中国需要怎样的“外国人永居权”政策?

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日前中国司法部发布《外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》,以书面文件形式首次直接、正面表示“允许外国人通过成为国际公认的杰出人士,获得中国国家政府部门、高校、知名或创新企业的推荐、利用长期工作以及亲属关系等途径取得中国永久居留权”。

消息传出,立即在国内外引发激烈争论,支持者认为此举“符合国际惯例”、“与开放性国际大国身份相符”,且“对中国未来发展有利”,反对者则担心“外国人占中国便宜”,甚至“乱种”、“五胡乱华”之类激烈言辞也屡见不鲜。

中国需要不需要通过“永居权”吸引国际人才?这个问题实际上早在两千多年前就有人响亮回答——需要。

战国后期,最有希望统一天下的秦国,国内一部分势力惟恐外来人才喧宾夺主、鸠占鹊巢,就借“嫪毐事件”怂恿秦王政(后来的秦始皇)下“逐客令”,要强令国内“外国人”限期离境。同样在被“逐客”之列的楚国上蔡人李斯在途中给秦王政上《谏逐客书》,列举大量事实,证明秦国正是广纳各国奇珍异宝、文臣武将,才有了今日之富强,如果停止这种引进和开放,就会严重影响统一大计。最终秦王采纳了李斯的建议,秦国也在一干外来人才的匡扶下成为中国第一个统一、中央集权朝代。

今天的中国正处于发展的关键阶段,能否实现最关键的超越,仅靠自身的力量是远远不够的,一方面抓国内挖潜、培养,另一方面海纳百川,是一种“刚需”。当今世界最强大的美国,以及昔日曾经的“超强”英国、法国、德国甚至苏联,在其“爬坡”阶段都曾制订各种移民规则,吸引“外力”为己所用,美国历届政府在移民政策上虽有差异,但“尽量吸纳各国人才为己所用”的大原则、大框架,却始终没有什么根本性变化。当今是“地球村”时代,如果说“天下才共十斗”,你少争取一斗,竞争者就可能比你多出两斗(一出一入),这样一笔账,相信每个理智的国人静下心来,都不难算明白。

既然“永居权”大原则上不能没有,那么更关键的问题随之而来:中国需要怎样的“外国人永居权”政策?

纵观当今世界,不论美国这样的超级大国,还是马里之类发展中国家,不论素有“移民国家”之称的加拿大、澳大利亚,还是“民族国家”色彩十分浓厚的以色列,大多制订了名称各异的“永居”政策,美国的“绿卡”、加拿大的“枫叶卡”更广为人知。

绝大多数典型、公认较为成功的国外“永居政策”都有几个典型共性。

首先,目的明确,所有政策的制订、修改都紧密围绕这个目的。

美国、加拿大等国用“永居”吸引的主要是两个要素:人和钱,所谓“人”,即对本国发展有用的人,所谓“钱”,则是永居者的投资、税款和经营活动等。

为了吸引“人”,这些国家都制订了专门的政策。美国对人才的吸引,主要依靠强大的教育资源和科研、科研转化实力、市场,因此侧重用“绿卡”去吸引和“锁定”留学生、访问学者和高级海外人才;而加拿大在这方面逊色得多,就通过不断修改、调整(甚至一度取消再重开)技术移民门槛、细则,随时根据国内对人才的需要进行“准入”政策调整,实现其利益的最大化。

这种细则的规定和调整十分缜密,如加拿大自2014年5月重启的技术移民细则,就详细规定了“准入”的24类人才,“准入”的申请硬指标,以及每个类别每年“准入”的人数和技术移民总“准入”人数,且不论“准入”类别和人数上限,都会根据实际需求随时调整(此前的“准入”类别多达300类且并没有单一类别的人数上限,对语言的要求也较为宽松)。

为了吸引“钱”,许多国家还设立了俗称“投资移民”的经济类移民指标,但对“投资”进行了种种限制、规范和约束,其目的自然是一方面尽量让“肥水内流”,另一方面避免永居权“含金量稀释”。鉴于“投资移民”的归属感通常较淡薄,这些国家往往会不断增设各种约束条款(如加拿大许多省份的投资移民计划延长了资金冻结期限,规定了新投资移民不得离开申请省份的最短年限,并不断提高申请者的语言要求)。

各国移民政策差异很大,甚至同一个国家不同阶段的移民政策也往往有很大调整,其基本原则,不外“因时制宜、因地制宜、争取利益最大化、力争副作用最小化”这四条,并没有放之四海而皆准的“国际通标”——如果说有,那不外乎两条:首先,必须避免“种族歧视”的嫌疑与口实;其次,要确立外国永居权(或“新移民”)的“国民待遇”原则。

所谓“避免种族歧视嫌疑口实”,指确立和完善永居权原则时,应将“准入”标准放在“资质认证”环节,这个“资质认证”可以是“打分制”,也可以是别的形式,但标准必须是对“引进为我所用”有利、为方方面面普遍认同和接受、具有较强操作性的客观标尺,而不能有过多主观成分和模糊含义,以免在解读过程中被“念歪经”,更决不能带有可能被视作“种族歧视嫌疑”的任何措辞或“微言大义”。在21世纪的今天,如果一个大国的永居权政策,仍带有当年美国《排华法案》之类“定向歧视性”气息,是十分不合时宜的,既不利于中国的国际形象,实际上也没有什么实际好处。

所谓“国民待遇”,指永居权(或意思相近的各种外国人永居身份、待遇)所包含权利、义务,都应和本国公民基本相同,既不能让永居权获得者忍受“二等国民待遇”,同样也不应给予什么“超国民待遇”。不论美国绿卡或加拿大枫叶卡,持卡人都享有大多数普通美国、加拿大公民相近的权利,如医疗、就业、劳动保险、购房置业、创办实业……同时必须承担其他公民相同的义务,如遵纪守法、按章纳税等,永居权和公民权最大的差异,主要体现在政治权利(选举权和被选举权,公民有,但绝大多数国家的永居权外国人没有)和国际旅行(持永居权者在国际旅行时仍是护照签发国公民,不能享受永居国的旅行便利和海外领事保护)两方面。中国司法部日前公布的《外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》在这方面解读尚不明晰,被一些舆论、口径理解并宣传为“给外国人才超国民待遇”,对此官方应有明确认识和解读,以免更多误解和更大阻力。

具体而言,《外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》需要澄清或明确下列几个要素。

——有没有“超国民待遇”。

“超国民待遇”不符合国际惯例,也是绝大多数国家类似法律、规则所不承认、不存在的,不论现实或长远都会产生许多弊端和后遗症,也是当前国内方方面面最敏感之处,有关方面应明确“中国的外国人永居管理条例不存在‘超国民待遇’条款”,并进而明确表示“获得中国永居权的外国人,得享有除选举权、被选举权和海外旅行便利、领事保护待遇外,与中国公民同等的权利和待遇”。

——准入标准、引进人才类别。

应仿效类似规则较成熟国家,设立诸如“外国人中国永居学历标准”、“外国人中国永居汉语标准”等准入标准,并制订相应的细化标准;应仿效加拿大等国,设立“专才”的类别、年度引进名额上限,从而实现“保障国内人才利益”和“引进外来人才”二者间的平衡;应在制订条例、规则时明确类别、年度名额上限的有效期,原则上定期根据实际需求和需求变化进行调整。

——“归口”和解释权。

应从制订条例伊始,就明确外国人永居管理的“归口”,避免不必要的混乱,便利申请者“找门”;应从制订条例阶段即确立条例、规则解释权的归属,以便及时澄清规则,解释、仲裁疑难,避免误判误读。

当前中国实行外国人永居权最大的掣肘,是中国现行户籍制度,以及附加在户籍制度上的一系列“地域差别待遇”,外国人的永居权究竟如何与现行户籍制度磨合、挂钩,或者,现行户籍制度能否与时俱进,并进而逐步实现其与“地域差别待遇”的剥离,值得认真思考和更多关注,这个疙瘩能否解开、理顺,在很大程度上决定着中国“永居权”政策能否被社会更普遍理解和接纳。但在此之前,“因时制宜、因地制宜、争取利益最大化、力争副作用最小化”的“四条”,和“国民待遇”的基本原则,必须得到充分的认识、体现和澄清。

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