海域管理制度应当预留军事用途空间

     为落实海域管理及发展的相关工作，海域管理及发展统筹委员会于本周二召开了会议，委员会主席运输工务司司长罗立文与各委员检视和讨论了澳门海域的管理工作，包括海域规划及相关法律草拟工作的最新进度，以及各项海上项目的进展情况等。会上就《海域使用法》、《澳门海洋功能区划》及《澳门海域规划》的草案工作进度作出讨论。早前特区政府将有关草案提请中央政府谘询意见，中央各部委经审视后基本同意各项草案的原则，并就部分具体内容回馈了修改意见，特区政府将对草案的内容作出调整，并于今年内开展公开谘询工作，收集社会各界的意见，以编制符合澳门实际情况的《澳门海洋功能区划》、《澳门海域规划》与《海域使用法》。

     在历史上，澳门没有自己管理的海域，因而上世纪七十年代之前的中华人民共和国地图，「香港（英占）」的范畴，是按照「三个不平等条约」规定，划有香港的水域范围线的；而「澳门（葡占）」则没有。从法律上说，澳门周边的海岸，一下水就是属于珠海管理的海域。一九七九年二月中葡建交后，为便于珠澳两地的航运、航道、渔船及反偷渡等管理，双方非正式地划了一条「习惯控制线」，进行默契合作式的海域分工管理。一九九九年十二月二十日澳门回归祖国当天，朱镕基总理颁布第275号「国务院令」，其所附的《中华人民共和国澳门特别行政区行政范围文字表述》，有「澳门特别行政区维持原有的习惯水域管理范围不变」的一句，澳门才正式有了自己的水域管理权。二零一五年十二月十六日，李克强总理颁布第665 号「国务院令」及《中华人民共和国澳门特别行政区行政区域图》的中文本及葡文译本，授予澳门特区依法正式管理八十五平方公里的水域，并废止第275号「国务院令」。至此，澳门特区正式有了自己管理的海域，但该海域的所有权仍然是属于国家的。

     正因为如此，澳门特区要进行填海工程，都必须向中央申请，哪怕是为了更改轻轨皇朝区路线而必须进行的面积不大的填海工程。而现任行政长官贺一诚提出的以新城填海区D区规划置换A区西侧近岸填海的设想计划（后来放弃），也是如此。

     这就凸显了澳门特区的海域管理与内地省级行政区划单位的海域管理的不同。实际上，按照《中华人民共和国海域使用管理法》第十八条规定，填海五十公顷以上的项目用海；围海一百公顷以上的项目用海；不改变海域自然属性的用海七百公顷以上的项目用海；国家重大建设项目用海；国务院规定的其他项目用海；是必须申报报国务院审批。但上述规定以外的项目用海的审批权限，却是由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府规定。而作为同样是省级行政建制的澳门特区，则不具这个审批权限，必须申报中央政府批准。

      值得注意的是，《中华人民共和国海域使用管理法》第十一条「海洋功能区划按照下列原则编制」中的第五项，是「保障国防安全，保证军事用海需要」。

按照这个精神原则，澳门特区的《海域使用法》、《澳门海洋功能区划》及《澳门海域规划》，都应具有同样的条文规定，为中国人民解放军驻澳部队预留必要的军事用海区域。

       这也是与《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》相关规定相匹配的需要。实际上，《澳门驻军法》第八条规定，「澳门驻军的飞行器、舰船等武器装备和物资以及持有澳门驻军制发的证件或者证明文件的执行职务的人员和车辆，不受澳门特别行政区执法人员检查、搜查和扣押。」当中这个「澳门驻军的飞行器、舰船等武器装备」的表述，就为澳门驻军未来建立适当的海空军建制，预留了法律空间。

       从公开的资料看，解放军驻澳部队主要由陆军组成，拥有一个摩托化步兵连、一个装甲步兵连、一个警卫工化连、一个特种连，虽然也编配了少量的海军和空军军官以作处理海、空军的防务，但并未形成建制。这与解放军驻港部队统领陆军的一个装甲步兵营、一个机步营、一个摩步营、一个侦察营、一个炮兵营、一个工化营，及一个防空营、三台猎鹰-60防空飞弹、三门陆盾2000防空系统，一个特种营之外，还有海军的南部战区海军（原南海舰队）驻港舰艇大队，及昂船洲海军基地，并拥有二艘056型护卫舰、六艘037II型导弹艇、四艘074登陆舰、其它辅助舰艇；空军的南部战区空军驻港航空兵团，及石岗机场，并拥有直-9、直-8等战斗飞行器装备相比，就不够齐全了。

　　当然，解放军驻澳部队不设海、空军编制，主要是考虑澳门特区面积细小，土地开发饱和，无法兴建直升机场，而且没有自己的海域，更没有适合的深水泊位，因而难以安排建制性的海军和空军部队。另外，可能也多少受到当年葡国政府对澳门驻军的不理解的影响，因为在葡国于一九七五年八月从澳门撤军时，就是只有陆军，包括两个步兵连，另设军需处和军医所（此前是五个步兵连和一个炮兵连）。因此，其设在加思栏的总部，也就叫做「澳门陆军司令部」（后易名为「澳门独立地区司令部」）。当年葡国没有在澳门派驻海军和空军部队，可能也与上述海域及土地条件有关。不过，却有派驻海军军官，甚至连澳督也是海军将军。

　　但是，随着国务院拨给澳门特区八十五平方公里海域，澳门特区没有土地兴建军用直升机场，及没有适合的深水泊位兴建军港的历史就即将结束。实际上，时任行政长官崔世安在新闻发布会上就指出，澳门特区所管理的水域，属于国家所有，澳门特区政府在进行依法管理时将确保始终完全服从、配合国防、外交等中央的事权。也就是说，在未来进行填海工程时，即使驻军没有提出，澳门特区也应在制定填海工程的规划时，主动与驻军部队联络，征求其意见，并按其要求与；预留可以兴建型海军码头基地或空军直升飞机机场的用地给驻澳部队。     

　　当年在中央政府宣布驻军澳门时，葡国政府曾以「澳门没有驻军」为由表达不满。在澳门基金会任职的吴志良博士以其扎实的澳门历史专业知识，撰文指出葡国过去在澳门有驻军，反驳了葡方的言论，很好地配合了中央政府的决策。实际上，在历史上，葡国不但在澳门有驻军，而且还有海军。葡国的逐步占领澳门，就主要是由海军来实施的。直到抗战期间，还有海军的一艘军舰和四架水上飞机，现在仍然有不少海军设施的遗迹。另外，号称「全球最短隧道」的凼仔隧道，就是因为当年葡国人在修建卢伯德马路时，为避免开挖埋葬有一艘葡国巡洋舰爆炸死亡的海军人员的坟墓，而挖掘的。

     既然如此，解放军在澳门也应有建制性的海军和空军部队，这样才能完整地体现国家对澳门特区的防务主权，因而必须要有小型的军港及军用直升机场。或许，既然现届特区政府有意以新城填海区D区来置换A区西侧近岸填海用地，那就不如索性，将已经获得中央政府批准的新城填海区D区规划，预留给澳门驻军部队，作为海空军的军事用地。