“霸座”现场，乘警执法为何如此“无力”？

【文/观察者网风闻社区 吕德文】

连续发生的霸座事件，让人们感受到社会规则失效的同时，也对警察等一线执法者的无力感到困惑。

在以往人们的印象之中，警察作为执法者，理应有足够的权力（乃至于使用暴力）来制止和控制违规者的行为。但事实上，在现场执法和一线行政中，执法者往往倾向于和违规者“讲道理”，让其主动配合执法；即便是对方无理可讲，一线执法者多数情况下也会选择退让。

造成一线执法无力的原因很多，但最关键的原因可能是：拥有合法暴力并不意味着可以有效地控制现场；在多数情况下，反倒是现场控制了权力决断。

执法者不敢轻易采取强制措施，主要是担心现场失控。尤其是火车车厢这样的狭窄空间，执法对象一旦反抗，很可能伤及无辜。现场失控无非表现为两个方面，一是执法对象的违规或违法行为未能得到有效制止，损害了人民群众的生命财产安全和其它利益；二是警察的权力决断不当，过分使用警力，伤害了执法对象，并伤及无辜。

长期以来，人们往往不太关注消极使用权力带来的严重后果，却极为关心过度使用警力所带来的直接伤害。这样的案例数不甚数，比如人们对“警察开枪”的质疑，对“城管打人”、“警察打人”的警惕。以至于哪怕是执法者正常执法，违法者也会潜意识地通过呼喊“警察打人、城管打人”来获取社会同情，规制执法者的权力。很显然，社会对权力滥用的聚焦本身也构成现场的一部分，也将影响警察的一线执法过程。

从技术上说，当前街头执法的现场失控的可能性极高。这是因为：

长期以来，由于公安工作在践行群众路线，人民群众积极协助公安工作，现场对人民警察非常有利，而对犯罪分子则具有威慑作用。比如，曾经广泛存在的治安联防队、小脚侦缉队、社区治保会，公安机关在办案过程中只要稍微动员，就可以获得群众的协助，现场对公安工作而言，是个正能量。

但是，随着公安工作越来越依赖于专门机关，越来越依赖于侦破技术，群众路线的重要性逐渐下降，这反映在现场上，即群众往往只是围观，甚至反过来制衡公安工作，客观上让现场有利于被执法对象。

在高铁霸座事件中，多数人对违规者的无知无畏感到气愤。但是我们做一个假设，如果乘警当即采取强制措施，违规者反抗，乘警进一步升级武力，继而制造执法冲突。面对这一场景，普通乘客对人民警察是什么观感？看视频的网友又是什么观感？也许，相当一部分人又要鞭挞警察暴力执法了。

自20世纪90年代以来，公安机关开启了专业化进程，公安机关的非警务活动大量压缩，非正式执法手段越来越受到规制。吊诡的是，警务活动专业化的过程恰恰是公共安全需求极度膨胀的过程，正式执法人员受到限制越多、执法风险越大，就越有动力寻求替代性执法手段，联防队员越权执法甚为明显。孙志刚案也是在这个背景下产生的。这又进一步刺激了公安机关自上而下强调执法规范化。其结果是，民警在执法过程中首先考虑的是执法的规范问题，而非有效执法问题。

某种意义上，公安机关执法活动的专业化取向，不仅承认了上世纪九十年代以来公安工作脱离群众的现实，还在进一步固化这一局面，将历史上群众对公安工作的不信任带入当前的一线执法现场，人为增加了现场处置的复杂性：民警不仅要考虑如何有效地制服犯罪分子，避免伤及无辜；还要考虑慎用警力，以免引起群众的反弹，导致现场失控。从实际情况看，乘警的处置能力是有限的。有报道指出，短途列车并不配备乘警，只有安全员。而在专业视野下，安全员是没有执法权的。哪怕是长途列车，想必乘警的配备也不会很充足。这在客观上限制了专业执法活动的开展。

社会文明和执法文明的进程并不匹配。“暴力执法”之所以成为问题，既与公安机关现场控制能力下降有关，也与人们对“暴力”的认知以及舆论引导有关。

笔者曾经在公安机关调研过，直到20年前，群众对公安机关采用暴力还是比较包容的。如一位老民警所言，上世纪90年代他当街对乡村混混拳脚相加，不仅会换来混混的俯首帖耳，还会获得围观群众的大加赞赏。但如今若施以暴力，很可能会换来对方的暴力反抗，还会被现场群众指责为“暴力执法”。在这个意义上，社会在进步，公安机关对执法过程的规制也有长足进步。只是，最近20年来当执法机关持续努力提高执法的文明程度时，社会的文明程度却未必同步提高，这反而造成了规则失序。

人们普遍忽视了街头执法的难度，倾向于对执法方式求全责备，殊不知，这种态度本身并不科学，它本身也构成执法环境的一部分。警察的权力决断并不是一件容易的事，采用最合适的强制手段，是环境、技术、经验等综合要素的平衡结果。

因此，从事后评估来看，“最合适”的出警方式很难实现，总是存在处置不力或警力过度使用的状况，只是程度不一样而已。正因为如此，民警在处置现场——尤其是那些非侵财、伤害等重大案件的过程中，无论是出于尊重公安机关走群众路线、慎用警力的传统，还是处于避免现场失控、减少追责的需要，都不会将严格执法作为一个选项。

在这一点上，警察执法其实不是很典型，最典型的是城管执法。当前的城管执法普遍不敢采用合法的强制行政技术，反而大规模借助于柔性执法手段和运动式治理方式。从笔者的调研看，这种消极执法模式已是各地城管执法的常规。其结果是，城管执法冲突倒是不常见了，但各地的城管执法机关都在以惊人的速度扩大城管执法的辅助力量，以便以人海战术控制街头秩序。即便如此，一些“钉子户”因缺乏有效的执法措施而难以处置，严重损害了公共秩序。

而近些年的舆论环境，已将城管执法陷入到泛政治化的执法环境之中，导致执法成本越来越高，执法过程蜕化为议价过程。就目前的城管执法力量配置，绝大多数城市都面临城管执法力量不足的窘境。一线执法过程中，采用大量辅助力量是客观现实。笔者调研的一条街道，目前只有6名正式城管，协管员和保安分别有20人。这意味着，有执法权的城管多数情况下只能承担管理辅助力量的角色，而很难参与一线执法；反过来，一线执法必然陷入困境。

因此，与人们想象不同的是，城管并不轻易采用执法措施，而是采用提示、告诫、“围观”等方式进行日常管理。能被媒体关注的执法冲突事件，必定是经过多次提示、告诫，乃至于采取“围观”等方式而无效，及至城管带队仍暴力抗法的结果。

由此造成的结果是，在日常街面管理中，城管与摊贩之间的讨价还价耗费了大量行政资源，从而为非正规经济的膨胀创造了空间。并且，有经验的摊贩和别有用心的团伙，都会抓住城管害怕执法冲突的这一软肋，寻找自己的牟利空间。根据笔者的调研，该街道拥有固定摊位的特殊利益群体，在城管的长期互动中，准确摸清城管执法的规律；而且因与城管发生过多次冲突，并制造过群体事件，从而探清了城管的底牌，获取了城管的区别对待。而团伙组织，则更是利用城管晚间执法力量不足的弱点，并有意识地怂恿、制造执法冲突事件，迫使城管部门默认其非法开办“夜市”。

而媒体特别是自媒体时代对公权力的消解和污名化，给一线执法人员带来了更多掣肘。媒体将公权力描述成群众的对立面，正能量传播不出去，负面新闻倒是铺天盖地。想必大家都还记得8月底发生的滴滴顺风车司机杀人事件，在警察调查过程中，就有大V造谣乐清警方以“没有车牌号码和司机电话”为由不予立案耽误解救受害人，事后证明这根本就是子虚乌有。也有媒体曾做过统计，仅2018年上半年，有关警察的谣言就有十多条，这还是能统计到的，至于没有在网上公布的，不知道还有多少。

高铁“霸座”事件发生后，有网友在网上公布了一段视频，今年1月，在美国洛杉矶地铁上，一名年轻女子把脚搭在面前的座位上。一位警察在要求女子把脚放下遭拒后，直接把她拖出车厢并逮捕。

与发达国家相比，我国一线执法人员的权力决断不是太强了，而是太弱了，这反过来需要执法人员有更丰富的经验，更强的现场处置能力。而在相当长的一段时间内，由于城市扩张过快，执法环境变化过快，现场过于复杂，再加上执法力量严重不足，经验不足的半正式行政人员冲上前线，现场失控现象就在所难免。因此，要有效地管控现场，提高执法机关的权威，尊重一线执法者的权力决断，让相关的执法对象适应现场规则，或许是提高社会文明程度的必由之路。

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