美国政策洞察 | 美国对缅甸制裁不断升级，对缅贸易有哪些风险？

走出去智库观察  

3月4日，美国商务部宣布对缅甸国防部和内政部以及两家与军方有关联的公司实施贸易制裁。美国国务院发言人呼吁缅甸当局实行“最大限度的克制”，并警告称美国将采取进一步措施。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、北京大成总部高级合伙人蔡开明指出，根据美国商务部加强缅甸出口管制修订的EAR规则，除了《商品管制清单》中指定项目的许可要求外，在出口、再出口或进行（境内）转移时，若“知悉”出口物项的全部或部分将用于在缅甸的“军事最终用途”或“军事最终用户”，则不得将受控物项在没有许可证的情况下出口、再出口或（境内）转移到缅甸。

美国的制裁带来了哪些风险？今天，走出去智库（CGGT）刊发蔡开明律师团队对美国制裁缅甸相关措施的分析文章，供关注跨境合规管理的读者参阅。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、此次对缅甸国家组别的调整，导致缅甸将适用以下外国直接产品原则，即向缅甸再出口外国生产的、某些原产于美国的技术和软件的直接产品适用许可证要求。

2、向缅甸出口、再出口或（境内）转移NS管控物项的许可证申请将适用逐案审查的政策，以确定是否有转用于军事最终用户或军事最终用途的风险。

3、2021年4月7日已在码头装船、驳运、装载于出口或转运载体上的物品，或在运往出口或再出口港口途中的物品，根据对缅甸的实际出口、再出口到缅甸或在缅甸境内转运货物的订单，在获得事先批准后，可继续运往目的地。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/蔡开明 阮东辉 陈怡菁 刘红梅 冯毓茜

美东时间2021年3月4日，美国商务部在官网发表公告修订EAR相关规则。商务部表示，为应对军事政变和针对和平示威者的暴力升级，商业部工业与安全局（BIS）对缅甸出口和再出口以及在缅甸境内转移受美国《出口管理条例》（EAR）管制的敏感物项实施了更严格的限制。此外，BIS还在实体名单中新增四家缅甸实体，并表示美国将持续关注缅甸的军事政变。

据BIS3月8日在《联邦公告》上发布的相关最终规则（以下简称“规则”），前述措施已于当日生效。我们对此进行如下简要分析：

一、立法背景与沿革

美国总统拜登曾于2021年2月10日签署了《就缅甸局势冻结财产》的行政命令（第14014号行政令）以应对缅甸国内局势和与缅甸有关的局势对美国构成的威胁，理由是缅甸军队推翻了民选政府，逮捕和拘留了政府领导人、人权扞卫者和记者。

2月11日与2月18日，美国商务部与BIS分别发表公告，宣布将限制向缅甸政府军事及安全部门（如国防部、内政部及武装部队）出口和再出口敏感物项的行为。具体地，BIS将对该等出口行为的许可证申请适用“推定拒绝”（presumptionof denial）的审查政策。考虑到目前缅甸在《出口管理条例》（EAR）下国家组别的分类，BIS还将暂停部分适用于缅甸的出口许可例外，包括有限价值装运（LVS）、向B组国家或地区的装运（GBS）、受限的软件和技术（TSR）以及计算机（APP）。美国商务部表示，后期会针对缅甸评估可执行措施，例如实体清单添加、MEU规则中新增缅甸作为管控国家以及调整缅甸的国家组别。

3月8日发布的规则指出，自2016年12月BIS将缅甸列入《商业国家清单》（CCC）B组国家后的四年期间内，BIS并未对缅甸实施特别管制措施。通常情况下，BIS会依据EAR对向缅甸出口或再出口物品的许可证申请适用逐案审核的政策。2017年8月，缅甸还被列入计算机许可例外（APP）第一层，限制相对较少。

二、主要内容

1、将缅甸从B组移至限制更严格的D:1组

值得注意的是，该规则明确：缅甸仍属D:3组国家（引起与化学和生物武器有关扩散风险的国家）以及D:5组国家（美国武器禁运国家）。

（1）许可例外的适用方面

此举将直接导致部分许可例外不适用于缅甸或对该等例外的适用施加条件。该规则明确规定，鉴于缅甸被从B国家组别中移除，许可例外的适用将发生以下变化：

​

除国家组别的变动外，该规则还将缅甸从许可例外APP的第一层级国家移至第三层级国家。此举限制了对缅甸适用前述许可例外。也就是说，出口ECCN4A003物项（主要限制“电子计算机”、“电子集成”及相关设备和“组件”等）至缅甸将不得适用此许可例外。

（2）最终用户及最终用途管控方面

除前述许可例外的有关调整，缅甸被移入第D:1组国家还将导致以下最终用户及最终用途的管控：

· 根据EAR第744.17条（“对向军事最终用户与为军事最终用途出口、再出口或（境内）转移微处理器及相关软件和技术的限制”）对向D:1组国家出口、再出口以及（境内）转移微处理器活动的限制，目前同样也适用于缅甸；

即若明知、应知、被BIS通知特定微处理器或用于生产、开发该微处理器的相关软件、技术出口、再出口或（境内）转移至D:1组国家的军事最终用户，或者至D:1组国家且被用于、意图用于军事最终用途，未经许可，禁止向该等出口、再出口或（境内）转移。

· 根据EAR第744.7条（“对/用于部分外国船舶或飞机的出口的限制”），对位于D:1组国家港口的船舶和飞机的某些出口和再出口的限制现在适用于对缅甸的相关出口和再出口；对适用于位于D:1组国家，或者其或其国民拥有、运营、控制或承租的飞行器的限制，现在也适用于缅甸及缅甸国民。

（3）外国直接产品原则

此次对缅甸国家组别的调整，导致缅甸将适用以下外国直接产品原则，即向缅甸再出口外国生产的、某些原产于美国的技术和软件的直接产品适用许可证要求。具体而言：使用美国除“600系列”物项和“9x515技术或软件”（即De minimis 0%的物项）之外的物项生产的非美国原产物项，或使用美国除“600系列”物项和“9x515技术或软件”之外的物项制造的工厂或工厂主要组成部分所生产的非美国原产物项，如果满足以下所有条件，则构成外国直接产品，受EAR的管制：

1）其是需要书面保证作为支持文件才能取得许可证或是适用EAR740.6项下TSU 许可例外（受限制的技术和软件，不适用中国大陆）的直接产品；

2）其ECCN编码项下的管制原因含有国家安全管制原因；

3）其将运往的目的地位于D：1、E：1或E：2国家组（EAR 740节附录1）。

2、MEU规则的适用

根据EAR第744.21条，该规则将缅甸列入受军事最终用途和最终用户规则（以下简称“MEU规则”）以及相关许可政策管制的国家。

具体而言，除了《商品管制清单》（CCL）中指定项目的许可要求外，在出口、再出口或进行（境内）转移时，若“知悉”出口物项的全部或部分将用于在缅甸的“军事最终用途”或“军事最终用户”，则不得将列于第744部分附录2中所列EAR受控物项在没有许可证的情况下出口、再出口或（境内）转移到缅甸。另外，前述许可证的申请将适用推定拒绝（presumption of denial）的审查政策。

该规则还在EAR第744部分附录7提及了缅甸的“军事最终用户”清单，但目前并未指定任何实体。

3、修改NS管控物项的许可证申请审核政策

该规则修订了EAR第742.4(b)(7)的规定。此后，向缅甸出口受NS管控物项将需取得出口许可证，并适用新许可证审查政策。具体而言：

（1）向缅甸出口、再出口或（境内）转移NS管控物项的许可证申请将适用逐案审查的政策，以确定是否有转用于军事最终用户或军事最终用途的风险；

（2）一般情况下，将对民用最终用户出口、再出口或转移用于民用物项的许可证申请予以批准；

（3）如果其出口、再出口及转移会对缅甸武器系统、其子系统及其组件（包括但不限于EAR 742附录7中规定的大型武器系统）的开发、生产、维护、维修或操作有实质性帮助，则将适用推定拒绝的审查政策。

此外，该规则指出，BIS在审查上述许可申请时，将会考虑以下因素：1）出口、再出口或转移对所述最终用途的适当性；2）所涉物项对进口国武器系统能力的重要性；3）所涉主体是否是EAR第744.21条规定的“军事最终用户”；4）所涉主体的可靠性，包括是否存在曾被拒绝许可证申请、是否曾从事非法采购或转移活动、是否能安全处理或储存物品以及是否被BIS或另一美国政府机构开展最终用途检查；5）所涉主体参与军事活动的情况，包括涉及开发、生产、维护、维修或操作武器系统、子系统及其组件的活动；6）进口国政府支持将所涉物项从所述的民用最终用途转为军事最终用途的战略和政策；7）进口国出口管制制度的范围和效力。

特别地，该规则明确表示将评估所涉物项的出口对美国国防工业基础的影响，并将拒绝会对国防工业基础产生重大负面影响（参见2018年《出口管制改革法》）的许可证申请。

4、保留条款

根据该规则导致处于运输途中的物品使用的许可例外或者不适用许可证（NLR）被取消资格，但于2021年4月7日已在码头装船、驳运、装载于出口或转运载体上的物品，或在运往出口或再出口港口途中的物品，根据对缅甸的实际出口、再出口到缅甸或在缅甸境内转运货物的订单，在获得事先批准后，可继续运往目的地。

5、新增“实体清单”实体

在该规则中，BIS将缅甸国防部（Ministry of Defense）、内政部（Ministry of Home Affairs）、缅甸经济公司（Myanmar Economic Corporation）以及缅甸经济控股有限公司（Myanmar Economic Holdings Limited）4家实体列入美国商务部“实体清单”（Entity List），限制向该4家实体出口或再出口EAR管制物项的活动。商务部公告指出，缅甸国防部和内政部对此次缅甸政变负有责任，而前述两家公司则因其为国防部所拥有和经营并为其提供收入而被列入“实体清单”。