南华早报 | 王辉耀：21世纪的国际秩序超越20世纪旧框架

■ 尽管国际局势紧张，各国仍在共同利益的基础上寻求合作，国际组织必须顺应这一趋势。

作者

王辉耀 | 全球化智库（CCG）创始人

全球秩序已不再适应时代发展。《2026年慕尼黑安全报告》将当下描述为 “破坏性政治” 时期，认为1945年构建的战后秩序正“遭到破坏”。

然而，这套秩序原本是为两极对抗的世界格局设计，后来又在美国的主导地位下得以维系。如今的全球体系已截然不同：经济格局多元分散，环境面临约束，政治呈现分化，但又通过贸易与科技深度互联。

与此同时，西方国家兴起的民粹主义力量正试图拆解那些被视为阻碍国家繁荣的多边机制。

然而，多边机构仍然锚定在过去的权力分配格局之中，而当今的挑战——气候变化、数字碎片化、供应链不安全、债务困境以及地缘政治竞争——则要求建立能够反映当代现实的治理框架。全球治理始终难以跟上这些变化的步伐。

旧有的治理架构是为一个以钢铁、粮食和领土主权为核心的世界所建。如今，这套体系却要面对数据流、人工智能、跨境平台、大气环境与全球一体化资本市场带来的全新问题。当前的治理模式依旧以国家为中心，而价值创造与系统性风险却日益跨越国界与行业壁垒。

20世纪后期，以规则为基础的国际秩序获得了人们的广泛信心，大家认为在西方的主导下，这些原则可实现全球普遍适用。这一秩序同样建立在日渐消退的影响力不对称格局之上，并得到了全力拥护这些理念的国家的支撑。

今天，经济重心已向亚洲转移。新兴经济体在全球增长和贸易中的份额不断扩大，这些中等强国日益强调战略自主。单极时刻正走向终结，一场迟来的国际格局再平衡正展现在我们眼前。

但我们并不会回到冷战时期僵化的阵营对抗，或是军事化的均势政治。相反，世界已进入基于议题合作与小范围结盟的复杂格局 —— 不同领域合作各不相同，没有任何一个大国能够强行推行普世规则。

一个由重叠联盟、区域框架与小多边机制构成的多元体系正在形成，合作不再需要全球共识。各国可能在半导体安全上协同，却在气候融资上存在分歧；可能在海上安全上协调，却在产业补贴上相互竞争。

跨大西洋关系的弱化正是这一进程的体现。美国曾威胁格陵兰领土完整，称加拿大为 “第 51 个州”，对北约提出质疑，并且据称强行推动达成了一项美欧贸易协议，但该协议随后被搁置。如今，美国在跨大西洋与印太地区的盟友，都在跳出意识形态阵营，对冲外部风险。

此前那种认为美国会主导多边体系的看法，已不再能被视为理所当然。在此背景下，欧盟长期追求的战略自主正从口头表达转向了实际行动。

当今全球政治正进入 “三国演义” 时期，美国、中国和欧盟共同维系着贸易、金融流动、技术标准和产业政策的网络。影响力越来越不来自领土控制，而是借助各国自愿且往往非承诺性的参与 —— 参与平台合作、标准制定、供应链整合及资本市场联动。

中等强国正凭借自身能动性塑造国际事务。这些国家意识到，它们不能只做规则接受者，而日益成为斡旋者与联盟构建者，在这个各国都必须适应的世界中发挥作用。相反，在一个所有国家都必须适应变化的世界中，它们日益扮演协调者和联盟构建者的角色。

贸易治理就是鲜明例证。跨太平洋伙伴关系协定曾是美国主导的区域经济战略工具，如今已演变为《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），在美国退出后由中等强国主导。

英国正推进加入该协定，欧盟与中国也寻求加入或参与其中，CPTPP已发生演变，它更多基于共同利益与经济标准，而非意识形态。

同样，各国通过有限联盟在共同关切议题上持续互动，表明合作需求始终存在。随着传统意识形态阵营衰落，气候变化、疫情、金融风险、技术变革等问题都不再受地缘政治分歧的影响。

多边治理必须从“制定规则”转向“落实规则”。数十年来，国际组织的主要成就在于制定各类规范—— 贸易自由化、金融标准、环境协定与人权公约。

更新后的多边治理议程应从多个方面推进。涵盖发达经济体与新兴经济体的二十国集团（G20），应进一步机制化，成为宏观经济协调的引导平台。与更狭隘的集团相比，G20能更准确地反映了全球经济权重的分布。

恢复世界贸易组织（WTO）的功能仍然至关重要。为维护争端解决机制达成的临时安排，表明成员国仍重视以规则为基础的体系。重振WTO核心机制，有助于在当前地缘政治紧张局势下稳定经贸关系。

从根本上说，联合国改革势在必行。联合国是国际合法性的核心来源，但其架构反映的是20世纪的地缘政治格局。扩大关键决策机构的代表性、提升发展中国家话语权、推动机构现代化以应对数字治理、气候协调等新兴领域，将有助于增强联合国的作用。

推动多边治理向更具适应性的方向转型，过程不会一帆风顺。大国之间的战略竞争依然存在，国内政治压力也使国际妥协变得更加复杂。

然而，2.0 版多边治理必须在延续与变革中取得平衡，既要坚守合作的规范基础，又要调整治理结构，以反映当代权力分布和现实需求。摆脱阵营外交的束缚之后，这些问题的解决指日可待，我们必须以清醒的姿态迈向未来。

文章选自南华早报，2025年2月20日

SCMP | Wang Huiyao: The 21st-century order has outgrown 20th-century institutions

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