超大型国家治理的宪法实践，只能靠中国人的自我探索

3月11日，十三届全国人大一次会议高票表决通过《中华人民共和国宪法修正案》，将本届两会推向一个高潮。早在两会之前，有关宪法修正案的讨论就层出不穷，大家的关注点主要聚焦于哪些内容应该修改？应该如何作出修改？最后通过的宪法修正案应该如何认识和评价？作为宪法学研究背景的学者，笔者一直在密切关注并深入思考宪法在国家治理能力提升和公民权利保障方面独特而重要作用的发挥，也有一些认识和大家共享。

制宪、行宪：近代中国治理的沉迷与向往

中国作为世界上一个拥有灿烂文明历史的超大型国家，在一个半世纪之前被生硬野蛮的纳入到西方列强主导的世界体系之中，从此，中国就不断在外部刺激和压迫之下以或被动或主动的姿态做出应对，并试图在全球化浪潮冲击之下而变得动荡不定的世界格局中寻找到适合自己的角色和位置，同时，在与外部世界的互动之中摸索前行，不断尝试实践各种国家治理模式和宪法制度。

徐中约先生在其所著的《中国近代史》（香港中文大学出版社，2001年）中就指出：“变化的动态表明，近代中国历史的特征并非是一种对西方的被动反应，而是一场中国人应付内外挑战的主动奋斗，他们力图更新并改造国家，使之从一个落后的儒家普世帝国，转变为一个在国际大家庭中拥有正当席位的近代民族国家。”

面对“三千年未有之变局”，国人对于社会现实和政治制度的评价以及落后挨打原因的苦苦追寻不懈探索的心路历程可谓是感动天地，从“器不如人”、“技不如人”，再到“制不如人”、“文化不如人”的变迁转换，不论是“中学为体，西学为用”的提出，还是“立宪有百利而无一害”的判断都展示着一代又一代仁人志士前赴后继、维新图存的上下求索和不屈不挠的戮力奋斗。

不论是上个世纪之初的《钦定宪法大纲》、《宪法重大信条十九条》的出台，还是之后的《临时约法》、1923年《中华民国宪法》、《训政时期约法》的制定实施，都显示出那个时代的中国政治精英和知识精英对于立宪、行宪实践的沉迷和向往，立宪派也因此而成为近代中国政治舞台上成为一支不可忽略的社会政治力量。

甚至即便是在日本已经完全暴露侵略野心发动九·一八事变占据东北并进而觊觎华北的亡国灭种时刻，国人依然情有独钟的对于制宪、行宪的成功寄予极为的美好期盼，并充满了丰富的想象，孙中山先生的“军政、训政、宪政”三阶段说曾被奉为圭臬，“五五宪草”的制定通过因为“西安事变”和“七七卢沟桥事变”而被打断，其最终成为一个历史遗迹却总是会让人为此而扼腕兴叹遗憾不已。即便如此，在抗战结束之后，国人对于中国未来命运的关切和思考依然脱离不了制宪、行宪的理想主义制度设计和路径依赖，1946年的制宪以及其后的行宪过程更是被赋予了完全超越其本来面目的历史使命。

社会主义建设与改革开放：大国治理与宪法发展

新中国建国之初的《共同纲领》展示了中国共产党人对于自己革命和建设经验的全面总结和务实探索，从1954年宪法到1975年宪法、1978年宪法的制定和实施过程则给我们留下了许多宪法实践的宝贵经验和教训。

现行宪法制定于1982年，在改革开放之初的特殊历史时刻，国人在重新打开国门之后，对于外部世界的热切向往和对于自身的深刻反省，让这部宪法充满了现实主义和理想主义的色彩。制度被认为具有根本性、全局性、稳定性和长期性，党和国家领导制度的改革应该在宪法上得到反映并由国家根本法予以保证。宪法文本浓缩了中国对于这个超大型国家从封闭走向开放转换之际对于国家治理模式和发展道路的设想，字里行间也透露出宪法起草者对于实现拨乱反正历史任务的时代标记和对于社会主义民主制度化、法制化的努力追求。

但是，对于中国特定发展阶段和发展状况的评估以及对于“有法可依，有法必依”的渴望和中国法治实践成功经验缺乏的现实，让我们在很多重大问题上无法从容而深刻地展开，对于宪法制度的本土化和宪法实践的复杂性缺少足够的心理准备，同时对于宪法作用和宪法价值的认识所呈现出理想主义与虚无主义相互裹挟交织的状态也缺少充分的认识。

四十年的改革开放和如火如荼的经济建设给中国带来新的活力和高速的发展，也让中国人民在和世界全面接触、深度互动和密切交流的过程中开阔了眼界和心胸、增加了民族的自信心和自豪感，富于开拓和创造性实践的中国特色社会主义发展道路的探索，也让我们充分体验和深刻认识到实现大国治理目标所面临的各种困难的复杂性和挑战性，现行宪法也在这一历史过程中与社会发展形成频繁的互动而经历了多次局部的修改和调整。

1988年的第一次宪法修改回应了改革开放之初的社会经济发展的需要，实现了“私营经济”和“土地使用权合法转让”入宪。

1993年第二次宪法修改则是在我国社会主义现代化建设发展的关键时刻，重新对中国发展道路进行探索，实现了“中国特色社会主义理论”、“多党合作和政治协商”、“社会主义市场经济”入宪以及“国营”修改为“国有”。

1999年第三次宪法修改则是在社会主义建设取得重大成就的基础上经验的总结，其中不仅对我国将长期处于社会主义初级阶段作出明确，把发展社会主义市场经济列入国家根本任务，还将“邓小平理论”、“依法治国，建设社会法治国家”写入宪法。

2004年第四次宪法修改是在21世纪之初中国进入新的发展阶段的一次较大规模的调整，宪法文本中纳入了“三个代表”重要思想、“物质文明、政治文明和精神文明协调发展”、“社会主义事业的建设者“、“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”、“国家尊重和保障人权”等重要内容，国家对发展非公有制经济的方针和土地征收补偿制度得到明确，对国家主席进行国事活动进行确认，以及增加国歌的规定。

现行宪法的这四次修改一共通过了31条宪法修正案。正如十二届全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨在《中华人民共和国宪法修正案（草案）》的说明中指出，四次宪法修改体现了中国共产党领导人民进行改革开放和社会主义现代化建设的成功经验，体现了中国特色社会主义道路、理论、制度、文化的发展成果。通过四次宪法修改，我国宪法在中国特色社会主义伟大实践中紧跟时代步伐，不断与时俱进，有力推动和保障了党和国家事业发展，有力推动和加强了我国社会主义法治建设。

这四次宪法修改在实践上形成了一个基本的政治惯例，即分别在中国共产党第十三次、第十四次、第十五次、第十六次全国代表大会之后，由中共中央向全国人大常委会提出修改宪法部分内容的建议，进而正式启动宪法规定的修改程序。然而，在中国共产党第十七次全国代表大会、十八次全国代表大会之后则没有通过这一惯例来进行新的宪法修改。

2017年10月中国共产党的十九大宣布，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这标志着经过中国人民长期的社会主义建设和改革开放的发展，中国特色社会主义进入了新时代，也成为我国发展新的历史方位和新的历史起点

第五次宪法修改的正是在这样的历史背景下全面展开的，这期间经过中央政治局会议决定启动宪法修改工作并成立宪法修改小组，在形成《中共中央关于修改宪法部分内容的建议（草案）》之后反复征求党内外人士和社会各界意见，在充分吸收各方意见和建议基础上，十九届二中全会专门讨论宪法修改问题并审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。在此基础上，中共中央向全国人大常委会提出《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》。十二届全国人大常委会第三十二次会议讨论了中共中央的修宪建议，之后全票通过了全国人大常委会关于提请审议宪法修正案草案的议案和宪法修正案草案，决定提请十三届全国人大一次会议审议，直至全国人大十三届第一次会议高票通过21条（第三十二条至第五十二条）宪法修正案。

党的十九大报告指出：“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”这一次宪法修改的整个过程完整的体现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，也充分展现了中国共产党领导中国人民探索超大型国家治理模式和对于中国特色社会主义建设基本经验的总结，以及对于全面建设社会主义法治国家基本规律的把握。。

大国治理的宪法维度：内政与外交、传统与现代、自由与秩序

周邦虽旧，其命维新。大国治理，千头万绪，步履维艰。中华民族文化基因中不缺乏自强不息的精神，也不缺乏厚德载物的底气和底蕴，更不缺乏日新月异、天下为公的动力和追求。作为现代化进程中的超大型国家，中国必须在国家治理目标的实现过程中，兼顾多元诉求和价值，在内政与外交，传统与现代，自由与秩序多维度之间保持基本的平衡。

这次宪法修改将“实现中华民族伟大复兴”写入宪法序言，同时还在序言增加了“贯彻新发展理念”，提出“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。这些新的规定全面展现了中国人民在新的历史阶段对于幸福生活的热切向往和积极追求。

同时，这次宪法修改还在序言部分增加了“推动构建人类命运共同体”的内容，提出“坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略”。这一做法既是对中国作为负责任大国的国际责任担当予以明确，也是对于中国在国际舞台上日益扮演更为重要角色的客观现实予以确认，同时也展示了中国对于维护世界和平，促进合作与共同发展的基本立场，以及对于和平、合作、共享、共建、共赢、和谐、发展的新型国际关系积极塑造的姿态。作为超大型国家，中国的发展必须以我为主，在不断提升国家治理现代化能力的同时，努力实现内部治理和创造有利国际环境之间的有机统一与整体协调。

这次宪法修改还坚持了一个基本原则，即在国家机构和制度优化、完善方面同样坚持以我为主的立场，从过去简单的借鉴、移植和模仿转变为中国道路的探索和实践经验的总结，充分体现了我国社会主义建设所展示的道路自信、制度自信、理论自信和文化自信。这次宪法修改实现了一个重要的回归，即对于中国特色社会主义道路基本规律的探索。“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导”写入宪法《总纲》，和上下文内容一起构成了关于中国特色社会主义制度与核心内容的规定。

中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是中国大国治理走向成功的政治秘诀和关键因素，也是由中国社会主义革命、建设和改革开放的伟大实践证明了的基本原理。宪法作为治国安邦总章程的根本大法，从社会主义本质认识层次对坚持和加强党的全面领导进行规定，有利于在全体人民中强化党的领导意识，有效地把党的领导落实到国家工作全过程和各方面，确保党和国家事业始终沿着正确方向前进，也为加强党的领导、保证中国特色社会主义事业不断走向更大的胜利提供了政治基础和宪法保障。

这次宪法修改对国家主席任职期限做出了调整，即删除宪法第三章《国家机构》第七十九条第三款“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届”中“连续任职不得超过两届”的规定。这也是对于中国过去宪法制定和实践历史经验与教训的总结，也是对宪法规定的国家机构和制度的优化与完善。

从1954年宪法实施过程来看，党的最高领导职务与国家最高领导职务之间的协调一度成为宪法实践中的难题，也成为其后出现的政治困难和宪制危机的制度源头。1970年初启动的宪法制定过程，围绕是否设立国家主席曾引发重大政治争议，同样也导致了严重的政治困难，让这次宪法制定的过程受到严重的干扰，最终1975年宪法在文本中取消了关于国家主席的设置，之后的1978年宪法则延续不设置国家主席的做法。

1982年宪法恢复了国家主席设置的同时增设中央军委主席，形成了国家元首与党和国家武装力量最高领导职务之间的分离，而在实践中则更是形成了党的中央委员会的最高领导职务、国家的最高领导职务、党和国家武装力量最高领导职务任职上的区分。这在上个世纪80年代同样带来了一定的政治困难和宪制危机。直到上个世纪九十年代，党的总书记、国家主席、中央军委主席三个职位在实践中形成了“三位一体”的宪法实践，之后，经过持续二十多年的实践和国家领导层的有序更替，“三位一体”这一做法形成了宪法惯例，其实践的效果不断得到检验，并实现了国家领导层的有序更替。

目前，中国共产党党章对党的中央委员会总书记、党的中央军事委员会主席，宪法对中华人民共和国中央军事委员会主席，都没有作出“连续任职不得超过两届”的规定。宪法对国家主席的相关规定也采取上述做法，有利于维护党中央权威和集中统一领导，有利于加强和完善国家领导体制，是对我国宪法确立的国家体制的优化和完善。

这既是对宪法规定的国家领导制度的优化和完善，也是中国作为超大型国家治理模式的探索和发展。党的十九大报告指出：“国内外形势正在发生深刻复杂变化，我国发展仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻。”因此，在实现国家治理现代化目标的过程中，我们必须坚持我国宪法实践的经验和传统，高度重视和珍惜政治秩序，兼顾自由和秩序的平衡，内外兼修，这是我国宪法修改和宪法实践的基本目标和要求。

另外，这次宪法修改增加了有关监察委员会的各项规定。这是为了贯彻和体现深化国家监察体制改革的精神，为成立监察委员会提供宪法依据，宪法第三章《国家机构》第六节后增加“监察委员会”一节。宪法其他各个部分的内容也与此相适应地作出了较大的调整。这实际上改变了我国宪法确立的全国人民代表大会制度下的“一府两院”的国家机构设置，而变成了“一府一委两院”。这也是结合中国政治文化传统与国家治理现代化目标而进行的国家机构与宪法制度的创新与探索。