说明任何报告义务。并且，就使用最新技术（例如人工智能）识别“危险信号”提供建议，以降低合规成本。

4.倡导和支持私营部门的能力建设。政府应与中小企业合作，倡导和支持整个供应链的能力建设。对于较小的实体来说，关于出口管制范围、例外、法律要求等的明确指导尤为重要。

5.让金融业参与交易跟踪。利用现有框架（如反洗钱），联盟国家和地区可以加强执法工作，特别是在追踪第三国的结构和活动方面。

6.建立业务合作伙伴数据库以简化合规性工作。中介机构背后的个人需要成为合规工作的主要焦点。各国政府应支持建立一个包括有关公司结构、所有权、关联方、制裁范围、任何先前违反制裁行为等的详细，以及为信息共享建立必要的法律框架的信息数据库。

针对俄罗斯通过第三国进口货物，从而规避出口管制的行为采取行动。

1.制裁第三国实体。（1）美国：实施次级制裁。（2）欧盟：利用第11套制裁方案建立的新机制，制裁第三国。这种反规避工具允许欧盟对违反欧盟制裁的公司施加限制。

2.限制向存在系统性问题的国家出口。（1）采用出口配额。禁止向特定国家出口超过俄乌冲突前基准的特定商品，或者至少受到更严格的审查。（2）实施出口禁令。完全禁止向特定国家出口特定商品。（3）市场准入：拒绝协助实施出口管制的国家可能被拒绝进入联盟国家和地区的市场，而那些密切合作的国家则可以得到优惠待遇。（4）扩大在第三国使用的检查范围。

加强出口管制领域多边合作。

1. 改善信息交流。联盟国家和地区之间应共享全面和及时的交易数据，特别是涉及关键军事或两用部件的敏感贸易数据。

2. 开展联合调查。由于关键零部件贸易的多司法管辖区性质，联盟政府在调查违反出口管制的行为时需要密切合作。

3. 签订多边出口管制条约。

总结

2022年以来的俄乌局势不断演化，美欧对俄实施了多轮制裁及管制措施，制裁措施已基本覆盖各类贸易、金融及服务，制裁对象广泛。在此背景下，美国、欧盟、英国等西方同盟已较少聚焦于启用新的制裁手段，而将弥补制裁法律的漏洞和打击规避行为作为其优先事项，以确保现有制裁措施的实际执行效果。从该报告的主要结论中，我们发现，“战场物资”和“关键部件”成为第三国贸易的主要漏洞，且报告将第三国范围锁定在中国和中国香港等几个重点国家和地区，这需要引起我们的高度关注！同时，报告也给出了堵住这些漏洞的一系列建议，对于这些建议，中国相关企业应引起足够的重视，应重新评估内部合规政策的有效性，进一步完善合规体系，快速识别并避免风险，并且提早规划可能采取的补漏洞措施的应对工作。涉俄贸易风险当引起高度和足够的重视，避免次级制裁或纳入出口管制黑名单。

（机工智库研究员/周青玲）