黄平：COP观察——从COP26看国际气候政治博弈

作者：黄平，谢菲尔德大学社会科学交叉学科研究中心城市研究所博士后研究员，香港中文大学（深圳）全球与当代中国高等研究院访问学者。

导读 

从1995年开始，联合国气候变化大会每年举办一次，每次为期两周。2021年的联合国气候变化大会（COP26）目前正在英国格拉斯哥举行，有197个国家和地区的代表出席此次会议并参与气候变化议题的讨论。此次COP26被认为是继2015年巴黎COP21会议之后最重要的一次气候变化大会，也是美国自拜登重新加入巴黎协定后的首次气候变化大会。可以想见，本次COP26各方将会基于各自的利益诉求展开激烈的政治博弈。然而，围绕气候变化有几个困局是难以解开的，因为涉及了几个方面的核心利益冲突，具体包括：发达国家利益与发展中国家利益，国家利益和人类利益，以及现世利益和后世利益。本篇COP观察将深入探讨这几个“气候困局”，揭示其背后的具体利益诉求，以及各方在此次COP26进行了怎样的政治博弈。

图源：新华社

发达国家利益vs发展中国家利益

在气候变化问题上，发达国家与发展中国家的核心利益冲突围绕“权利与义务”展开，即发展中国家经济发展的权利（发展权）和发达国家应承担的气候变暖的义务（历史责任）。

《联合国气候变化框架公约》强调“共同但有区别的责任”，依据这一原则，1997年《京都议定书》把参与国家的责任分为两类：发达国家需要承担定量减排任务，发展中国家根据自身情况采取积极行动，但没有硬性指标。然而，在气候变化议题上，发达国家往往掌握更多的话语权，联合国框架下的气候治理虽强调多边机制，也多由发达国家来主导。近十年来，在气候变化议题上，中国因其在低碳转型领域所做出的亮眼成绩而获得了越来越多的话语权。然而，整体而言，发展中国家尤其是最不发达国家的声音，在联合国气候谈判中依然是被边缘化的。对于这些国家而言，为了让主流听到他们的声音，一个普遍的策略是——“抱团取暖”。如著名的七十七国集团，是一个由134个发展中国家组成的经济组织，其成立即是为了增强发展中国家在国际谈判中的联合谈判能力。

今年七月，就在COP26召开前夕，非洲气候与能源智库团体“非洲电力变革”（Power Shift Africa）发布了一份报告“COP 26: Delivering the Paris Agreement: A five-point plan for solidarity, fairness and prosperity”[1]。这份报告可以说代表了全球最不发达国家在COP26的集体诉求，这些国家往往也是受气候变化威胁最大的国家。他们具体提出了五点诉求——包括减排、气候适应、气候变化造成的损失和损害，以及融资和实施。五点诉求之外，该报告尤其强调发达国家和经济体（如美国，澳大利亚，欧盟）在气候变化中应担负起的历史责任，并应兑现对发展中国家的经济援助。早在2009年哥本哈根气候大会上，发达国家承诺到2020年将向发展中国家提供每年1000亿美元的气候援助，以帮助发展中国家减少碳排放并应对气候变化的影响。此项经济援助也是2015年《巴黎协定》的一个重要组成部分。然而，时至今日，发达国家并未兑现这一承诺，而且提供的气候援助多是以贷款而非捐赠的方式。欧盟最新的数据显示，2019年发达国家提供的气候援助中，71%都是以贷款的形式。有分析指出，气候援助以贷款的形式提供，其实加大了这些本就不发达国家的债务负担，变相增加了这些国家的经济压力，甚至是遏制了这些国家的经济发展。

发达国家气候经济援助（单位：美元）

(来源：BBC)

在气候变化议题上，发展中国家普遍认为当前气候变暖正是发达国家几百年工业化的直接结果，因此这些国家理应承担更多的历史责任。发达国家对全球变暖确实具有不可推卸的主要责任，这也是为何西方政界和媒体极少从一种历史回溯性的角度去看待和解读温室气体排放和全球气候变暖。下图显示了重点国家和地区从1751年至2017年的二氧化碳累计排放数据。

二氧化碳历史排放数据（1975-2017）

（来源：Our World in Data）

从历史排放数据来看，美国排放了最多的二氧化碳，占比25%，欧盟仅次其后，占比22%。亚洲因为中国和印度的关系碳排放量巨大，但也是2010年之后才超过欧盟，显现出了明显的后发展特征。此外，对于中国和印度这样的人口大国，人均排放量也是气候谈判中非常关键的指标。如下图，中国的温室气体人均排放量远小于美国，甚至小于德国。而印度的人均排放量更是远低于全球人均水平。

温室气体人均排放数据（1990-2016）

（来源：Our World in Data）

从历史数据来看，中国的排放量也是从上世纪八九十年代开始加速增长的，这与改革开放之后中国经济快速发展相吻合。中国从来不否认我们在短短几十年的工业化过程中经历过一个高污染高排放的过程，正因中国是主要的碳排放国之一，中国也从来不回避其在气候变暖问题上需要担负的责任。作为全球最大的发展中国家，中国一直强调，我们所应承担的，是符合自身发展阶段和国情的国际责任，这也完全符合联合国“共同但有区别的责任”这一原则。反观发达国家，总体上而言却是“言大于行”。尤其是新冠疫情之下，发达国家自顾不暇，经济援助发展中国家应对气候变化的政治意愿进一步降低。

国家利益vs人类利益

气候变化是人类所共同面临的挑战。抑制全球变暖，也符合人类社会的共同利益。然而，在这一议题上，以国家为单位来看，国家利益（至少是短期利益）并不总与人类整体利益相契合，如何去权衡利弊、调和矛盾，是所有国家都需要去面对的难题。

就在本次COP26召开前夕，泄露给媒体的联合国内部文件披露了三万多条提交给联合国的对于IPCC气候报告的修改意见[2]。这些意见反映了各国为了维护本国利益，在IPCC气候变化报告发布前所开展的“气候游说”。如关于能源方面，沙特阿拉伯认为不应该过快替代化石燃料，甚至要求删除报告中涉及全球低碳能源转型的结论；而澳大利亚认为关停所有的燃煤发电厂是不必要的。关于饮食结构方面，巴西和阿根廷强烈反对报告中将减少肉食作为减排的途径之一。

以上提及的这些国家，沙特阿拉伯是全球最大的石油出口国之一、澳大利亚是主要的煤炭出口国、而巴西和阿根廷是牛肉制品的主要出口国，他们的政治诉求体现了本国的核心经济利益，至少是短期利益。对于这些资源型和农业型国家而言，一方面，由于经济结构单一造成国内经济转型的代价巨大，另一方面，全球在能源和消费结构上的转型对这些国家的经济将会造成极大的冲击，可以说触及到了他们的核心国家利益。以澳大利亚为例，其经济高度依赖能源和化石燃料产品的出口，其中82% 的商品运往已经设定了净零碳目标国家，长远来看，这些国家的低碳转型将对澳大利亚的经济造成毁灭性的打击。

此外，当谈到国家利益和人类利益的关系时，国际气候政治博弈又往往与各国国内政治动态密切交互。尤其是对西方大众民主国家而言，国家利益往往因政党轮替而被重新定义。最典型的例子是美国，美国的共和党和民主党在气候变化议题上有明显的分野，难以达成共识。民主党普遍认为应对气候变化符合美国的国家利益，而共和党认为应对气候变化违背、甚至会损害美国的国家利益。特朗普退出《巴黎协定》和拜登的重新加入就是这种分歧的最直观体现。在这一点上，中国为世界做出了很好的表率。中国的执政体制在气候变化上容易凝聚共识，形成合力，中国战略性规划的传统也利于从前瞻性的角度去定义国家利益。在气候变化这一议题上，中国事实上将国家的长期利益与人类利益耦合起来，在人类命运共同体下去看待这一问题。这背后体现了中国的战略智慧和魄力。

现世利益vs后世利益

最后，我们简要谈谈气候议题中较少被提及、却也无可回避的一个困局，即现世利益与后世利益的冲突。这一点的博弈主要是场外-场内博弈，或者更确切地说，是大众以自己的方式在场外去表达自己的诉求，以期影响场内的决策。

关于后世利益诉求，最典型的代表人物就是瑞典“环保少女” 格蕾塔·桑伯格。2018年，15岁的桑伯格因在瑞典议会大厦前罢课示威而进入公众视野。短短几年，桑伯格已然成为全球气候示威活动的领袖人物。桑伯格之所以能够在全球获得快速而广泛的关注，并在年轻一代中发展出极大的影响力和号召力，一个主要的原因是她代表了一种在全球气候政治和气候话语中长期以来未被代表的声音，即下一代的利益。桑伯格打出的口号是“抢救自己的未来”，在减排路径上倡导激进减排，认为目前的联合国气候谈判机制仅仅是政治作秀而缺少实际进展。如对于此次COP26，正在格拉斯哥参与气候抗议活动的桑伯格就进行了尤为激烈的抨击，她认为COP26是有史以来最具排他性的联合国气候大会，只是政治上的公关活动，而不会带来实质性的改变。

桑伯格代表的是人类下一代的利益，他们最核心的利益诉求就是各方应加快气候变化领域的行动，甚至是希望对全球变暖踩一个急刹车，以保证年轻一代和下一代有一个可供人类生存的适宜环境。然而，这样一种激进诉求背后，更多是一种情绪式或者说信仰式的宣泄：他们全盘否定当前联合国气候谈判机制下所作出的减排努力和成果，却无法提出一个更加可行的方案。此外，气候决策必然是渐进的，是各方博弈和妥协之后的结果。事实上，当前气候变化议题成为国际政治的主流议题，其背后已经暗含了对后世利益的充分考量。因气候决策关系到人类未来的深刻转型，其必然是基于科学而非信仰。而科学本质上也是渐进的，需要大胆假设，小心求证，需要去充分验证各个方案的可行性和有效性。一个典型的例子是能源转型，任何一个国家都不可能通过激进却不切实际的可再生能源方案，因为目前可再生能源还属于不稳定能源，无法提供高效稳定的电力。过于激进的方案无疑会威胁到各国的能源安全，直接影响各国民众的日常生活。

中国人讲“生生不息”，此“生生”循环往复，现世虽不应透支后世福祉，后世福祉却也必然是基于现世。

气候变暖源于一个科学问题。如果说，最初气候变化在国际政治中只是作为一种政治正确的点缀，时至今日，气候问题已然被高度政治化，成为国际政治的主流议题。气候谈判的“政治性”在本次COP26中亦是显露无疑。本篇讨论的气候议题的几个困局，追溯到根本，其实还是公平与正义的问题。目前，在西方大热的“公正转型”（just transition）概念，正是体现了一种平衡各方诉求、维护社会公正的美好愿景。然而，如何去定义“公正”、又怎样去实现“公正”，是摆在人类面前的共同课题。