看美智库如何“以史为鉴”分析出口管制的成效

日前，美国乔治敦大学沃尔什外交学院安全与新兴技术中心（CSET）发布题为《战略技术脱钩-从卫星到人工智能》的报告，从历史角度分析了美国的技术发展战略，并就中美在尖端技术领域的合作与“脱钩”趋势进行了分析。报告主要内容如下：

关于政策目标的大讨论

报告以“脱钩”为切入点，并围绕“脱钩”阐述了存在于美国内部的不同观点：有人认为“脱钩”可以作为保护美国经济健康发展的一种手段；也有人主张要尽量减少“脱钩”措施工具的使用；而更多人认为，“脱钩”在（所谓）涉及国家安全的领域中（5G、网络、基础设施等）是限制中国的发展及（所谓）阻止损害美国利益的主要手段。针对不同的观点，报告总结认为，“脱钩”包括了广泛的策略和政策目标手段。如美国外国投资委员会限制阻止中国公司收购半导体企业；通过出口管制实施两国在卫星技术领域的“脱钩”等。

报告称，从某种意义上讲，出口管制和其他法规确实起到了阻止竞争对手进入美国卫星设计和制造的关键领域；从未来战略角度考虑，这一做法可为其他新兴技术领域出口管制提供借鉴。但报告认为，出口管制的长期有效性方面，美国应吸取经验和教训，因为出口管制和相关贸易政策的特定功效，只能是延缓“追赶美国的步伐”，不能绝对阻止技术实力的提升。

当然，报告认为，出口管制是“脱钩”的手段之一，且是美国保护产业竞争力、减少对战略产品的依赖、延缓中国技术进步的重要手段和工具。报告强调，美国政策的着力点应在于战略技术领域，政策目标是维护美国健康发展。

“以史为鉴” 对美国卫星技术出口管制的效果有限

报告分析了美国曾在卫星技术供应链“脱钩”方面的所作所为，结论是出口管制确实可以在重塑供应链和限制竞争对手获取新兴技术方面发挥强大作用，但随着时间的推移，以出口管制实现“脱钩”，其有效性会急剧下降。

报告评估了出口管制的有效性以及影响其成功和失败的因素，强调卫星技术领域的成功在很大程度上取决于相关技术的具体特征，即供应链技术的地理分布的集中度相对高，有利于出口管制实施效果的体现，且高集中度的特性促进了通过出口管制实施技术管控、“脱钩”的暂时成功。

而在供应链相对分散的情况下，许多具有一定替代性技术的供应商广泛分布在多个国家和地区，出口管制对限制竞争对手获取特定技术的作用就不大。

报告分析了美国在卫星领域实施出口管制的情况。

美国针对卫星技术实施出口管制、技术“脱钩”始于20世纪80年代后期。基于中美卫星发射合作协议，1989年至1998年，美国前总统布什和克林顿基于“国家利益”总统豁免，允许原产于美国的卫星或部件出口到中国。1993年，克林顿政府推动将商业卫星从限制性更强的军品清单移入商务部的两用物项管制清单。可以说，这一阶段，美国对卫星的管制有放松的趋势。但1998年，美国司法部指控美国公司“与中国工程师分享了敏感技术信息”；指责克林顿政府“在试图放松出口管制时将经济利益置于国家安全之上”。

随后美国国会于1998年6月成立特别委员会，就此开展调查并完成考克斯报告，建议“国务院应拥有唯一的卫星许可权”。1999年，美国在其当年的国防授权法中指示“商业管制清单上的所有卫星和相关物项应转移到美国军品清单……”

该报告强调，由于实施严格的出口管制，美国在全球商业卫星市场的份额从1995年的73%大幅下降至2005年的25%，而欧洲等竞争企业的份额则大幅提高。

十年后，2019年，美国战略司令部前司令承认，没必要对民用卫星技术实施严格出口管制，而同年的国防部工业能力报告也明确提出，出口管制对于美国工业基础能力存在限制，使得美国的军事航天工业基础存在脆弱性。

2020年，美中经济安全审查委员会在报告里承认“中国已经成为太空领域的领头羊”，通过推动太空研发能力本土化，在包括卫星在内的各种太空技术上实现颠覆性突破。

美国对卫星的管制措施会成为未来人工智能领域的策略选择吗？

与过去几十年围绕卫星技术的辩论一样，通过出口管制切断供应链，似乎为保持美国优势提供了一个有吸引力的选择。

但该报告认为，卫星技术的案例说明，虽然以出口管制实现“脱钩”能短暂延缓中国在人工智能方面取得进展，但在人工智能未必有效。

数据、算法和算力，被视为人工智能三要素。在数据方面，人工智能根据从数据中识别出的模式学习完成任务，数据无处不在，由数千个工业控制系统、数百万个GPS中继器、数十亿部智能手机和个人计算机以及适用于所有事物的应用程序生成，可以在存储中被分解，并且通常用于商业应用，这些特性导致出口管制反而会对美国在人工智能领域的领导地位产生反作用。

算法是构建在计算架构上的代码字符串，通过电子邮件发送、保存在外部硬盘驱动器上，或者简单地上传到GitHub等在线存储库。而限制访问开源存储库、关闭开源研究合作的载体，将阻碍美国人工智能行业发展。此外，鉴于人工智能高度依赖国际研究合作，实施出口管制将对人工智能的研发造成致命打击。

人工智能领域的算力主要以10纳米及以下的尖端芯片为主，而这些芯片目前主要集中在美国本土及其主要合作伙伴。就供应链地理集中度而言，算力可以成为以出口管制实现“脱钩”的目标。但报告强调，美国政府多年来通过出口管制限制高端芯片的出口，并已经通过最终用户管制强化了对部分国外实体的管制成效；此外，随着机器认知能力范围的扩大，将更多地依赖算法架构和数据处理方面的进步，再以半导体供应链为重点的出口管制不会取得太大成效。

综上，报告认为，在人工智能三大核心领域中，数据和算法的分散性使得以出口管制实现中美在人工智能领域的“脱钩”是不切实际的；美国在算力方面虽然具有较高的集中度，且目前还掌控着供应链，但从长远来看，随着中国突破高端芯片进程的缩短，美国阻止竞争对手（中国）在技术上取得进步的效果并不十分明确、有效，因此可以说，通过强化出口管制实现美国在人工智能领域与中国的“脱钩”，是一种非常无效的策略。

（机工智库研究员/赵秋艳）