研究 | 马勇 陈宗华：“中巴经济走廊”沿线恐怖主义态势及治理

点击立即阅读原文：研究 | 马勇 陈宗华：“中巴经济走廊”沿线恐怖主义态势及治理 —以巴基斯坦开普省为例

导言  

在中国和巴基斯坦两国的大力推动下，作为“一带一路”建设的先行项目—“中巴经济走廊”建设正在全面推进。然而，“中巴经济走廊”沿线地区的恐怖主义态势依然严峻，其中以巴基斯坦的开普省尤为突出。近年来巴基斯坦中央政府和开普省地方政府治理恐怖主义的力度不断加大，恐怖主义治理已经初见成效。但是，殖民历史造成的阿巴“黑洞”、政府治理失败、难民问题及国家认同等因素短期内难以彻底破解，开普省恐怖主义治理的前景不容乐观。南亚研究小组特此转载本文，供各位读者参考。关键词： “中巴经济走廊”  开伯尔—普赫图赫瓦省  恐怖主义  治理 

“中巴经济走廊”作为“一带一路”建设的先行项目，在中巴两国的共同努力下，其领跑地位和示范作用日益凸显。但是该经济走廊沿线地区的安全威胁及隐患不可掉以轻心，特别是源于恐怖主义的安全挑战依然严峻，这在巴基斯坦开伯尔—普赫图赫瓦省(以下简称“开普省”)尤为突出。

开普省位于巴基斯坦西北部，其西北部与阿富汗接壤，西部紧邻联邦部落直辖区联邦部，西南接俾路支省，东部和东北部紧邻巴控克什米尔地区，东南部与旁遮普省相邻。独特的地缘位置、殖民主义遗留问题、邻国战争以及地区内部因素，使其长期处于恐怖主义威胁之中。就该省发生的恐怖事件而言，长期以来占到了巴基斯坦全国的三分之一以上。近年来，巴基斯坦中央政府加强了在该地区的反恐力度，该地区的恐怖主义形势得到一定程度的遏制，但安全形势依然不容乐观。可以说，开普省的恐怖主义问题是影响该省乃至巴基斯坦国内社会稳定和经济发展的重大威胁。

目前，“中巴经济走廊”在巴基斯坦境内主要由东西两条线路构成，西线位于阿巴“黑洞”前沿，主要途经开普省、联邦部落直辖区和俾路支省。2016年，这三省共发生了377起恐怖袭击事件，占巴基斯坦全国恐怖主义袭击事件的85%。在这三个地区当中，开普省恐怖主义特点比较突出，影响因素也最为复杂。

一、巴基斯坦开普省恐怖主义的主要特征

进入21世纪以来，非传统安全特别是恐怖主义问题逐步超越国家间的传统安全困境，一跃成为威胁国际安全的主角。作为涵盖南亚、东南亚、中亚以及中东的“动荡弧”地区的一份子，巴基斯坦长期以来深陷恐怖主义旋涡，无法自拔。目前，开普省和俾路支省是巴基斯坦国内受恐怖主义威胁最为严重的两个地区。2016年，开普省是巴基斯坦国内遭受恐怖主义威胁第二大地区，仅次于俾路支省。全省16个地区发生了多达127起恐怖袭击事件，造成189人死亡，355人受伤。与2015年比较，2016年开普省的恐怖主义态势呈现轻微恶化的趋势。2016年开普省的袭击次数比上年增加2%，袭击中遇难的人数增加了5%，受伤人数增加了63%。受历史与现实因素的影响，开普省恐怖主义问题也呈现出独特的地理、组织、手段、目标以及跨地区等特征。

 （一）恐怖主义活动区域集中

开普省受恐怖主义活动威胁较为严重的地区主要包括:北部斯瓦特河谷地区，中部的白沙瓦、亨古、科哈特地区，南部的德拉·伊斯梅尔汗地区。这三个地区所面临的恐怖主义形势也存在一定差异，北部的斯瓦特地区主要受“保卫先知教法”运动的影响，中部地区主要受巴基斯坦塔利班(以下简称“巴塔”)和“地方塔利班”的影响，南部地区主要受俾路支省分离主义和宗教极端组织的威胁。目前，在开普省各区域中，受恐怖主义影响最为严重的是中部地区，这一地区被称为恐怖分子活动的“天堂”。自开普省发生恐怖袭击事件以来，白沙瓦地区的恐怖袭击事件占到了开普省恐怖主义袭击事件半壁江山。2016年，白沙瓦仍然是开普省受恐怖主义影响最为严重的城市，该地区共发生了48起大规模的恐怖主义袭击事件。与此同时，中部地区的恰尔萨达县也发生了7起恐怖袭击，斯瓦比发生了7起恐怖袭击事件，马尔丹县发生了6起恐怖袭击，科哈特发生了5起袭击事件。受南部俾路支省民族分离主义和宗教极端主义的影响，南部地区也是开普省恐怖主义威胁的重灾区。2016年德拉·伊斯梅尔汗发生了9起恐怖袭击，坦克县发生了5起袭击事件，班努地区发生了10起恐怖袭击事件。北部的斯瓦特河谷地区的“保卫先知教法”组织虽然已经被巴基斯坦政府打散，但2016年该地区的恐怖主义形势呈现出反弹的趋势，2015年斯瓦特地区仅发生了5起袭击事件，而2016年却上升至16起。当前，开普省恐怖主义威胁主要集中在中部与南部地区，这两个区域是“中巴经济走廊”西线重点建设区域，因此西线建设需要重点防范这两个区域存在的安全风险。

 （二）“巴塔”是开普省恐怖袭击的“主力军”

2011年以来，“巴塔”成为巴基斯坦国内发动恐怖袭击的“主力军”，是影响巴基斯坦国内安全局势的最主要因素。开普省是“巴塔”发动恐怖袭击的一个重要区域，2016年，“巴塔”在巴国内发动的106起恐怖主义袭击事件中，有47起发生在开普省。与此同时，“巴塔”分裂出来的小派别“自由战士”开始成为发动重大恐怖袭击事件的活跃组织。2016年，该组织在“巴塔”的帮助下发动了15起恐怖袭击事件。此外，“地方塔利班运动”也是开普省恐怖主义的一支重要力量。2016年，“地方塔利班”在巴基斯坦共发动了61起恐怖袭击事件，其中在开普省共制造了55起恐怖袭击，但是其恐怖袭击事件的烈度要远远低于“巴塔”。目前，“地方塔利班”的恐怖袭击活动已经减少，但是其随机和低强度的攻击仍然对开普省造成了一定程度的安全威胁。近年来，“巴塔”和“地方塔利班”的活动空间正在萎缩，这些武装分子往往在白沙瓦、班努等大城市发动恐怖袭击后，选择回到联邦部落直辖区的特区来躲避政府的打击。其他宗教极端组织在开普省的势力和影响较为有限，但也对开普省的安全局势产生了一定影响。2015年至2016年什叶派宗教团体“穆罕默德军”在巴全国范围内发动了27次恐怖袭击事件，其中在白沙瓦发动了4次袭击行动，共造成了4人死亡。其他宗教极端组织“伊斯兰军”和“强格维军”在开普省共发动了2次恐怖袭击事件。

 （三）恐怖主义活动袭击手段更加高效 目标更加多元化

目前，开普省内的恐怖主义组织主要采用成本低、效应高的袭击方式，特别是武装袭击、炸弹袭击、暗杀和绑架。在这四种手段袭击手段，暗杀和绑架的针对性较强，不会造成大规模的平民伤亡，而武装袭击和自杀式炸弹袭击的所造成的人员伤亡较大。在炸弹袭击和武装袭击中，武装袭击的成本高，需要有较高的技术手段和策略性。在2009－2016年的恐怖袭击中，武装袭击事件占到了8年恐怖袭击总数的23.56%。但是这种手段的效应更高，每次袭击事件造成的人员伤亡数量更大。2014年12月16日，“巴塔”武装分子袭击了开普省西北部白沙瓦市一所军人子弟学校，造成了141人死亡的惨案。与武装袭击相比，自杀式袭击特别是炸弹袭击不仅成本较低、隐蔽、成功率高且难以防范，而且更具有新闻效应，有较强的轰动和震慑效果。在2009－2016年的恐怖袭击中，炸弹袭击事件占到了8年恐怖袭击总数的61.60%。在自杀式炸弹袭击中，大规模的财产损失、人员伤亡以及恐怖分子对生命、包括对自身生命的轻视程度，都成为危害社会秩序的重要因素。2016年，开普省发生了5起自杀性爆炸袭击，77起武装袭击事件，37起使用各种简易爆炸装置(IED)的袭击事件，7起手榴弹袭击事件和1起火箭弹袭击事件。

近年来，开普省的恐怖袭击目标也呈现出多元化的发展趋势。在2009－2016年爆发的3025起袭击事件当中，针对军队和警察人员的恐怖袭击事件占到了31.06%，其次是针对平民进行的恐怖袭击事件，达到了23.37%。此外，开普省省恐怖主义袭击的目标也并不局限于军警和平民，还包括政府机构及官员、教育机构、外籍人员以及城市公共设施。其中，从2009年到2016年针对政府机构和教育机构的袭击事件就达656起。2016年开普省的恐怖袭击事件中死亡的人员主要包括:114名平民，62名保安部队和执法人员，15名军人，47名警察，以及13名恐怖分子。受伤人员当中主要包括259名平民，82名警察，13名军事人员以及1名武装分子。②2016年，开普省发生的几个重大恐怖袭击事件主要包括:对恰尔萨达巴沙汗大学(BachaKhan University)大学的枪击事件，针对恰尔萨达地方法院发生的枪击事件，针对白沙瓦政府官员的公共汽车爆炸事件。诸如此类的袭击严重危及了开普省民众财产与人身安全、扰乱了社会的公共秩序、严重影响了地区的发展与稳定。

 （四）本土与国际恐怖主义的威胁因素并存

“基地”组织、“伊斯兰国”“巴塔”以及其他本土宗教好战团体的存在，使得开普省面临着地区与国际恐怖主义威胁因素并存的局面。一方面，本土恐怖主义是开普省恐怖主义问题的主要威胁，“巴塔”及其他宗教极端组织在开普省的势力根深蒂固，这些恐怖组织在开普省地区构成了恐怖主义的中坚力量。另一方面，“基地”组织和“伊斯兰国”等全球性国际恐怖组织也对开普省构成了重要安全威胁，使得地区安全局势更加复杂。2011年之前，“基地组织”头目本·拉登就长期藏匿于开普省的西部山区，并以此为基地组织了很多地区乃至全球范围内的恐怖袭击事件。本·拉登死后，“基地”组织元气大伤，加上国际社会对恐其严厉制裁与打击，使其丧失了对国际圣战运动的吸引力，“伊斯兰国”取而代之成为了国际恐怖主义的“领导者”。“伊斯兰国”在其成立之初就曾积极向南亚地区渗透。2014年8月，“伊斯兰国”就曾用达里语和普什图语编写的宣传伊斯兰极端主义思想的《胜利》册子，在巴基斯坦白沙瓦的阿富汗难民营里散发。2015年1月11日，“伊斯兰国”宣布在阿富汗和巴基斯坦建立“呼罗珊省”，标志着“伊斯兰国”南亚分支正式建立。近两年来，国际社会在中东地区展开了大规模联合围剿“伊斯兰国”的军事行动，其在中东地区已面临土崩瓦解之势。未来，“伊斯兰国”极有可能仿效“基地组织”，以退为进，将其重心转移到安全形势复杂的南亚地区。而“伊斯兰国”在扩大南亚影响力的同时势必将挑战该地区其他激进组织的主导地位，特别是对“基地组织”和阿富汗塔利班构成挑战，致使三者产生竞争，使南亚的安全局势更加复杂。随着“伊斯兰国”的渗透和恐怖组织竞争的加剧，这无疑将使得开普省的恐怖主义威胁因素变得更加复杂，安全形势也会面临更加严峻的挑战。

二、开普省恐怖主义问题的影响

巴基斯坦处文明、宗教、种族和意识形态的边缘地带，又是“动荡弧”的枢纽，而作为巴基斯坦最重要的边境省份之一的开普省长期遭受恐怖主义威胁，持续动荡不安，这不仅会影响开普省的经济、政治和社会的发展与稳定，而且也会对整个巴基斯坦国内的政治与安全形势产生重大影响。而且，鉴于开普省独特的地缘位置，其恐怖主义问题常常会牵动着周边国家的政治神经，影响巴基斯坦与这些国家的双边关系和地区合作。

2015年中国国家主席习近平访问巴基斯坦期间中巴双方发展成为全天候战略合作伙伴关系，并签署了460亿美元的合作协议，中巴双方签下了51项合作协议和备忘录，15家中方公司参与了签约，其中超过30项协议、备忘录与“中巴经济走廊”相关。这标志着“中巴经济走廊”将进入实质性建设阶段。随着“中巴经济走廊”建设进入实质性建设阶段，位于巴基斯坦西北部枢纽地带的开普省的安全形势，无疑对整个西线建设能否顺利进行产生重要影响。

 （一）恐怖主义问题对开普省的影响

开普省是巴基斯坦受恐怖主义威胁最严重的省份之一，长期存在的恐怖活动严重影响了开普省的政治、经济的发展与社会的稳定。首先，脆弱的安全环境给开普省发展经济造成了巨大的压力，特别是当地的贸易、工农业和旅游业受到很大影响。作为开普省重要的贸易枢纽的白沙瓦，平均每天都在经历着恐怖主义袭击事件的威胁，很多基于该地区优越的地缘优势而准备在该地区投资建厂的企业，也由于严峻的恐怖主义形势而放弃了。其次，恐怖主义问题进一步加重了开普省的社会认同与国家认同的分裂。“巴塔”“地方塔利班”以及宗教极端组织的长期存在使得普什图民众的民族认同和宗教认同进一步强化，国家认同遭到严重弱化，这比恐怖主义造成的经济落后问题的影响更为深远。再次，脆弱的安全环境可能使得这一地区的政府效率更加低下，司法腐败问题更加严重，从而造成了一种恶性循环。更为严重的是，持续的恐怖主义威胁逐渐改变了普什图社会文化系统的功能，这在过去对保持开普省地区的和平与稳定发挥了重要作用。恐怖主义对“普什图规则”的利用与破坏使得这一地区的社会关系出现破裂，民族以及社会群体之间的信任与合作变成了民族仇视和宗教迫害。最后，这一地区的恐怖主义问题也影响了整个南亚地区的安全合作进程。一方面，开普省地区的恐怖主义问题似乎成为了印巴、阿巴地缘政治博弈的牺牲品;另一方面，开普省恐怖主义问题又成为印巴、阿巴国家关系改善的绊脚石，从而导致南亚地区的安全合作迟迟不能达成。

 （二）开普省恐怖主义对“中巴经济走廊”的影响

南亚国际恐怖主义与宗教极端主义对“中巴经济走廊”建设构成了严峻安全挑战，巴基斯坦国内面临的恐怖主义与宗教极端主义威胁一直是外界对“中巴经济走廊”建设能否顺利推进的最主要担忧。按照“中巴经济走廊”规划，开普省将是“中巴经济走廊”进入巴基斯坦的第一站。2017年4月17日，中国—巴基斯坦开普省经贸合作推介会在北京举行，巴基斯坦开普省首席部长佩尔韦兹·卡塔克指出，中国和开普省之间的社会文化和宗教交流已经有两千多年的悠久历史。近年来提出的“中巴经济走廊”项目是两国关系发展的重要事件，中国和巴基斯坦将迎来经济发展和繁荣的新时代，开普省全力拥护和支持这一举措。佩尔韦兹·卡塔克部长还表示，开普省因优越的地理位置，为“中巴经济走廊”项目提供了很多便利，无论从近期还是长远的角度来看，“中巴经济走廊”项目都会从中受益。但是，我们也应该看到开普省的恐怖主义问题将是“中巴经济走廊”建设长期面临的一个安全威胁，其直接影响着“中巴经济走廊”的畅通与否。“中巴经济走廊”在途经开普省面临的安全挑战主要来自以下几个方面:

一方面是开普省恐怖主义对中国投资者、企业家和工程建设人员的威胁。开普省恐怖主义的袭击目标越来越多元化，中国的投资者、企业家和工程建设人员很可能成为恐怖分子绑架勒索、威胁政府和破坏社会秩序的袭击目标。目前，除了西方目标外，中国在南亚日益受到越来越多恐怖分子的“青睐”，“巴塔”等恐怖组织为报复政府围剿，极有可能将“中巴经济走廊”和“丝绸之路经济带”等项目工程和人员列为重点袭击目标。2013年6月，两名中国公民在巴基斯坦北部遇袭身亡。2017年5月，“伊斯兰国”在巴基斯坦绑架并杀害了两名中国人。

另一方面是开普省恐怖主义对中国投资者商业资产的威胁，2009－2016年恐怖主义针对商业的袭击事件占到了全部袭击事件数的6.98%，共发生了211起袭击事件。如何保护中国企业在开普省的投资安全是中国投资者较为关切的问题，也是开普省能否顺利引进中国投资促进当地经济发展的关键所在。

目前，开普省地方政府也在积极吸引中国投资，推动“中巴经济走廊”沿线大型基础设施建设项目的开展。2016年12月29日，开普省首席部长赴华参加了“中巴经济走廊”联委会，积极吸引中国投资，推动白沙瓦环线铁路和多个水电项目签约。但是，“中巴经济走廊”建设多为大型基础设施建设项目，这些大型工程项目的投资大、建设周期长，因此无论是在建设时候还是建成后都将面临沿线恐怖主义的破坏与威胁。因此，能否避免恐怖主义的阻碍与破坏是决定“中巴经济走廊”西线顺利建设和运行的关键所在。

图源：新浪网

三、巴基斯坦开普省恐怖主义的治理及制约因素

开普省的恐怖主义问题有着复杂而独特的影响因素，恐怖主义根源包括了历史、社会、经济和政治等多重因素。历史因素造成的阿巴“黑洞”、伊斯兰圣战主义、地区贫困以及数十年的政府治理失败因素，使得过去的几十年间开普省及直辖部落地区成为恐怖分子的活动“天堂”。近年来，巴基斯坦中央政府和开普省地方政府加强了在该地区的反恐力度，并取得了一定成效。从2014年开始，开普省的恐怖主义袭击事件数量呈下降趋势。但是鉴于开普省复杂的恐怖主义治理制约因素，反恐前景依然不容过度乐观。

 （一）开普省对恐怖主义的治理概况

自2014年白沙瓦军校恐怖袭击事件后，巴基斯坦中央政府出台了一系列强硬的司法反恐措施，包括恢复执行死刑，设立针对恐怖分子的特别军事法庭和快速审判程序。2015年1月6日，巴基斯坦国民议会通过了有关加强反恐措施的宪法修正案，允许巴基斯坦政府设立特别军事法庭来审理恐怖主义事件。新建的特别军事法庭期限为两年，由军方掌握军事法庭的主要权力，可以对涉恐嫌疑人进行快速审判，加强了司法反恐的力度与效率。在司法反恐方面，开普省在2014年连续出台了三项针对恐怖主义袭击的法案。其中，《开普省房屋租用管理安全法案(2014年)》和开普省酒店管理安全法案(2014年)》规定，房屋和酒店管理人员必须对入住人进行详细的信息核实，不得允许任何租户持有任何武器、爆炸装置以及仇恨和煽动材料。《开普省敏感和脆弱设施和空间安全条例(2014年)》则进一步明确了安全警察的职权范围，加强对公共区域的巡逻与保卫，安全警察在不侵犯公民隐私的情况下，有权对可疑人员进行逮捕和拘留。这三项安全法案进一步压缩了恐怖分子的活动空间，加强了开普省公共区域的安全保障。

近年来巴基斯坦军方在巴西北边境省份开展了大规模的反恐军事行动，这对于西北边境各省份的安全形势的改善发挥了重要作用。截止2015年6月，“利剑”军事行动歼灭叛乱分子2763人，重新收复了叛乱分子在西北边境省份控制的大部分地盘，并摧毁了“巴塔”在开普省和联邦部落直辖区大部分的“避风港”。与此同时，巴基斯坦中央政府出台了国家反恐行动计划，彻底断绝与“哈卡尼网络”“达瓦宣教团”等极端组织的往来，并冻结了极端组织在巴基斯坦的财产。此外，为配合中央政府的反恐行动计划，开普省进行了一系列安全部门改革来打击恐怖主义犯罪。一方面开普省安全部门对安全警察的招募方式和基本训练方式进行了改革，使得地方安全警察的反恐职权和能力得到进一步加强。另一方面，通过建立负责作战、调查、分析的辅助警察大队来构建新型自主的反恐网络，使得预防和打击恐怖主义更加专业化。

此外，中国要确保“中巴经济走廊”沿线的投资安全和经济利益，除了自身加强安全防范外，更需与巴基斯坦中央与地方政府开展紧密的反恐合作，尤其是巴军警等部门对中国项目和工人的保驾护航。目前，开普省为了吸引中国的投资，加速“中巴经济走廊”西线建设，开普省政府对安全问题给予特别关注。例如，为了保障中国投资者和企业家的安全，为投资者设立安保计划;为中国外派人员及“中巴经济走廊”项目配备特殊安保部门;为中方相关人员设立专门联络号码，以便及时联系警方及安保机构等。目前，巴基斯坦开普省恐怖主义的治理已初见成效，恐怖主义的整体态势有所好转。但鉴于其复杂的恐怖主义治理的制约因素，开普省恐怖主义的前景依然不容乐观。

 （二）制约巴基斯坦开普省恐怖主义治理的因素

巴基斯坦恐怖主义治理的制约因素来自多个方面，以下几个方面尤其突出:

其一，殖民主义留下来的阿巴边界问题。从国际法理的角度出发，1947年公投后的杜兰线已被固定为阿富汗与巴基斯坦的国际边界，作为国际主权主体的阿巴两国都应该遵守。但是，在实际的边界界定过程中，它没有被勘界落实。阿巴双方围绕着这一边界问题存在很大分歧，巴基斯坦政府今天依然没有办法使杜兰线一侧的开普省和联邦部落直辖区处于有效控制范围之内。杜兰线两侧的普什图部落甚或“基地”组织、塔利班武装以及形形色色的反政府势力则可以自由穿越，因此这一边界地区成为庇护反政府势力特别是恐怖主义的“自由之地”。另外，该地区多山的地理特征为恐怖分子的躲藏提供了便利，同时开普省是巴基斯坦西北部地区的重要枢纽，地缘位置非常敏感，这也为恐怖袭击事件提供了地缘上的便利与政治影响。

其二，数十年的政府治理失败。自西北边境省(2010年改为开普省)公投加入巴基斯坦后，其在巴基斯坦国内就一直处于边缘化的地位，这使得开普省长期陷入了一种治理失效的恶性循环。一方面，敏感的地缘位置、独特的人口构成和脆弱的政治经济环境使得开普省一直处于一种“弱政府，强社会”的状态，政府在地区治理当中发挥的作用非常有限，而社会当中的部落团体、宗教组织、武装集团在该地区发挥着重要影响。另一方面，这种“弱政府，强社会”的状态无法有效整合开普省原本就比较分化的发展资源，从而导致经济发展水平落后，贫富分化严重等经济社会问题。一些恐怖组织向边缘化的民众宣传伊斯兰极端思想。“巴塔”就精明地利用了开普省农村底层民众对生活贫困和社会资源分配不公的不满去鼓动底层民众加入，通过残暴的恐怖袭击对政府施加压力，表达自己的不满。扎伊迪认为，成年男性在开普省地区的高失业率和西北部地区发展资源缺乏增强了恐怖组织的吸引力。与此同时，长期的政府治理失败也使得开普省的白沙瓦地区沦为中亚、南亚地区非法的武器和毒品集散地，进一步加重了该地区的社会秩序失序问题。此外，出于地缘政治考虑，巴中央政府在该地区实行“双面胶”的反恐政策，使得该地区的恐怖主义问题无法得以彻底根除。1947年至今将近70年的政府失效治理使得开普省长期处于恐怖主义的威胁之中，这背后深层次的政治、经济和社会根源性问题如果得不到妥善解决，开普省恐怕仍然会处于恐怖主义的阴影之下。

其三，难民问题增加了反恐的难度。大量难民的存在也是导致开普省长期受恐怖主义威胁的一个重要原因。2001年阿富汗战争爆发后，大量阿富汗战争难民涌入巴基斯坦西北部地区，这些地区也成为滋生恐怖分子的温床，在联合国定义的98个恐怖组织当中，有近20个在阿巴边境地区活动。这些难民的存在和流动使得恐怖主义问题如幽灵般存在，难以根除。一方面，恐怖分子常常以难民的身份伪装，在阿巴两国的边境地区以及西北边境省份间来回穿插，增加了反恐行动的难度。而且难民营时常成为恐怖分子的藏身之所，恐怖分子发动恐怖袭击之后混入难民营之中而逍遥法外。另一方面，这些难民生活状况很差，基本上生活在城市的边缘地区，其自身也可能加入到恐怖组织从事恐怖主义活动。近几年来，巴基斯坦政府担心位于阿巴边境上的阿富汗难民营可能成为恐怖分子的避难所，于是陆续关闭了部分大的难民营，并遣返了部分难民回到阿富汗国内。然而，要想彻底解决阿富汗难民问题还需要很长的时间，由难民问题而产生的毒品泛滥、跨国犯罪、恐怖分子的跨界流动等问题仍将长期制约开普省的发展和稳定。

其四，民族认同高于国家认同。在开普省，由于普什图族人占有绝对多数，普什图民众对于民族的认同感要远远高于国家认同。普什图人是巴阿边境地区的跨界民族，西北边境省份的很多普什图部落跨界而居，与阿富汗普什图人有着血缘、族裔和历史文化联系。而且，普什图人大都是虔诚的穆斯林，是伊斯兰教的严格实践者。这种跨界民族认同与宗教认同使得普什图人对国家的概念特别模糊。巴基斯坦政府一直试图通过宣扬伊斯兰主义以及用共同的伊斯兰认同代替部落认同等措施，来努力强化普什图省民众的国家认同，然而这种国家认同是在“世俗和宗教之间游走”。2010年西北边境省的名称改革就很好地说明了这一问题。最初，占西北边境省人口多数的普什图族人想将省名改为“普什图斯坦”或者“阿富汗尼亚”，但这一建议遭到北部非普什图族人的反对。后来，巴基斯坦人民党又提出改名为“普赫图赫瓦”，即“普什图之地”。直到2010年3月通过的“宪法第18修正案”才决定正式改名为开伯尔－普赫图赫瓦，这场纷争才算勉强平息。由此我们可看出，开普省的普什图人有着强烈的民族认同，国家认同处于一种弱化的地位。基于这种传统认知，宗教极端势力和恐怖主义加大了对普什图民众的精神渗透和慰藉，从而造成了开普省的一些部落区的政治混乱，社会动荡以及塔利班力量、宗教极端势力和恐怖分子相互勾结，反抗中央政府的局面。

其五，地区反恐合作滞后。虽然南亚区域合作联盟(以下简称“南盟”)框架内的多边反恐合作机制建立时间较早，但是南盟框架下反恐合作成效却非常有限。南盟作为南亚地区惟一的区域合作组织，其地区反恐合作机制在运行上更多体现为发表宣言、出台协议多，真正落实的少;围绕合作反恐的磋商较多，具体领域的合作开展较少。“9·11”事件发生后，南亚地区的反恐合作很大程度上取决于南亚国家之间的双边关系是否稳定。从地缘政治的现实和南亚国际关系的历史来看，由于南亚主要国家之间都有这样或那样的矛盾，特别是印巴和阿巴之间的矛盾，这两对矛盾是影响地区反恐合作能否取得进展的主导因素。目前，在恐怖主义的定义问题上，南亚地区的主要国家仍然未达成一致。而南亚地区的恐怖主义问题错综复杂，正如美国《纽约时报》2008年12月9日刊登的一篇题为《南亚要命的多米诺骨牌》的文章中所指出的，“该地区几乎每个问题都以某种方式相互关联，而且都有互相引发的趋势。”因此，开普省的恐怖主义问题将长期受制于地区地缘政治因素的影响，在南亚地区反恐合作发展滞后的形势下，其恐怖主义问题难以得到彻底根除。

四、结语

2015年中巴双方建立了全天候战略合作伙伴关系，两国关系持续保持不断向前发展的态势。当前中巴两国正在全力推进“中巴经济走廊”建设。2015年中巴两国发布的《中国和巴基斯坦关于建立全天候战略合作伙伴关系的联合声明》强调，中巴双方将会进一步加强在“中巴经济走廊”框架内的各项合作。目前，中巴两国在经济合作方面已经取得了十分显著的成果，其中瓜达尔港、基础设施、能源电力和产业园区建设取得了长足的发展。但是，我们也应该认识到巴基斯坦国内的安全形势，特别是“中巴经济走廊”沿线地区的恐怖主义态势将长期制约经济走廊的建设与发展。

巴基斯坦国内的恐怖主义问题还将长期存在，短期内无法得到根除，恐怖主义问题与政治、经济、宗教、外交等问题交错纵横，彼此互相渗透，打开任何一个“死结”都极不容易。近年来，在国际与国内恐怖主义治理形势的双重影响下，巴基斯坦全国范围内的安全形势有一定程度的好转。但是，政府治理失效、经济落后、社会结构分裂、普什图文化传统断裂等问题使该地区的安全环境异常脆弱，恐怖主义势力随时可能强势反弹。

随着“中巴经济走廊”建设进入实质性建设阶段，位于西北部枢纽地带的开普省、联邦部落直辖区和俾路支省的安全形势无疑影响着“中巴经济走廊”整个西线建设能否顺利进行。因此，中巴双方应加强反恐合作、防务合作以及国际地区安全事务的配合，维护“中巴经济走廊”沿线的安全。因而作为非传统安全合作重要内容的合力反恐也已逐渐成为中巴双边关系的新支柱。今后，不仅需要巴基斯坦国内进一步加强立法、军事、安保等反恐措施，而且要建立特别针对恐怖主义破坏的安全保障体系，以确保“中巴经济走廊”相关项目的顺利建设和建成后的正常运行。中巴双方还需要在经济走廊的沿线地区共同开展安全合作，将恐怖主义问题对“中巴经济走廊”西线建设的威胁降到最低。毋庸置疑，反恐议题是中巴全天候战略合作伙伴关系的重要组成部分，合作打击恐怖主义有利于有关国家各自的国内稳定与安全，也有利于地区的安全和稳定，从而使得中巴双方的经济与安全合作成果惠及到两国的民众中去，更好地实践共商、共建、共享的合作理念。

本文转载自“云南财经大学印度洋地区研究中心”微信公众号2021年8月14日文章

原标题为《【研究回顾】丨马勇、陈宗华：“中巴经济走廊”沿线恐怖主义态势及治理 —以巴基斯坦开普省为例》

文章来源为《印度洋经济体研究》2017年第6期

作者马勇，为北京师范大学政府管理学院国际关系专业副教授，主要研究方向为国际战略与中国周边外交和恐怖主义问题

作者陈宗华，为北京师范大学政府管理学院国际关系专业硕士研究生

本期编辑：穆祎璠 江怡