IPEF供应链协议：形式大于实质

一、印太经济框架以及供应链支柱

        印太经济框架IPEF 于 2022 年 5 月 23 日启动，旨在加强成员国之间的经济参与，以实现印太地区的和平与繁荣。 IPEF 的工作分为四个关键支柱——贸易、供应链、清洁经济和公平经济。供应链是一个受关注的重点领域，起因是美国对于中国在印太地区经济影响力不断提升的忧虑并且那疫情中的突发情况描述为“风险状态”。美国认为，地区大多数国家过度依赖中国，但完全与中国脱钩是不切实际，因此需要机制化地解决这个问题。

        5月31日美国驻印尼大使馆发布IPEF供应链协议，宣布了首个国际 IPEF 供应链协议谈判的实质性结束。拟议协议旨在通过协作活动和每个 IPEF 合作伙伴采取的单独行动来提高其供应链的弹性、效率、生产力、可持续性、透明度、多样化、安全性、公平性和包容性。其主要内容包括：1、建立对重大供应链风险的集体协调，并使成员国有能力对其自身关键部门和关键商品的识别和监控的支持；2、改善危机协调和对供应链中断的响应，帮助企业识别供应链风险并且从中受益；3、促进对国家安全、公共卫生和安全至关重要的部门和商品的合作、动员投资并提高监管透明度，或者防止重大或广泛的经济中断；4、相关的劳工权益与市场机制。

二、IPEF供应链：政治化的经济协议

        《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》(CPTPP) 和《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP) 以综合方式帮助加速印太区域一体化，但并非旨在解决最近几年浮出水面的新出现的供应链问题。在解决印太地区供应链弹性问题，这两个特大区域贸易协定包含有关弹性供应链的详细规定，包括规则和合作机制。此外，美国认为谈判七八年的两个传统诸边贸易协定已经过时，然而更重要的的是美国国内对于传统经济协议的看法十分微妙，反对势力十分强大。通过每个成员各自的立法机关协商修改并确保此类修改的批准是一个耗时的过程，而鉴于供应链问题的紧迫性，美国需要更及时的方法。

        IPEF 作为美国在印太地区参与经济的蓝图，与传统贸易协定不同，它不提供关税削减，而是通过解决纯贸易之外的紧迫区域经济问题。供应链以其自己的工作流程在该计划中占据突出地位。美国认为建立新供应链弹性框架的基本要素，需要创造性的、跳出传统的思维，但也需要务实的机制，以使其在实现更大的弹性方面有效且可行。但实质上，美国在这套话术背后彰显出其相当的无奈。第一，传统的贸易协议需要美国国会的批准，因此借助这类协议在分类的国会山已经不存在通过的可能性。第二，美国对于供应链重塑的急迫性很强，拜登政府的经济战略就在于重振美国经济产业并打压中国，无论是立足于其国家战略还是满足自身的成绩单，拜登政府都需要拿得出手的成果。IPEF便是在这种复杂的政治经济背景下的酝酿而生的。

三、IPEF协议前景：实际效果受质疑

1、没有实质性的互惠内容，难以形成经济吸引力

          IPEF与自贸协定的最大区别，就是缺乏贸易自由化、市场准入谈判等相关内容。对于其他国家而言，IPEF有哪些实际价值、能带来哪些实际经济利益，英国国际关系分析人士汤姆·福迪指出，IPEF并没有实际内容，仅仅是一个口号，最终会是无稽之谈。因为它忽视了地理和经济现实，是完全基于意识形态、一厢情愿的幻想。而IPEF内部复杂的劳工标准、环境标准会制约其他国家的跟进程度，而数字经济和基础设施领域的合作需要大量的投入，又恰恰是美国不愿意提供的。

2、排华目的明显、地区国家未必全力跟进

       “IPEF是一个将中国排除在外的所谓‘经济安排’。美国试图构建针对中国的价值观同盟，鼓动亚太国家对中国‘脱钩’，以达到主导亚太经济、维护自身霸权、遏制中国的目的。”中国社会科学院亚太与全球战略研究院国际经济关系研究室主任张中元IPEF打着“经济合作”的旗号，实际却是在搞“经济冷战”，具有浓厚的地缘政治色彩，严重背离了亚太合作的理念和精神。一些亚太国家对该框架持谨慎甚至怀疑态度，不愿意在美国挑起的地缘政治对抗中“选边站队”。

3、受美国内部因素影响，前景不明

       IPEF协议是美国政府通过总统行政命令推行的的，缺乏明确的法律效力，与芯片法案这类法律文件是具有本质性区别的。考虑到共和党对于预算开始，绿色经济议题和经济合作愿景与民主党分歧较大，IPEF前景在共和党执政后并不明朗。美国国业团体也对IPEF持保留态度，包括美国商会和全美制造商协会在内的30多家美国企业团体表示，IPEF谈判忽略了有助于美国企业的传统贸易优先事项，试图将中国描绘成全球供应链的“破坏者”，并不能为美国和其他国家的企业带来实质利益。