【中评专访】田飞龙解读2018政府工作报告涉港台论述

【中评社3月14日，记者：秦正阳】北京航空航天大学法学院副教授、一国两制法律研究中心执行主任田飞龙日前接受中评社记者采访，就2018年全国两会政府工作报告涉港涉台部分作解读。

田飞龙表示，今年两会政府工作报告之所以略去“港人治港、高度自治”，是因为“一国两制”已经包含了“港人治港、高度自治”，将它们并列主要是政策宣传及历史习惯性用法，在法理与分类逻辑上未必严谨，而且可能过分凸显了“两制”而疏忽了“一国”。当然，港人对此高度敏感也是可以理解的，因为毕竟“一国两制”正在经历重要的结构转型与时代更新，其快速发展的深广度需要国家和香港地方共同加以适应。他也对“一国两制”和基本法的关系作详细分析，指出“一国两制”并不直接等于基本法，而是高于基本法，是基本法的来源和依据。为保障“一国两制”的全面准确实施，有必要发展出真正基于“一国两制”的“中国香港普通法”的共识法理学。

至于涉台部分内容，田飞龙表示，当前同等待遇仍主要局限于经济民生领域，未来有必要推进到公务行政层面，让台湾同胞参与国家治理，共担统一责任。他也指出，台湾问题必然会随着中美竞争的激烈化升温。而台湾问题一旦解决，将会对中华民族伟大复兴局面有很好的提升和改善。

中评社：此次政府工作报告涉港部分内引人注目的一点就是只提了“一国两制”，没有提“港人治港、高度自治”，一时间引发各方面关注和讨论。您认为为什么在论述中没有了“港人治港、高度自治”这两句话？

田飞龙：今年两会政府工作报告之所以略去“港人治港、高度自治”，是因为“一国两制”已经包含了“港人治港、高度自治”，前者作为上位概念，后者作为下位概念，将二者并列不仅没有必要，且存在逻辑上的问题，因此只讲“一国两制”就可以了。“港人治港、高度自治”可能会被一部分香港人理解为完全自治，中央对此是有觉察的。这几年中央对此有反思和共识，既往讲“两制”多过“一国”，现在应当在法律和政策表述上多突出“一国”，因此聚焦强调“一国两制”及其全面准确的理解。

这也进一步涉及到“一国两制”和基本法的关系，“一国两制”并不直接等于基本法。“一国两制”是大道之行，基本法则道成肉身。即便未来基本法有所修改，也仍然符合“一国两制”。关于“一国两制”的权威论述出于《邓小平文选》相关篇章，里面提出了很多问题。比如爱国者治港的问题，当爱国者治港不能得到充分保证的时候就会出现很多关联问题甚至危及“一国两制”的宪制稳定与功能发挥，但是又如何合法合理地加以保障和塑造呢，都是具体实践的大事。比如高度自治不是完全自治，一旦香港发生特区政府无法控制的局势，中央政府顶住任何压力都必须要干预。还有“五十年不变”的有关辩证法理解，很精辟。对香港普选可能纷争的预测与评价也颇见一流政治家之洞察力。这些是在邓小平的原初论述中能够找到依据的，这些年涉港官员或学者都非常重视重新阅读及阐释小平同志的原初论述，那里有着“一国两制”的立法原意。

不能把基本法等同於“一国两制”的全部内涵，而基本法也不能被理解为一些香港人所说的小宪法，不完全是其普通法判例体系。基本法是“一国两制”得以实施的法律形式，但没有穷尽“一国两制”的全部内涵和逻辑。这也可以解释得通“一地两检”的问题。“一地两检”虽然不能从基本法中找到单独条文的支持，但符合“一国两制”的精神及基本法的原则。 “一国两制”是为了香港繁荣和国家更好发展，将香港利益和国家利益相结合。而“一地两检”在原则上符合两地互惠合作发展的基本要求，所以是符合“一国两制”的。

这里面就出现了一个问题，虽然符合“一国两制”，但在基本法中没有明确的条文依据该怎么办？这个时候只能由国家权威机关一锤定音地做出决定，因此关于“一地两检”的决定并非是仅仅根据基本法做出的，而是依据“一国两制”和《宪法》做出的，就像当初基本法也是依据“一国两制”和宪法制定的一样。关于“一地两检”的决定实际上发展和完善了“一国两制”之下的基本法法律制度体系。全国人大常委会正是基于这样的立法原意理解而通过决定形式确认了“一地两检”方案的宪制合法性，为两地融合发展提供符合“一国两制”根本宪制原理的权威性保障与指引。

“一国两制”和基本法的关系在很长时间内都被理解为纯粹的法律问题，但这几年经过中央的调整，这一思路已经得到了一定纠正。讨论“一国两制”范畴内的问题并非要言必称基本法，而是需要兼顾“一国两制”本身的宪制原理及其约束。当“一国两制”在发展过程中遇到新问题的时候，就要求助于邓小平对于“一国两制”的论述和宪法本身，用这样一种更高位的规范秩序来指导和发展基本法。“一国两制”原则高于基本法，是基本法的来源和依据，也是基本法发展的基本原理。以前这一点没有讲清楚。

由于香港属普通法系，因此在理解“一国两制”的时候并不习惯于从国家宪制秩序及宏观政策层面来理解，而是从法律条文上理解。当近些年中央和香港在一些问题上产生重要争议时，就越来越表现出普通法传统在“一国两制”法理上的局限性。毕竟其与中国内地所奉行的成文法传统在原理上有所不同。因此为了保障“一国两制”的全面准确实施，有必要发展一种真正基于“一国两制”的“中国香港普通法”的共识法理学，也就是在香港普通法和中国国家法之间加强交流互动，形成共识基础，克服既往“普通法自由主义基本法法理学”的地方化偏颇。

中评社：此次政府工作报告中与以往大陆对台政策论述几无差别，其中也特别强调了同等待遇问题。结合近期出台的一系列惠及台湾同胞的政策措施，您如何看待这一点？

田飞龙：此次政府工作报告中涉台内容延续了以往一贯的论述，但也有所聚焦和发展。其中着重强调了要逐步为台湾同胞提供与大陆居民同等待遇，意在推动一种以我为主的两岸融合，主动与台湾民意民心直接沟通。与以往不同的地方在于，此前的两岸融合以“九二共识”为共同基础，高度尊重国民党当局的两岸政策框架及节奏，但这一共识在民进党上台后被打破，且衰落演化中的国民党再次执政的可能性也非常之小。因此大陆只能依靠自己主动融合，主动配置可以吸引台湾居民的同等待遇，为未来两岸和平统一创造全方面有利条件，达到不统而统，水到渠成。

但现在触及的融合发展仍然是过往经济惠台总思路的延续和升级，只能说为和平统一夯实了基础，优化了条件，并不是关于统一的顶层设计，还不涉及到统一本身。且目前同等待遇还主要局限于经济民生领域，无法体现国家行政权力和治理体系对台湾居民的开放，无法起到以行政吸纳政治的结构性作用与效能。因此要动员两岸人民共同推进统一，就有必要从经济民生层面推进到公务行政层面，虽然还不必涉及到政治，但能够使台湾同胞实际参与到国家治理中，完成作为“中国公民”的实质性身份赋权。

去年7月1号，习近平主席在香港讲话中谈到要把香港纳入国家治理体系，现在也做出了一些配套政策，触及“公民化”的具体政策支持问题，包括民建联在内于今年两会都对此提出提案，具体涉及准许港青参军、考公务员等。未来应当考虑将台湾同胞纳入国家治理体系，让两岸民众共担统一责任，逐步突破经济民生层面的局限。否则体现不出台湾居民作为中国公民所享有的实质性公民权利与政治权利，在政治心理与身份认同上就始终存在某种“硬邦邦”的隔膜。打破隔膜，融合人心，不仅需要利益结合，还需要公民权利与共同体价值观的意义结合。这是两岸和平统一最本质和最要害的地方。

中评社：政府报告涉台内容篇幅与以往相比有所减少，这是否说明台湾问题地位下降？在您看来台湾问题在中国国家战略中的地位发生了怎样的变化？

田飞龙：台湾问题的地位会随着美国对台湾的重新认识，以及美国对台湾牌的打法的改变而发生变化。台旅法已经在国会高票通过。台湾问题必然随着中美竞争的激烈化升温。美国已经看到了通过台湾来遏制中国具有战略上的特别意义。只要打台湾牌就能敲诈中国，换取其它利益，美国就一定会去做。而且也不完全是利益敲诈和耍流氓，也可能附带着追求遏制中国崛起、破坏中华民族伟大复兴的“战略冒险”图谋与动作。

如果真能激发两岸冲突及引入多方介入（如日本等）和纠缠，美国也就能够在一定程度上抵消中国复兴的良好进程，而这正是中国在战略上最忌惮的情形。中国所有的战略容忍与克制都服务于民族伟大复兴的最高利益。中国最害怕因为周边问题中断了中华民族的伟大复兴。但美国的战略家们显然也看到了一点，所以美国现在不害怕跟中国撕破脸，而且美国也感觉到了战略上的紧迫感甚至无力感。如果再不对中国加以全面施压和反制，美国将来会越来越吃力。尤其是美国人在19大报告中看到了中国的战略雄心，不管中国用什么样的修辞或表白，在美国人看来都是在实质性挑战他们的霸权和势力范围。

前不久的美国《国家安全战略报告》中就将中国作为其主要对手，具体措施就是在中国周边建立新的围堵防线，其中比较突出的就是印太战略，整合日本、印度、澳大利亚以全面反制中国的走出去战略布局。同时利用朝鲜、台湾和越南来为中国周边安全制造隐患，由此阻挠中华民族伟大复兴和“一带一路”战略的深入实施。其中台湾就是美国要打一张重要的牌，除了美国国会通过《台湾旅行法》，台湾岛内还有李登辉、陈水扁等人联署独立公投，民进党政府通过去蒋化来进一步去中国化，内外形势更加复杂多变，险象丛生。

这些操作都营造了一种不利于两岸关系和平发展，不利于和平统一的的形势，必然会引起中国战略层面的焦虑。如果台湾问题久久悬而未决，势必会影响到中华民族伟大复兴，也会影响到中国共产党执政的合法性和正当性。因为中国共产党彪炳世界和争取人民的就是其在民族主义上的坚定立场，对于国家主权和领土完整的坚定维护，以此区别于清政府和国民党政府。

这种来自中共革命史中对于民族主义的担当，决定了中共在台湾问题上选择空间不大，只能顶住压力向前走，而且要在适当时机下定决心突破。台湾问题一旦解决，就可以在第一岛链和印太战略圈上打开实质性缺口，意味着东亚权力格局将发生结构性变化，对于中华民族伟大复兴的局面也会有很好的提升和改善。中国最近的修宪及国家机构体制改革也是在有意识地适应包括解决台湾问题在内的一系列更加艰巨的民族复兴任务及挑战。

（原载中国评论新闻网2018年3月14日）