“攘外必先安内”，美国国内政策可能拖后腿，拜登外交政策有点难

当选总统拜登每次挑选内阁成员时，都传达了同样的信息——政府工作经验对本届政府至关重要。然而，在经历特朗普四年“美国优先”政策之后，拜登对外政策面临重要调整：

民主党内也有三个不同派系，拜登将如何处理自己的外交政策？如何定义对华政策？

特朗普主义依然影响美国，拜登外交政策还会持续“新冷战”与文明冲突论的思维吗？

拜登承诺上任后举办民主国家峰会能否取得成功？盟友们怎样才能响应拜登政府领导？

布鲁金斯学会美国和欧洲中心主任、国际秩序与战略项目高级研究员托马斯·赖特(Thomas Wright)采访了六名拜登的顾问，在奥巴马政府中与拜登密切合作的前官员，以及现任和前任国会工作人员、特朗普政府官员和美国盟国的外交官。

回归派：不会把中美定义为一场大国竞争

在拜登的团队内部，民主党中间派对美国外交政策的未来展开了一场持续的辩论，但这场辩论在很大程度上被忽视了。其中一派可称为“恢复主义者” ，希望回归奥巴马时期的外交政策。

他们相信对冷战后秩序的谨慎管理。他们将勇敢地面对中国，但不希望定义为一场大国竞争。他们对与中国在气候变化、全球公共卫生等问题上的双边合作抱有很高的期望。他们支持拜登的民主国家首脑会议的想法，旨在修复民主和鼓励合作，但对民主国家和威权主义之间的意识形态竞争保持警惕。他们赞成恢复伊朗核协议，并打算继续扮演美国在中东的传统角色。他们通常支持自由贸易协定，拥抱全球化。

改革派：中国是美国面临的决定性挑战

第二种观点可称之为“改革主义者” ，挑战了奥巴马时代的正统观点。从哲学上讲，这些顾问认为，如果要对付特朗普主义和民族主义/民粹主义，美国的外交政策需要从根本上改变。他们更愿意冒险，也更愿意容忍国际摩擦。

他们认为，中国是美国面临的决定性挑战，将与其他自由盟友的合作，视为美国外交政策的核心组成部分。他们希望整体上减少对中东的干预，并更愿意利用影响力对付伊朗和海湾阿拉伯国家，以期达成一项协议，取代伊朗核协议。他们赞成对外经济政策进行重大改革，重点关注国际税收、网络安全和数据共享、产业政策和技术，而不是传统的自由贸易协定。

拜登的世界观非常开放，足以与“恢复主义者”和“改革派”的思想相容。从现在的人员任命看，他显然信任奥巴马的许多高级官员，与此同时，他对奥巴马的谨慎和渐进主义表示不满ーー例如，拜登想向乌克兰提供致命的援助，而奥巴马没有。在与中国和俄罗斯的竞争问题上，拜登比奥巴马讲得更加明确，他支持对中产阶级有利的外交政策。

进步派：外交政策应主要服务于国内经济和政治目标

第三种观点是进步派人士，他们认为，外交政策应主要服务于国内经济和政治目标。他们对高额的国防开支持怀疑态度，并希望美国的外交政策非军事化，但也对全球范围内专制的崛起感到担忧，并希望对其进行反击。

一些拜登的顾问，尤其是国家安全顾问杰克 · 沙利文和国务卿安东尼 · 布林肯，在初选后努力与来自伊莉莎白·华伦和桑德斯阵营的进步人士接触。大选已经结束，主要关注国内政治的进步人士开始关注塑造拜登经济议程，一些人也对拜登团队采取了更具对抗性的态度，希望从外部在中国、伊朗和国防开支方面对其施加压力。

吸取奥巴马政府时期的外交任命教训

拜登将需要积极管理不同的观点。他应该从奥巴马身上吸取教训。2012年底，奥巴马选择约翰 · 克里作为第二任国务卿，克里作为参议院外交关系委员会主席，被广泛认为是最合乎逻辑的候选人。奥巴马第一个任期内标志性的外交政策成就，是将重心从中东转向亚洲，但克里领导的国务院，依然聚焦中东。这样，时任克里副手的布林肯，就负责管理美国在亚洲的盟友关系ーー布林肯做得不错，现在可能成为拜登政府的国务卿。

拜登将面临多种战略选择，好在他经验丰富，在外交决策上游刃有余。

拜登任命既要顾及倾向于奥巴马世界观的人，但也应该接纳那些可能主张新方向的人，包括皮特 · 布蒂吉格，参议员克里斯 · 库斯和克里斯 · 墨菲，前官员杰克 · 沙利文，库尔特 · 坎贝尔等。

其中沙利文，可能侧重国内政策方面的工作，但鉴于他在过去四年中联系改革派，因此出任国家安全顾问也顺理成章，而且他可以帮助将国内与国外联系起来。拜登建构一个意识形态多样化的内阁，可能使所有派别都表现出最好的一面，加强思维和政策选择。

“攘外必先安内”，拜登国内政策可能拖后腿

拜登需要多元化的内阁，因为他在国内面临着重大的政治挑战。拜登赢得超过八千万选票和306张选举人票，比历史上任何一位总统都多。然而，拜登并未以压倒性优势胜出，民主党反而在国会丢失席位，特朗普主义并没有消失，相反，这次选举，将共和党卷入民粹主义，增加了对国际合作的敌意和对结盟的怀疑。

假如在明年一月五日乔治亚州的参议员重选，共和党获得两个席位，共和党人将继续控制参议院。共和党人、参议院领袖米奇•麦康奈尔可能会在拜登上任后扼杀他的国内议程。拜登的四项重点施政中，无论抗击疫情、提振经济，还是气候问题、种族修复，重点都在国内政策。如果国内根基不稳，拜登外交政策也很难顺利推进。共和党人可能会阻挠拜登提名的人选，尤其是在下级内阁层面。

所有民主党人和许多共和党人都同意，有必要修补和加强美国的联盟和伙伴关系，但是美国在特朗普四年横冲直撞的破坏下，谈何容易。想想奥巴马在经历了小布什政府八年反恐单干之后，2009年刚上任，首位有非裔血统的美国总统，也被广泛视为一位引领时代之势的英雄，奥巴马在上任不到一年就获得了诺贝尔和平奖，不仅奥巴马本人觉得惊讶，就连国际舆论都震惊，这代表着世界对美国的殷切期待。但在拜登上任的2021年，面对的世界，不再那么期待全球合作和自由联盟。想想巴西和印度民族主义民粹主义政府的崛起，以及土耳其和匈牙利对民主制度的削弱吧。

盟友心怀“鬼胎”，拜登民主峰会效果存疑

美国最亲密的盟友都将与拜登合作，并欢迎特朗普终结其犯错行为，但他们对事情的发展方向仍心存疑虑。例如，澳大利亚和日本政府对拜登与中国打交道的方式表示担忧，并密切关注着拜登的早期任命。法国人担心，民主党人试图从中东和反恐战争中撤军，这样美国才专注面对中国的挑战，从而使欧洲陷入困境。鉴于拜登反对英国脱欧，英国人想知道，拜登政府是否愿意构建英美的特殊关系。

拜登一直说，他要在上任第一年就举行民主国家峰会，当成了竞选的核心议题。但无论是美国在欧洲还是亚洲盟友，他们都担心，动静搞得太大，反而引起争议，首先是会议的焦点议题“民主”太过于封闭，在后特朗普时代，美国人甚至对别国谈人权都成问题，其次，端着“民主”的主题，美国人究竟能邀请哪些“民主”国家与会呢？五眼联盟没问题，像盟友以色列也可能入列，但沙特不能算是吧。可是美国一直想撮合这一对，成就中东的和平。

那么，拜登应该如何应对这一复杂的局面呢？尽管作为唯一超级大国，拜登仍然可能传达对未来的乐观，但自由国际主义的世界观，在国内外都受到了围攻。它不会自动持续下去。

新冠疫情：冷战以来最大国际关系挑战

在2010年2019冠状病毒疾病，拜登将继承冷战高峰以来美国面临的最大的国际挑战。此次新冠病毒疫情是一个全球重新调整秩序的时刻ーー不仅要处理冠状病毒，还要处理它揭示的根本问题，包括中国不合作和相互依存的脆弱性。拜登在国内外都必须雄心勃勃，因为这些领域密不可分。棘手的部分在于，他必须构建一个大胆的政策，但是，可能无法获得参议院的支持。

拜登应该利用与中国的竞争，作为与参议院共和党人沟通的桥梁。他们的本能可能是蓄意阻挠，特别是因为特朗普正在向他们施压，要求他们不要承认拜登的胜利是合法的，但许多共和党人也知道，美国承受不起长达四年的立法僵局。

一些共和党外交政策专家指出，除了积极反华的议员汤姆 · 科顿和特德 · 克鲁兹，包括苏珊 · 柯林斯、约尼 · 恩斯特(Joni Ernst)、米特 · 罗姆尼、马可 · 卢比奥和丹 · 沙利文在内的其他参议员主要关心的是拜登外交政策的实质，尤其是对华政策。因此，拜登如何打“中国牌”，为其它政治措施赢得支持，值得观察。

拜登可能如何打响对华竞争牌

新官上任三把火，拜登可能支持关于投资美国半导体产业和5G基础设施的立法，在国务院和五角大楼任命能够轻易赢得两党支持的亚洲事务助理部长，以及表明他对利用财政部和商务部与中国竞争的认真态度，来与这些共和党人建立友好关系。

这将为拜登《重建更好的国内计划》奠定基础:

有针对性的基础设施投资，包括清洁技术;

在5G、量子计算和人工智能领域与中国竞争的产业政策;

在某些领域与中国进行有限的战略脱钩;

以及增强美国经济对外部冲击的适应能力，包括使供应链更加安全。

尽管在拜登阵营，不乏有声音支持，以对华议题作为民主、共和两党合作的基础，但其他人，包括许多修复派人士对此深表怀疑，不认同与中国的竞争，作为美国外交和国内政策的框架。一些人还对与中国脱钩持实质性保留意见。他们希望美国能在2021年尽快实现重启中美关系，可能以大流行病和气候变化合作为契机 ，并希望探索合作机会。进步人士也普遍反对，围绕与中国的竞争来制定外交政策，他们认为这种战略有引发冷战的风险。

拒绝军备竞赛或文明冲突论

当然，这些恐惧被夸大了。几乎所有拜登要推行的早期措施，都是为了提高美国国内竞争力，而不是参与军备竞赛或文明冲突论。事实上，伊莉莎白·华伦在她的总统竞选期间主张进行国内改革以与中国竞争。与外交政策相比，国内的进步人士更倾向于支持这一概念框架，前提是它能够打开雄心勃勃的国内议程的政治大门，其中包括通过投资清洁技术创造新的就业机会，而清洁技术是气候政策的重要组成部分。

为了防止与中国的竞争升级为直接对抗，拜登应该将这一战略定位为加强自由世界这一更大愿景的一部分。这一政策将包括使自由社会更能抵御外部冲击，如疫情和经济危机，打击腐败和专制统治，抵抗试图威胁或强迫民主的专制国家，以及打击民主倒退。这种方法比组织一次全球民主国家峰会更有效。

华盛顿不可避免的政治现实是，与中国的竞争，是说服特朗普式的共和党相信国际合作的好处的唯一途径ーー无论是结盟来制衡中国的力量，与中国争夺在国际机构中的影响力，还是依靠国际法来阻止中国在南海游弋。如果没有中国这个组成部分，拜登就没有希望在国际主义问题上达成任何国内共识。

防止2025年美国回归特朗普主义

在对华政策上，拜登应该对美国2025年回归特朗普主义的外交政策采取防震荡的措施。共和党参议员可能希望在未来的选举中利用民粹主义，但至少现在，他们致力于美国的联盟。拜登可以通过支持欧盟的安全和防务合作，积极主动地为北约联盟系统建立冗余，即使这一行动可能导致与北约的重复。

拜登还应该敦促国会对总统实施新的常识性限制，以防止特朗普式滥用权力。比如，限制总统绕过任命确认和安全审查程序的能力。在气候变化问题上，他必须优先考虑州和城市的碳排放削减，国会不太可能阻止或逆转这些措施。

在处理与盟友的关系时，拜登不能仅仅依靠共同的问题来拉近他们之间的关系。他还必须按照这些领导人的条件与他们接触，特别关注他们的政治状况和优先事项。如果法国在2022年落入马琳 · 勒庞的"国民联盟“之手，那将是一场灾难，因此拜登应该支持马克龙总统 ，包括在国内恐怖主义威胁面前表现出与法国的团结。他应该做出真正的努力，帮助英国在脱离欧盟后取得成功，只要英国遵守《耶稣受难日协议》规定的义务（该协议作为北爱尔兰和平基石，涉及包括爱尔兰共和国与北爱尔兰之间的无缝边界）。最后，民主和共和两党在中国问题上达成共识，将使日本和澳大利亚放心。

管理非民主盟友——包括沙特阿拉伯、土耳其、匈牙利和菲律宾——更加困难。他们会试图通过与俄罗斯和中国发展关系，给拜登政府施压。拜登必须制定不可逾越的红线。只有这样，双方才能真正在共同感兴趣的问题上进行交易性合作。

参考文章：The fraught politics facing Biden’s foreign policy. BY THOMAS WRIGHT via brookings

艾森/艾森看天下

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