中美观察 | 拜登政府科技政策走向以及对中国的影响

走出去智库观察  

据路透社报道，拜登将在4月12日与美国半导体公司的高管举行会议，对半导体行业供应链的相关问题进行讨论。近日拜登宣布规模为2万亿美元的基础设施建设计划中，1800亿美元用于加强新兴科技的研发，其中很重要的部分就是半导体行业。

走出去智库（CGGT）观察到，我国“十四五”规划提出，在2035年“关键核心技术实现重大突破，进入创新型国家前列”的目标，主要瞄准人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学等前沿领域。为应对中国的科技挑战，一向倡导自由市场经济的美国，也将推出冷战以来最有力的产业政策。

拜登的科技政策将有哪些变化？今天，走出去智库（CGGT）刊发全球领先的地缘政治与传播顾问机构博然思维集团的文章，供关注中美科技竞争的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、在科技政策层面，共和党和民主党都认为当前针对大型科技公司，尤其是社交媒体公司的监管架构已经过时，但两党的出发点各有不同。保守派担心社交媒体公司试图控制信息流并操纵平台内容；而进步派则认为，社交媒体环境对极右翼人士过于友好。

2、拜登可能对科技政策采取更中立的立场。他挑选了多名前奥巴马政府官员加入，反映他对网络中立性和数据隐私等问题的看法更为务实。

3、欧盟和美国民众在以下方面有着类似的担忧：线上平台需要提升透明度和问责机制、非法和有害内容的传播、技术对民主的影响，以及人工智能的伦理问题。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

拜登上任之际新冠疫情依然在美国肆虐，因此拜登政府将工作焦点集中在应对疫情上；随着疫情状况好转，拜登政府将开始关注其他重要政策。在未来的几个月，我们认为科技政策将是美国立法和监管机构的一大关注重点。

政治形势

美国救助计划（ARP）和其他应对新冠肺炎的工作仍是美国当前重中之重，因此科技问题（网络安全除外）被放在了拜登政策决策的次要位置。拜登政府推出的疫情下经济复苏方针将继续影响到其整体政策格局。经济复苏计划本应是拜登上任之初取得两党合作的好机会，但政府却决定通过预算和解的法律程序来通过法案，这表示未来的政治局势可能将继续处于两极分化的状态。同时，1月6日国会暴乱事件的的发生，也降低了两党合作的可能性。

在科技政策层面，共和党和民主党都认为当前针对大型科技公司，尤其是社交媒体公司的监管架构已经过时，但两党的出发点各有不同。保守派担心社交媒体公司试图控制信息流并操纵平台内容；而进步派则认为，社交媒体环境对极右翼人士过于友好。这些分歧表明，关于这一领域的政策变化可能会引起越来越多的争议。

虽然当前存在诸多分歧，但在科技政策上，两党可能就以下几点取得共识。

●严格执行反垄断法。包括提高对司法部反垄断部门的拨款。

●密切关注中美关系中的科技议题。特朗普政府已密切关注中国的“军民融合”政策，拜登政府未来也将持续跟进这一政策。

●重点关注网络安全问题。鉴于最近的SolarWinds供应链攻击事件，网络安全问题已引起广泛关注。

总体而言，我们预计未来两年内不会有大量的立法工作。获任命的进步派官员将采取更多的监管行动。有关科技在社会中的作用的讨论也将继续保持热度。国会可能举行更多针对科技公司的听证会，这些都会影响到民众对它们的看法。

拜登政府的科技政策路线

我们认为，以下五个主要因素将影响拜登政府的科技政策路线：

1.高级政府官员的任命

拜登政府已陆续任命各机构的人员，但当前任命的人员将集中在应对疫情和推行救助计划的机构。科技政策领域的一些主要官员还没有得到任命，如联邦通信委员会（FCC）和联邦贸易委员会（FTC）的任命相对其他机构较迟缓。

2.拜登的中立立场

拜登可能对科技政策采取更中立的立场。他挑选了多名前奥巴马政府官员加入，反映他对网络中立性和数据隐私等问题的看法更为务实。我们预期这些官员会调和众议院较为激进的立法。

3.反垄断

反垄断法可能是拜登中间派立场的惟一例外。任命过程中，多名有意打击科技巨头的知名进步派人士占据了重要位置。反垄断也是一个罕见的两党能达成合作的领域。

4.关注疫情

疫情转移了人们对于一部分话题的关注。例如，在疫情期间，贫富差距的数字鸿沟问题进一步恶化。相比之下，人们对数据隐私问题的关注有所下降。

5.与各方恢复对话

拜登政府致力于在全国和全球展开沟通。欧盟的行动可能会影响拜登政府的做法，甚至会迫使其开展行动。在某些问题上，进步派代表的州可能有很大的影响力，如加利福尼亚州对数据隐私采取的措施。

中美在科技领域的关系

在特朗普政府执政的四年里，美国国会和国家安全机构对中国的态度越来越强硬，这种态度是两党的共识，短期内不太可能改变。

在最近的参议院提名确认听证会上，总统提名人选所给出的信息已反映了拜登对中国的态度。这些官员陈述了拜登政府的基本政策思路，该政策保留了特朗普政府的目标，即应对日益崛起的中国带来的挑战，但力求通过政府机构之间以及与主要盟友和国际组织的协调，实现“超越中国”的目标。国务卿布林肯表示，尽管他不同意前总统特朗普实施对华政策的方式，但认为其“基本原则是正确的”。

言论不同，方法依旧

相比上一届政府的激进言论，预计此届政府将在公开言论方面变得温和并更加谨慎。尽管拜登政府表示愿意继续与中国合作，应对新冠肺炎疫情和气候变化等全球挑战，但不会放松对中国企业的限制或降低对中国商品进口的关税。此外，预计国会议员（特别是共和党议员）将继续走在最前线，对中国采取强硬立场。

全球技术供应链

对于科技行业而言，随着中国不断推进科技创新突破，美国的政策立足点是，保持美国在未来行业中的领导地位，包括限制中国企业在全球供应链中的竞争能力。

实体清单

在美国商务部的实体清单以及其他部门的类似制裁清单方面，国务卿布林肯和商务部长雷蒙多在证词中均表示，在启动程序移除清单中的任何企业前，他们需要仔细研究该清单。

华为

拜登政府已明确表示，打算保持目前对华为的限制。雷蒙多在提名确认听证会上对华为的政策做出模棱两可的回答后，遭到了不少参议员批评。随后，白宫新闻秘书澄清美国政府的立场是：“不受信任的供应商所生产的电信设备会对美国及其盟友的安全构成威胁。”美国表示打算禁止“不受信任的供应商”供应设备，并希望与盟友合作，保护其网络，并增加使用美国及盟国企业制造的设备。

增加透明度

另一方面，我们可以预期，美国政府将会尝试就针对中国企业的政策做出合理的调整，并使决策程序更加透明，减少其在外界眼中的随意性。这可能会对那些不太与国家安全问题相关的企业有利。

欧美在科技领域的关系

过去四年，美国政府轻视与欧盟的关系，经常与欧州主要盟友发生冲突。目前，欧洲渴望与拜登政府加强合作，特别是在数字经济方面。多年来，欧盟一直扮演着硅谷科技企业实际上的监管者，但由于目前大量科技巨头都来自美国，欧盟也意识到和美国保持同步与合作的重要性。

欧盟和美国民众在以下方面有着类似的担忧：线上平台需要提升透明度和问责机制、非法和有害内容的传播、技术对民主的影响，以及人工智能的伦理问题。欧美的立法机构越来越多地怀疑反垄断工具能否有效应对在线平台面临的特殊挑战，因为这些挑战往往有重要的战略意义。

跨大西洋议程

2020年12月，欧盟委员会颁布了一项新的跨大西洋议程（New Transatlantic Agenda），试图促进拜登政府上台后的欧美关系，推进双方在共同价值观基础上开展全球合作。同时，该议程呼吁成立欧盟-美国贸易和技术理事会，以减少贸易壁垒、为新技术制定兼容的标准和监管办法、确保供应链安全、深化研究合作以及促进创新和公平竞争。

与中国的关系

中国当前正致力于发展各个新兴科技产业，这也为欧美带来挑战。欧美双方都同意在数字领域达成一致，减少分歧。

欧盟和美国也担心中国在关键的国际标准制定机构拥有更多话语权，例如在制定面部识别和5G的技术标准等方面。但是，欧盟和美国在一些关键问题上仍存在分歧，特别是个人数据转移和数字税。这些都将给欧美双方在科技政策上的合作形成障碍。

隐私盾协议

最严重和最难以解决的分歧之一是，欧盟法院在2020年判定欧盟与美国之间的跨境数据传输协议—“隐私盾”（Privacy Shield）无效。在隐私盾协议下，欧洲数千家公司能将个人数据转移到美国。欧盟法院在2015年废止了与隐私盾类似的“欧美安全港框架协议”。

这些判决说明，欧盟和美国很难界定一个法律框架来回应法院的反对意见，即美国的法律无法完全保护欧洲公民的个人数据，尤其是在政府不当监控的情况下。虽然加密和数据本地化可以解决这个问题，但这种方法成本过高，会使得执法流程更加复杂，且可能无法提升数据安全。拜登政府需要思考如何回应这一挑战，这可能需要美国国会更新国家安全法。

隐私与私密

拜登政府和民主党占主导地位的国会在隐私问题上将比上任政府更加激进。民主共和两党对于隐私、数据收集、数据保护和科技巨头过度扩张都有所担忧。

长期以来，美国联邦层面对于隐私的立法滞后于欧洲和美国几个州。在隐私立法问题上，细节决定成败。主要争议话题包括数据收集、数据共享以及数据导致的歧视问题。另外，各州可能会在这些领域率先进行立法。我们预计美国将在2021年末或2022年初对隐私进行联邦立法。

在没有联邦法律的情况下，美国各州正在采取行动提升隐私保护。在获得绝对多数票之后，弗吉尼亚州在加州之后成为第二个颁布全面隐私法的州。弗吉尼亚州的《客户数据保护法》（CDPA）类似于欧盟的《通用数据保护条例》（GDPR），实施“长臂管辖”，适用于所有收集该州公民数据的企业。

对数据歧视和数据使用的关注可能会转化为立法和行政措施，以应对算法带来的歧视问题。可能覆盖的领域包括就业、教育、住房、信贷、政府福利以及对残障人士的歧视。这些都是国会和白宫的民主党领导层高度关注的问题。

来源：博然思维 Brunswick