扣口罩事件或应急征用的法律问题分析

近日，云南大理市征用重庆、黄石医用口罩一事，引起广泛关注。

这其中涉及非常复杂的法律适用问题。个人作为法律从业者，做个人分析，供参考。
一、县级以上人民政府是否有权对过境物资应急征用
法律适用一般按照司法三段论的规则，即大前提（法律规定）+小前提（事实依据）→结论。县级以上人民政府是否有权对过境物资应急征用，个人认为是一个大前提，即法律理解层面的问题。
根据上述《传染病防治法》第四十五条规定，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。法律规定为“本行政区域内”：
(一)从行政权限层面
任何一个行政主体都有其独立的行政管辖区域，除非有法律的明确规定，一般无权跨区域执法。近几年，部分地方政府利用手中的权力对自己行政管辖区域之外的网络意见表达主体进行抓捕的行为，即 “跨省追捕”，就是较为典型的跨区域执法，并饱受批评。
个人认为，《传染病防治法》第四十五条规定的“本行政区域内”仅是限定应急征用机关的行政管辖权。即在满足应急征用条件时，行政机关即可在本行政区域内行使征用权，只要应急防控物资位于本行政区域内，就可以行使应急征用权，并不当然与物品的权属相关。
(二)传染病管理层面
传染病暴发、流行时，仅仅依靠政府的防治力量往往不能适应控制疫情的需要，此时政府有权力也有义务动员更多的医疗卫生资源、药品、医疗器械、食品、能源、房屋、场地等物资、场所投入防疫工作。
疫情的爆发大多遵循从点到面、从小到大，逐步扩散的规律。因此，及时发现并控制疫情传播至为重要。为此，我国建立了分级管理、分级负责的疫情控制体系。《传染病防治法》授予县级以上政府在本行政区域内进行疫情控制的职责，这也就意味着县级以上政府在必要的情况下有权也有义务调动位于本行政区域内的一切防疫物资以控制疫情传播。故此，应急防控物资的征用的根本目的在于及时控制疫情，而与被征用物资的权属并不直接相关。
因此，基于以上两点，个人认为，仅在法律理解层面，在疫情爆发时，为控制疫情需要，行政机关有权对位于本行政区域内的防疫物资予以征用，包括所谓“过境物资”。试想，如本次疫情通过政府努力，始终控制在武汉区域内，则对于过境武汉的防疫物资，在必要时，武汉市行政机关当然有权征用。
二、是否实际作出征用决定，尚需要根据个案事实情况，作出判断，需要考虑行政权行使的合理性问题
即使有权，也需要根据个案的事实情况作出判断。行政权行使除需要合法外，尚需要合理，应符合比例原则，不能存在明显不当。在司法审查上，对于明显不当的行政行为，法院也有权判决撤销。如上所述，即使行政机关有权对“过境物资”应急征用，但在决定是否实际征用时，需要进行个案事实判断。
如“过境物资”系其他地方紧急采购用于疫情防控的物资，则再行征用，显然不具备合理性。对本地市民采购的捐赠于外地的应急物资，如外地疫情较为严重，也不应予以“扣留”。但如本地市民采购发往外地的应急物资，仅用于其他用途，行政机关当然有权征用。
在当前新冠病毒全国爆发，防疫物资普遍紧张的情况下，大理市行政机关扣留发往疫情更为严重的重庆、浙江物资，属明显不当。青岛、沈阳互扣也属明显不当。
三、如何理解国务院的通知
 2020年1月29日国办发明电〔2020〕2号《国务院办公厅关于组织做好疫情防控重点物资生产企业复工复产和调度安排工作的紧急通知》，规定国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制物资保障组负责对重点医疗应急防控物资实施统一管理、统一调拨，地方各级人民政府不得以任何名义截留、调用。该规定适用于重点物生产企业复工生产及其所生产物资的调度安排。个人认为与此处探讨问题并非同一问题。当然，如国务院有进一步通知，对题述问题作出明确规定，应按照国务院规定办理。