美国政策观察 | 拜登政府气候行动与计划：贸易政策与气候目标相结合

走出去智库观察  

当地时间1月27日，拜登签署《关于应对国内外气候危机的行政命令》，将应对气候变化上升为“国策”，明确提出“将气候危机置于美国外交政策与国家安全的中心”。外界普遍认为，拜登政府可能将会成为美国史上最重视气候行动的政府。

走出去智库（CGGT）观察到，特朗普执政期间基本推翻了奥巴马的气候政策，其中就包括退出《巴黎协定》。拜登不仅重返《巴黎协定》，而且将气候变化问题完全纳入美国的外交政策、国家安全战略和贸易方式，如在碳泄漏与化石能源补贴方面把贸易政策与气候目标相结合，并禁止中国的煤炭出口补贴和碳污染转出。

今天，走出去智库（CGGT）刊发兴业研究钱立华、方琦、鲁政委对拜登气候政策的研究分析文章，供关注美国气候政策和中美关系的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、拜登竞选期间的气候计划提出了美国在2050年前实现100%清洁能源和净零排放的目标，同时在基础设施、电力行业、建筑、交通、清洁能源等领域提出了具体的计划措施，并且重视清洁能源、电池等新兴技术领域的创新，旨在让美国未来成为这些领域的引领者。

2、拜登强调将把贸易政策与气候目标相结合。拜登政府将对未能履行其气候和环境义务的国家征收碳调节费用或设定碳密集型产品配额，同时还将在未来的贸易协议中加入合作伙伴承诺实现巴黎气候目标的条件。

3、拜登将重启奥巴马-拜登政府在2015年发起的“创新使命”计划，这是一项包括23个国家和欧盟共同参与的全球性计划，专注于研究、开发和部署潜在的突破性技术以加速清洁能源创新。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/钱立华 方琦 鲁政委

2021年1月20日，美国新任总统拜登正式上任，在其上任第一天就迅速签署了15项行政令和2项行政行动[1]，应对气候变化作为拜登的主要竞选承诺之一，也成为了其首批行政措施中的重要内容，包括重新加入《巴黎协定》。同时应对气候变化也被列为联邦政府的优先事项之一，仅次于应对新冠疫情。1月27日，在上任一周后，拜登又签署了《关于应对国内外气候危机的行政命令》，主要从美国外交政策和国家安全、国内政府措施两个方面部署了美国政府的应对气候变化行动。

此前在竞选过程中，拜登已提出了2万亿美元的详细气候计划，作为其“重建更好未来”（Build Back Better）经济计划中的四大支柱之一。而拜登上任以来的气候行动则基本与此前他竞选过程中承诺的气候计划保持了一致，如此前计划中提出的美国在2050年前实现净零排放、电力部门在2035年前实现零排放的目标均在其上任以来的行政命令中都已正式提及，因此拜登政府后续的气候行动仍将大概率以此前提出气候计划为基础。

拜登竞选期间的气候计划提出了美国在2050年前实现100%清洁能源和净零排放的目标，同时在基础设施、电力行业（2035年前实现零排放）、建筑（2035年建筑部门碳足迹减少一半）、交通、清洁能源等领域提出了具体的计划措施，并且重视清洁能源、电池等新兴技术领域的创新，旨在让美国未来成为这些领域的引领者。

在国际合作方面，拜登在气候计划中也表示将重新成为国际应对气候变化的领导者，引领各主要国家提高自身的气候目标，并确保这些目标承诺的可执行性与透明度，同时还将把气候变化问题完全纳入美国的外交政策、国家安全战略和贸易方式，如考虑对未能履行其气候和环境义务的国家征收碳调节费或设定碳密集型产品配额等，其中还特别提到了中美双边碳减排协议。因此，随着美国即将重返国际应对气候变化合作，并将气候目标与外交、贸易政策相结合，理解拜登政府的气候行动与计划将有助于我们理解未来的中美贸易关系以及中国的国际气候合作形势。基于此，本文对拜登的气候行动与计划进行了详细的梳理。

一、拜登上任以来的气候行动

1、拜登上任首日的气候行动

应对气候变化是拜登的主要竞选承诺之一，在其上任首日就取得了积极进展：

一是重返《巴黎协定》，与此前的承诺一致，拜登在上任首日即签署行政令，美国将重新加入《巴黎协定》[2]，该承诺已提交至联合国，并将在30日内（2月19日）生效。此前在2017年6月，美国前总统特朗普宣布美国将退出《巴黎协定》，2020年11月4日，美国正式退出了该协定。

二是签署了《关于保护公众健康和环境以及恢复科学应对气候危机的行政命令》[3]，该行政令指出本届联邦政府在保护健康和环境以及应对气候变化方面的政策目标为：倾听科学；改善公众健康和保护环境；确保获得清洁的空气和水；限制接触危险化学品和杀虫剂；追究污染者的责任；减少温室气体排放；加强应对气候变化影响的能力；恢复和扩大国家瑰宝和纪念碑；并将环境正义和创造实现这些目标所必需的高薪工作岗位作为优先事项。为了实现这些政策目标，该行政令指示美国所有行政部门和机构立即采取行动来解决过去4年中联邦颁布的违背这些目标的法规和其他行为，并立即开始着手应对气候危机。同时也进行了几项具体的部署，主要撤销了一系列特朗普执政期间颁布的气候相关的“有害政策”，重点包括以下内容：

●立即审查所有行政部门和机构在过去四年间的政策行动，针对可能违背前述政策目标的政策与行动，视情况考虑终止、修改或撤销。主要涉及特朗普执政时期颁布的关于石油和天然气行业的甲烷排放标准；燃油经济性标准；商用/工业设备、家用电器和建筑的节能标准；空气污染标准领域的政策与行动，并针对这四类设定了明确的终止、修改或撤销的时间表。同时，还提出环境保护署（EPA）应在2021年9月之前，为石油和天然气部门的甲烷和挥发性有机化合物排放制定新的综合性能标准和排放准则。 

●恢复国家纪念碑。主要涉及特朗普执政时期大幅削减的国家纪念碑保护区。

●加强对北极避难所的保护。一方面，暂停联邦政府在北极国家野生动物保护区的所有油气钻探相关活动， 此前特朗普政府放开了在北极国家野生动物保护区（ANWR）进行石油和天然气钻探，并于2020年8月签署了同意在ANWR进行沿海平原油气租赁项目的决定，拜登在该行政命令中明确提出暂停与该项目相关的所有活动。另一方面，恢复奥巴马政府时期在北极水域和白令海的某些近海地区停止石油和天然气钻探、并建立北白令海气候恢复区的相关做法与决定，这些决定曾在特朗普政府时期被撤销。

●计算减少温室气体排放带来的社会效益。行政令提出要准确计算各种温室气体排放的社会成本， 在对监管和其他行动进行成本效益分析时，准确的社会成本对于准确确定减少温室气体排放的社会效益至关重要。而这也将有助于政府作出合理的决策、认识到气候影响的广度，并支持美国在气候问题上的国际领导地位。社会成本主要包括温室气体排放增加对农业净生产力、人类健康、气候风险带来的财产损失以及生态系统服务价值的影响。为此，美国将设立一个温室气体社会成本机构间工作组，并明确提出了该工作组的任务及时间表。

●撤销基斯顿输油管发展计划（Keystone XLPipeline） ，此前在2015年，奥巴马总统考虑到气候与环境问题拒绝了该项目的许可，但在2019年3月29日，特朗普批准了该项目，向横加公司（TransCanada）授予了在美国和加拿大国际边界建设和运营输油管道的许可证，本次拜登发布的行政令撤销了该许可证。

2、拜登《关于应对国内外气候危机的行政命令》

2021年1月27日，在上任一周后，拜登又签署了《关于应对国内外气候危机的行政命令》 [4] ，主要从美国外交政策和国家安全、国内政府措施两个方面部署了美国政府的应对气候行动： 

一是在美国的外交政策和国家安全考量中将气候危机放核心地位。

该命令明确将对气候因素的考量确定为美国外交政策和国家安全的基本要素。同时，该命令还申明，在执行和巩固《巴黎协定》目标的过程中，美国将发挥领导作用，以促进全球气候雄心的显著提升，主要行动包括：

●推动美国的气候外交，包括主办领导人气候峰会（2021年4月22日）、重新召开主要经济体能源和气候论坛、在更大范围的国际论坛上增强气候雄心与气候因素的考量，同时为了强调美国政府在外交政策中致力于提高气候的承诺，设立了一个新职位——总统气候特使，该职位将在国家安全委员会中占有一席之地。

●立即开始根据《巴黎协定》制定国家自主贡献（NDC），力争在领导人气候峰会之前提交。

●立即开始制定一项气候融资计划，以战略性地利用多边和双边渠道和机构，帮助发展中国家实现气候变化。

此外，为了确保美国外交政策和国家安全有限考虑气候问题，该命令还要求国家情报局局长准备一份有关气候变化对国家和经济安全影响的国家情报评估，要求国务卿准备批准《蒙特利尔议定书》基加利修正案的相关文件并提交参议院，同时要求各从事国际工作的部门提交将气候因素纳入其国际工作的战略与实施计划。

二是在全政府范围内采取措施应对气候危机。

该命令重申了此前拜登在竞选过程中承诺的美国在2050年前实现净零排放的目标，并强调将动员全政府范围的、全部机构部门的能力来应对气候危机。为此，该命令正式成立了一个白宫国内气候政策办公室，由国家气候顾问或总统助理领导，负责协调和执行总统的国内气候议程；以及一个国家气候工作组，集合了来自21个联邦机构和部门的领导人，以动员全政府范围的措施应对气候危机。

具体部署包括五个方面：

一是利用联邦政府的购买力、不动产和资产管理，来以身作则，领导全美国应对气候危机。包括：

●联邦清洁电力和汽车采购战略。即制定一项清洁能源电力和汽车的采购计划，以推动2035年前电力部门实现零碳排放、将各级政府用车置换为清洁和零排放车辆，包括邮政服务车辆。在必要时将计划为这些目标进行额外立法。同时，该命令强调这些采购应当符合“美国制造”标准。

●在公共土地和近海水域 增加可再生能源产量，目标到2030年美国海上风能增加一倍；同时暂停在这些区域签订新的石油和天然气租赁协议，并对所有现有相关租赁许可做法进行严格审查，考虑通过调整特许权费用等方式增加相应的气候成本。

●在联邦资金管理方面，确保联邦资金没有直接用于化石燃料补贴，同时寻求联邦资金刺激清洁能源技术和基础设施的创新机会，并在2022年以后，取消化石燃料补贴、优先考虑清洁能源投资。

●要求各联邦机构制定和公布气候行动计划， 以提高其设施和业务运营对气候变化的适应能力和韧性，并定期公布进展报告。

二是重建基础设施以实现可持续经济。确保联邦政府基础设施投资减少环境污染和考虑气候影响，加快清洁能源和输电项目的部署。

三是推动生态保护、农业和造林。该命令提出了到2030年保护至少30%的陆地和海洋的目标，并要求农民和各级政府官员等利益相关者均参与其中。同时提出建立一个“平民气候行动计划”，使新一代美国人致力于保护和恢复公共土地和水域、植树造林、增加农业部门碳汇、保护生物多样性。

四是振兴能源社区。建立一个煤炭和电厂社区与经济振兴跨部门工作组，随着国家向清洁能源经济的转变，工作组应帮助这些地区的振兴经济并为工人提供保障与转业帮助。

五是确保环境正义并刺激经济机会。设立白宫环境司法机构间委员会和白宫环境司法咨询委员会，致力于解决当前和历史上的环境不公正现象，通过在环境保护局、司法部和卫生与公众服务部设立新的或扩建的办公室，来加强环境司法监督和执法。该命令还提出了一项“正义40倡议”，目标是将联邦相关投资总收益的40%提供给弱势社区，并通过建立环境正义记分卡来跟踪实现这一目标的绩效。

除了签署《关于应对国内外气候危机的行政命令》外，当天拜登同时还签署了《关于科学诚信和循证决策的总统备忘录》以及重新建立了总统科技顾问委员会（PCAST），强调政府决策应以科学事实与证据为基础。

二、拜登的气候计划

在竞选期间，拜登团队曾发布了一项气候计划——《清洁能源革命与环境正义计划》（Plan for Clean Energy Revolution and EnvironmentalJustice），提出了美国在2050年前实现100%清洁能源和净零排放的目标，并且在未来10年联邦政府将投资1.7万亿美元作为支持。2020年7月，拜登团队发布了新的气候计划——《建设现代化的、可持续的基础设施与公平清洁能源未来计划》（Plan to Build a Modern, Sustainable Infrastructureand an Eqitable Clean Energy Future），对原始气候计划进行了更新，提出到2035年实现电力行业零碳排放，并投资计划增加至2万亿美元，同时新的气候计划也是拜登团队提出的“重建更好未来”（Build Back Better）经济计划中的四大支柱之一。

拜登新气候计划不仅指出了应对气候危机刻不容缓，同时也指出在当下受到疫情影响的困难时刻，美国有机会在复苏重建的过程中建立一个更有韧性、更可持续的经济，使美国走上不晚于2050年实现整个经济净零排放的道路。为此，拜登新气候计划旨在发动一项全国性的努力，来建设现代化的、可持续的基础设施，并实现公平的清洁能源未来，同时创造更多的就业机会。这项计划包括在基础设施、汽车工业、交通、电力部门、住房、创新、农业和生态保护与环境正义等方面进行影响深远的投资，投资规模达到2万亿，并计划在拜登的第一个任期内部署这些资源。

拜登新气候计划包括七大关键要素：

·建设现代化的基础设施

·让美国的汽车工业凭借自有技术赢得21世纪的胜利 

·到2035年实现电力行业零碳排放

·大力投资于建筑能效的提升，包括完成改造400万幢建筑和新建150万套经济适用房

·对清洁能源创新进行历史性投资

·推进可持续农业和生态保护

·确保环境正义和公平的经济机会

这七大关键要素构成了拜登新气候计划的核心，围绕每一要素都提出了具体的计划目标或措施，主要内容见图表1：

三、拜登应对气候变化的国际合作计划

在拜登最初的气候计划中提出，美国将团结世界其他地区共同应对气候变化的威胁，除了会重返《巴黎协定》外，还将努力引领各主要国家提高自身的气候目标，并确保这些目标承诺的可执行性与透明度，同时还将把气候变化问题完全纳入美国的外交政策、国家安全战略和贸易方式。

具体来看，拜登气候计划中国际合作方面的行动主要包括：

在引领国际气候行动方面， 拜登将在上任第一天就重新加入《巴黎协定》（这一承诺已兑现），并且主导一场旨在提高各国气候目标雄心的重大外交努力，为此，拜登将在上任100天内完成：

●召集一次世界气候峰会，让世界上主要碳排放国的领导人直接参与，说服他们与美国一道做出更有雄心的国家承诺，超越他们已经做出的承诺。

●引领世界达成可执行的国际协议，以减少全球航运业和航空业的排放。

●接受《蒙特利尔议定书》基加利修正案，为遏制氢氟碳化合物(hydrofluorocarbons)增加动力。

在碳泄漏与化石能源补贴方面， 首先， 拜登强调将把贸易政策与气候目标相结合。拜登政府将对未能履行其气候和环境义务的国家征收碳调节费用或设定碳密集型产品配额，同时还将在未来的贸易协议中加入合作伙伴承诺实现巴黎气候目标的条件。

其次，禁止中国的煤炭出口补贴和碳污染转出。拜登将召集各国统一战线，要求中国在“一带一路”基础设施项目中遵守高环境标准，以避免把污染转出至其他国家。具体的行动包括：

●制定未来的中美双边碳减排协议 并认为该行动取决于中国取消对煤炭和其他高排放技术的不合理出口补贴，以及在减少与“一带一路”倡议有关项目的碳足迹方面的可核查的进展。 

●在七国集团(G7)和多边出口金融机构过去的承诺基础上，寻求G20作出承诺，终止对高碳项目的所有出口融资补贴，以及除最贫穷国家外所有国家的煤炭融资。

●与合作伙伴一起为“一带一路”倡议沿线国家的低碳能源投资提供替代融资来源。

●改革国际货币基金组织（IMF）和区域开发银行关于发展项目债务偿还优先事项的标准。美国将带领志同道合的国家制定规则，在确定国际债务延期条件下的偿还顺序时，将不可持续的气候和债务成本因素纳入考量。因为高碳和高债务成本的项目将被淘汰，这使其风险和成本更高。

第三是要求在全球范围内禁止化石燃料补贴。拜登将在奥巴马-拜登政府取得的成就的基础上，推动G20国家逐步取消化石燃料补贴。通过与包括中国在内的主要国家领导人接触，拜登将确保在他第一个任期结束前达成一项取消化石燃料补贴的全球承诺。在他执政的第一年，美国将削减国内的化石燃料补贴，并将这些资源重新用于对清洁能源基础设施的历史性投资。

在清洁能源发展和气候投融资方面，首先，拜登将提出一项清洁能源出口和气候投资倡议，促进美国在全球范围内的清洁能源出口和投资。该倡议将为向国际市场提供碳解决方案的美国公司提供激励措施，以刺激美国的工业、就业和竞争力，使美国成为世界清洁能源技术的领导者。在该倡议下美国将优先与那些根据《巴黎协定》作出重大气候承诺的国家建立伙伴关系，并为美国向这些国家出口清洁能源提供低成本融资。初期重点将是太平洋和加勒比地区的小岛屿国家。

其次，禁止为非清洁能源融资。拜登将确保海外私人投资公司（OPIC）、美国进出口银行和美国国际开发金融公司大幅减少其投资组合中的碳足迹，如禁止为燃煤电厂提供融资。

第三，履行美国的气候资金承诺，为作出气候承诺的发展中国家提供“绿色债务减免”。拜登将重申美国对绿色气候基金的支持。同时将与国际金融机构合作，为那些将资金用于气候友好型领域的国家寻求共同的债务减免。

最后，促进全球清洁能源研究。拜登将重启奥巴马-拜登政府在2015年发起的“创新使命”计划，这是一项包括23个国家和欧盟共同参与的全球性计划，专注于研究、开发和部署潜在的突破性技术以加速清洁能源创新。拜登承诺将投资资金提升至原始承诺的四倍，同时还将建立以实际研究和发展成果为基础的绩效目标；改进数据收集和透明度，以更好地跟踪进展和提高问责制；加强与私人企业的合作；帮助其他国家进行机构研发能力建设，以确保增加的资金得到最有效的使用。

除了以上计划行动外，拜登还提出了制定全新的全球气候变化报告已敦促各国履行巴黎协定承诺、在全球范围内暂停北极海上钻探、将气候变化重新确立为北极理事会的优先事项、加强在美洲的气候合作等。

注：

[1] 资料来源：拜登上任第一天推翻特朗普时代17项行政措施，搜狐新闻，2021-1-21，https://www.sohu.com/a/445828739_656058（查于2021-1-22）

[2] 资料来源：

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/20/paris-climate-agreement/（2021/1/20）

[3] 资料来源：

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/20/executive-order-protecting-public-health-and-environment-and-restoring-science-to-tackle-climate-crisis/（2021/1/20）

[4] 资料来源：

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/27/executive-order-on-tackling-the-climate-crisis-at-home-and-abroad/（2021/01/27）

来源：兴业研究宏观