兰德报告:《中美规划共同的未来:通过二轨倡议规划和平共处议程的潜力》

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CGGT走出去智库观察

11月23日,兰德公司发布报告《中美规划共同的未来:通过二轨倡议规划和平共处议程的潜力》,该研究通过测试二轨倡议的可行性和实用性,旨在为中美两国能够和谐共处的中长期未来制定路线图。

走出去智库(CGGT)观察到,中美元首旧金山会晤为维护两国关系发挥了积极作用,助力中美关系继续企稳回暖。目前,中美双方团队正在继续跟进落实旧金山会晤达成的合作内容。近来,中美航班恢复不断加速,人员交流沟通也更加频繁和密切。在此情况下,中美建立更多对话有助于增进相互了解,以减少误解和误判。

中美如何加强对话?今天,走出去智库(CGGT)刊发介绍兰德公司报告的文章,供关注中美关系的读者参阅。

正文

1、一轨半对话由政府或军方官员和非政府专家共同参与。这些专家通常包括前政府和军队官员、非政府组织和智囊团专家以及学者。二轨对话只包括非政府专家参与。

2、紧迫、不可调和的冲突心态催生了美国的其他行动,加剧中美战略竞争,越来越多的美国人认为这是一场零和竞争,共存的机会越来越少。

3、中美二轨对话有助于弥合正式外交讨论之间的差距,即使在政府关系紧张的时期也能保持两国之间的沟通。二轨对话还可以讨论更多不同和敏感的话题,因为参与者受到政治权力的限制较少,可以更自由地表达自己的观点。

4、二轨对话的组织者本身要有与决策者直接沟通的渠道,作为沟通的一种保险措施,特别是当参与者将对话中的内容错误地传达给政策界时。

正文

01、导言

此研究测试了二轨倡议的可行性和实用性,其目的非常明确:为中美两国能够共存的中长期未来制定路线图,因为双方都能在共同关心的问题上实现其最基本的利益。这一概念基于三个核心观点

第一,双方都认为自己最根本的利益被对方部分忽视了;现有的共同关切领域遗漏了双方最重要的关切。对话有助于重构理解,提升这些关切领域。

第二,要摆脱日益零和的相互对立,部分障碍在于缺乏有说服力的未来愿景,使双方能够在没有冲突的情况下实现其最基本的利益

第三,展望中长期未来可以帮助中美两国官员、分析家和学者摆脱当前高度不信任和在关键问题上看似不可调和的观点所带来的一些束缚,方法是对政策假设进行质询。传统的误解来源似乎在一定程度上制约着中美关系的发展,这就需要进行有针对性的对话,促进相互理解,推动中美关系健康发展。

此研究回顾了过去10年中美关系的发展以及对中美关系走向,首先评估了开展对话以帮助稳定中美关系的必要性;回顾了已经开展的第二轨道进程,总结了成功对话的经验教训,并回顾了有关其价值的文献;提出了一项新倡议的可能设计,为二轨式参与的结构提供了一个新的概念,并确定了围绕该倡议开展工作的可能的实质性议题;得出结论:一项新的重要倡议,尤其是以共存为主题,并试图就非常具体的问题达成相互一致的原则,确实是有希望的。

02、中美竞争加剧的风险

中美战略竞争日益加剧,零和博弈思维严重。兰德公司最近的一份研究报告确定了战略竞争中的稳定标准,并对中美关系进行了全面评估。

1、中美存在误解的原因

紧迫、不可调和的冲突心态催生了美国的其他行动,加剧中美战略竞争,越来越多的美国人认为这是一场零和竞争,共存的机会越来越少。背景和对政治现实认识的差距造成了隔阂,这些误解的来源表明了二轨对话的重要作用,但也再次凸显了其成功的实际障碍。

2、中美和谐共存的可能性

对中美关系发展轨迹的总结支持了此研究项目的最初假设:中美关系正步入一个高度危险和不稳定的时期,而改变这一轨迹的一个重要且可能是必不可少的工具,就是阐明一个连贯、明确的世界愿景,使双方都能在其中实现其重要利益。保障双方根本利益的共同未来愿景是稳定不可或缺的先决条件。

此研究对中美关系发展轨迹的简要调查得出了两个基本结论。首先,尽管目前正在努力缓和紧张局势,但如果没有一些力量打破目前的互不信任状态,这一轨迹将朝着危险的方向发展。其次,改变这一轨迹的努力都存在一个关键的缺陷,即缺乏一种未来愿景,在这种未来愿景中,中美两国可以以各自维护重要利益的方式共存。

03、二轨对话的现状

20世纪90年代初冷战结束后,亚太地区的对话蓬勃发展。中国于1996—1997年开始参与这些对话,虽然1997—1998年期间由于亚洲金融危机,地区二轨对话有所减少,但这几年中国的参与度仍在不断提高。一轨半和二轨对话已发展成多种形态和形式。主题从气候变化到安全问题,由不同规模的组织建立,议程各不相同。一轨半和二轨对话的目标也各不相同,有的侧重于建立关系,有的则旨在解决具体的政策挑战。

一轨半对话由政府或军方官员和非政府专家共同参与。这些专家通常包括前政府和军队官员、非政府组织和智囊团专家以及学者。二轨对话只包括非政府专家。通过研究和与该领域专家的交谈中,此研究发现:中美之间目前正在进行的一轨半和二轨对话有30场。在与专家学者的交谈中,此研究还了解到:中国的对话方通常来自大学、国家机构和政府智库,大约一半的对话聚焦于中美安全问题,包括海上安全、两岸关系、核战略和军事合作等议题。其次是经济问题,包括经济和商业政策、商业贸易以及企业间合作。少数对话保留了对整个中美关系的广泛关注,以便根据对话期间的战略利益和地缘政治趋势灵活处理各种议题。最后,还有一些面向公众的专门对话,重点关注人权、卫生、气候变化和全球化等议题。

新的二轨对话,其具体目标是确定中美两国共存的中长期未来。尽管许多针对具体问题的二轨对话准备工作已开始,而且现在正在重新启动,但没有任何一项工作关注这一核心问题,即准确而具体地界定中美共同的未来。目前的二轨对话并没有深入和明确地关注长远的未来,而人们也清楚地认识到需要努力减少中美之间的隔阂。

04、二轨对话有用吗?

作为评估中美二轨倡议潜力工作的一部分,此研究寻找了有关历史上一轨半和二轨努力有效性的证据发现,现有文献虽然强调了更有效的一轨半和二轨努力的具体标准,但并没有为明确评估一轨半和二轨活动的一般价值主张或以长期共存为重点的非常重要的前瞻性中美接触的潜在效用提供基础。原因有二:一是现有实证研究的局限性,二是已完成的研究更多地侧重于此类对话的经典冲突解决应用,而非大国竞争中的外交。

1、评估二轨对话是否成功的挑战

部分挑战在于,二轨对话的许多成效是间接和长期的,如使参与者形成新的认识,产生新的想法,这些想法可以逐渐形成牵引力,并进入两个(或所有)国家的政策。明确证明二轨安全对话的“影响力”和“有效性”是一项众所周知的困难工作。二轨对话的背景大不相同,这给评估工作带来了挑战。有些第二轨对话更多的是技术性的,二轨对话的某些用途更多涉及冲突解决领域,而非国际安全事务。由于各种对话之间没有协调机构,因此很少有一轨半和二轨对话的广泛记录,也很少有为提高对话效果而分享经验或想法的努力。现任政府官员不参与这种形式的外交,因此参与者缺乏直接影响政策的政治力量,尤其是在冲突的战争阶段。对话更多地涉及问题诊断,而非问题解决,因此,与一轨或一轨半对话相比,二轨对话影响变革的内在能力可能较弱。

2、二轨对话的作用

二轨对话促进了在本国有影响力的专家之间的相互理解,有助于克服对敌人或对手的刻板印象。更重要的是,在某些情况下,特别是在持续多年的对话中,它们有助于参与者对相关关系形成新的理解。在这一过程中,其中一些例子在参与国中产生了专家团体,他们在所讨论的问题上的专业知识不断增长,在稳定的关系中拥有个人利益,并有动力影响政策。这些二轨的努力还产生了有助于打破政策僵局的具体想法,以及有助于确立长期外交目标的共存未来的更广泛愿景。这是在一种非正式的环境中实现的,允许参与者提出不同寻常的想法,或允许政府悄悄地放出试探性的气球,而没有正式谈判的政治风险。在某些情况下,他们让政府官员直接参与讨论,从而将讨论过程与政策背景直接联系起来。

一轨半和二轨对话已经并将继续在中美安全关系中发挥重要作用,特别是反映了其中的一些潜在机遇。中美二轨对话有助于弥合正式外交讨论之间的差距,即使在政府关系紧张的时期也能保持两国之间的沟通。二轨对话还可以讨论更多不同和敏感的话题,因为参与者受到政治权力的限制较少,可以更自由地表达自己的观点。如果这些对话经常有类似的参与者,参与者就能建立关系,达成共识,并解释他们对问题的看法。一轨半对话允许官员以私下和非官方的方式讨论更敏感的问题。

因此,二轨对话的历史以及试图探讨其有效性的研究表明:首先,通常很难评估这些努力的成果,部分原因是这些努力的效果是间接和长期的。其次,有可能找出一些案例,在这些案例中,一个或一组二轨道对话在改善双边或多边关系和稳定的更大进程中发挥了有益的作用。

05、设计二轨对话的五大支柱

此研究将组织第二轨对话的主题分为五大支柱:人员、内容、设计、适应和影响。这些支柱代表了未来组织者在设计中美之间以及可能的其他国家之间的第二轨对话时需要考虑的重点领域。

支柱1:对话人员

人是二轨对话的决定性因素。研究发现,成功的二轨对话需要让合适的人参与进来。与第二轨对话的组织者和参与者进行的对话表明,当这些倡议代表了与政策制定者有联系并拥有解决问题相应人员时,其效果最佳。值得注意的是,让关系密切的参与者参与进来并长期保持他们的参与度,往往是二轨对话面临的一个挑战。过去,中美二轨对话有时是在双边、机构对机构的基础上组织,但这种参与方式未能将问题的各方和利益相关者聚集到一起,不利于在超越单个机构的问题上建立共存的共同愿景。二轨对话应采用更灵活的结构,让来自不同组织、对焦点问题有不同看法的人参与进来,平衡不同专长、角色、职级、性别、年龄和种族的群体动态。除此之外,为二轨对话选择性情合适的参与者极为重要,这意味着人们必须有能力应对辩论和批评。最后,二轨对话应关注参与者的需求,通过认真考虑这些人的需求来维持他们的参与。

支柱2:对话内容

关于二轨对话,选择讨论的主题领域非常重要。此研究建议组织者在选择二轨对话主题时考虑以下标准,以确保对话主题有利于讨论,二轨对话的主题应:

“适度”:问题应足够重要,但又不能过于庞大,以至于无法就共同的价值观和规范达成有意义的协议和讨论。

在具有强烈政治战略意义的问题和技术性较强的问题之间保持平衡:通过将原则性分歧和技术性问题从当前的假设中剥离出来。

以认识群体为特征:如果讨论的主题在每个国家都已经有了认识群体,而且这些群体在双边或多边规则、规范或标准制定过程中都有合作和参与的历史,那么这将是有益的。

互惠互利,不损害任何一方:为二轨对话选择的议题应使两国互惠互利;这些议题不应伤害或被视为伤害对话双方利益。

由高层决策者优先考虑:需要由每个国家管理体制中具有公信力的高层人士确定议题的优先次序,这样才能产生影响。

支柱3:对话设计

对话设计是指举行二轨对话的方式,包括对话的整体结构、举行对话的地点以及对话主题的交流和切入方法。

1.结构:实务活动与趣味活动相结合,大组与小组相结合。此研究表明,如果二轨对话既包括对当前问题的实质性讨论,也包括让参与者建立关系的非正式活动,成功的几率就会更高。这些建立关系的活动可以包括所有参与者参加的联席会议、小型分组会议、实地考察和共同进餐。

2.场地:物理空间、第三国和宣传程度的重要性。此研究表明,场地对于二轨对话的成功也很重要。在中美对话中,这意味着组织者应在中立的场所举办对话。

3.交流:使用所选语言进行交流。为了取得最大效果,二轨对话必须能够用参与者首选的语言进行交流。现有文献强调在二轨对话中配备口译员的重要性,以便用参与者选择的语言进行顺畅交流,并理解文化的微妙之处。

支柱4:通过适应提高复原力

如果开展持续数年的二轨对话,组织者强调应通过高度适应性使各项努力能够适应环境变化。组织者需要为对话面临的内部和外部挑战做好准备。内部挑战可能来自后勤问题,也可能来自参与者的行为,包括最后一刻的日程安排问题和取消。外部挑战和变化也会影响对话,因此组织者需要做好准备,以适应这些挑战和变化。研究和对话强调了几个外部挑战:大流行病和自然灾害、总体双边关系的起伏、国家权力的演变、不断变化的利益相关方

支柱5:对话影响

二轨对话的组织者本身要有与决策者直接沟通的渠道,作为沟通的一种保险措施,特别是当参与者将对话中的内容错误地传达给政策界时。此研究建议,两国之间二轨对话的组织者能够相互沟通和协调,以最大限度地扩大或简化影响,在每个国家建立一个机构来协调各方面的努力,以确保政策制定者了解这些不同努力的背景,并从二轨对话中获得一致的政策信息。

文章译自:兰德公司官网

文章题目:

The United States and China一Designing a Shared Future

文章链接:

https://www.rand.org/pubs/research_reports/RRA2850-1.html

来源:元战略(编译 | Allen Wang 编辑 | 流景 审校 | Zoie Y. Lee)

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本文仅代表原作者观点,不代表走出去智库立场。

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