美国观察｜解析新版美国《国家安全战略》中的重大转变【走出去智库】

走出去智库（CGGT）观察

当地时间12月4日，美国特朗普政府发布新版《国家安全战略》报告（National Security Strategy，NSS），将中国定位为“近乎对等的关系”，视中国为经济领域的核心竞争对手，同时弱化“系统性挑战”表述，强调经济竞争优先于地缘政治对抗。

走出去智库（CGGT）观察到，美国新版《国家安全战略》对欧洲提出了尖锐批评，指责其移民政策导致“文明消亡风险”，要求欧洲承担更多防务责任，同时提出与俄罗斯重建战略稳定关系，以结束乌克兰危机。报告还提出“西半球优先”战略，主张收缩全球军事存在，减少在欧洲、中东和非洲的资源投入，集中应对西半球威胁，强化拉美地区军事部署以维护战略主导地位。

特朗普政府的国家安全战略有哪些变化？今天，走出去智库 (CGGT)编译美国外交关系协会7位专家的解读内容，供关注美国安全战略的读者参阅。

要点

1、西半球被提升为美国的最高优先事项，重点是遏制移民、打击所谓的“毒品恐怖分子”，并通过门罗主义的“特朗普推论”确保美国的主导地位。

2、俄罗斯在美国最新版《国家安全战略》中未受到任何批评，且引人注目的是，该国并未被定义为美国的对手。

3、欧洲在战略和文化上仍是维持美国竞争力的关键。然而，这尤其适用于中欧、东欧和南欧。

正文

当地时间12月4日，特朗普政府发布了新版《国家安全战略》报告（NSS），批评了美国在欧洲的盟友，并承诺在西半球确立美国影响力。该报告的原则——强调不干涉主义和“美国优先”——标志着与2022年NSS形成了鲜明对比，后者概述了美国在当前世界秩序下加强民主和维护和平中的角色。

该报告表示，解决俄乌战争是美国的核心利益，但对美国在欧洲的长期盟友采取了更为强硬的措辞，而俄罗斯在特朗普第一任期中曾被指为主要地缘政治对手。白宫呼吁调整美军驻军，将部队从中东调出，专注于安全和打击来自西半球的毒品走私。该战略还呼吁印太盟友加强分担压力，加强对该地区的威慑。

为了拆解该战略及其对过去规范的转变，美国外交关系协会召集了七位地缘政治专家，讨论特朗普政府新安全战略的全球影响。

政策争议：特朗普的新国家安全战略

丽贝卡·利斯纳（Rebecca Lissner）是美国外交关系协会外交政策高级研究员，也是耶鲁大学杰克逊全球事务学院布雷迪-约翰逊大战略杰出实践者及讲师。

丽贝卡·利斯纳就新版NSS评论称，特朗普的第二个NSS在实质内容和语气上都与以往策略大相径庭——包括他八年前在第一任期发布的NSS。该文件连同配套的《国防战略》为美国外交政策开辟了新方向，提升了大国竞争的概念。虽然2017年NSS在特朗普混乱的第一任期内既非完美，也未能预测政策，但它是一份严肃的文件，全面描绘了美国面临的挑战及其应对方法。

这种战略清晰度在新NSS中完全缺失，它更多是论战而非政策。大国竞争的核心——特朗普第一届政府围绕此建立的两党共识——已经消失。2025年国家安全报告并未描述中国对美国及其盟友和伙伴构成的系统性挑战的范围和规模，而是明确指出经济是“最终的赌注”。华盛顿对华政策的新首要目标是“与北京建立互利的经济关系”。关于俄罗斯的讨论充其量只是含糊其辞：文件拒绝描述莫斯科对美国利益构成的威胁。它反而选择了一个奇怪的表述：“许多欧洲人将俄罗斯视为生存威胁。”虽然2017年国家安全报告将伊朗和朝鲜列为二线威胁，但新国家安全报告完全未提及朝鲜，且淡化了“午夜之锤”行动后伊朗带来的威胁。

取代大国竞争焦点的是高度意识形态化的框架，反映了总统的国内优先事项。西半球被提升为美国的最高优先事项，重点是遏制移民、打击所谓的“毒品恐怖分子”，并通过门罗主义的“特朗普推论”确保美国的主导地位。呼吁美国军事态势反映“我们半球的紧急威胁”，是国防战略未来走向的强烈信号。而且，这部NSS与其前辈们所展现的严肃基调相去甚远，有时反而会变得咄咄逼人。它将最大的恶意留给美国的“外交政策精英”和欧洲盟友，而非那些真正可能威胁美国的人。

仔细阅读NSS会发现无数毫无根据的断言和内部矛盾。但没有任何书面文件能真正指导、捕捉或限制特朗普那时常冲动、反复无常且机会主义的外交政策。此外，这次毫无仪式感的发布——深夜发布，似乎没有总统或国家安全顾问的演讲——表明白宫可能将NSS视为一种“框”检查，而非具有约束力的战略意图声明。其众多观众，从国会山到盟友首都，应该相应地予以否定。

主导西半球的计划：大胆目标，可疑方法

威尔·弗里曼（Will Freeman）是外交关系协会拉丁美洲研究员。他对新版NSS评论称：

随着中国崛起为“接近”美国的竞争者，亚洲常常位居NSS近期优先事项的首位。但今年，西半球排名第一——就像之前在1987年、1990年和2006年一样。虽然有人认为在美国多年对偏远地区过度投入后，这一调整是明智的，但也有人认为NSS代表了孤立主义的收缩，对大国竞争做出了不必要的影响力牺牲。

无论西半球是否应排在首位，现在及未来都强烈需要对西半球给予更多关注。西半球有组织犯罪夺走的美国生命比任何其他国家安全威胁都多。近年来，美国暴露出对南部边境控制能力不足的令人担忧的局势，这使得美国国内政治更加不安。西半球自然资源丰富，具备帮助美国加强关键供应链的有利位置，但中国通过扩大其在贸易和数字基础设施领域的影响力，正与美国竞争。

NSS对这些挑战给予了久违的重视。同时，NSS提出了一个有争议、以威胁为导向的美国南方邻国愿景：拉丁美洲首先是一个风险重重、机遇其次的地区。美国国家安全局表示，美国外交政策将主要聚焦于遏制三大威胁：大规模移民、有组织犯罪和“敌对的外国入侵”。

阻止大规模移民是首要任务。“极少数”授予外国人公民身份被视为理想。NSS表示，采取其他措施会削弱“社会凝聚力”，增加犯罪率，并扭曲劳动力市场（有大量证据质疑这些说法）。预计那些在边境执法上合作的政府——尤其是地理上靠近美国的政府——在其他领域将面临较小的压力，这在过去十年甚至更久里都是如此。

NSS随后呼吁与地区伙伴合作，使用致命武力和美军资产“消灭”毒品恐怖分子“和”贩毒集团“。它采用纯粹军事的有组织犯罪理解，暗示传统执法过去和将来都无效。尽管致命武力可能起到一定威慑作用，但犯罪团伙终究是企业——由美国及全球对其产品的需求、供应（毒品、洗钱、移民路线）以及由广泛腐败所有利的商业环境驱动：这是国家安全局从未提及的词。像对抗叛乱一样对抗他们很可能无效。

最后，NSS讨论了“招募”区域伙伴共同开发战略地点和资源，购买美国商品，欢迎美国私人投资，并通过援助条件、外交压力和未定义的“奖励”来缩减“敌对外国影响”。文中简要讨论了加强美国企业追求近岸外包的激励措施，这是其他近期政府面临的挑战，但未提供太多具体细节。

有趣的是，NSS在讨论西半球时意识形态色彩较少。NSS写道：“在邻国之间，我们不能忽视那些观点不同但利益相投的政府。”区域伙伴可以包括专制政权吗？NSS为此留有空间。目标是一个“相对稳定且治理良好”的半球，但明确来说不是民主的。美国将倡导尊重自治和其他“共享价值观”国家的基本自由，但不会坚持以共享价值观作为伙伴关系的前提。

NSS设想“招募”志同道合的地区伙伴。如果外国选民决定不愿参军，选择反对美国偏好的领导人怎么办？那么他们能否被强制？NSS未明说，但政府利用关税施压毒品和移民合规，以及近期试图扭转拉美选举天平的尝试，都表明答案是肯定的。

简而言之，NSS强调邻国是有道理的，其愿景主要以威胁为导向，而其直线战术似乎值得怀疑。

大国竞争的终结

戴维·萨克斯（David Sacks）是美国对外关系协会亚洲研究员。戴维·萨克斯对新版NSS解读称：

八年前，特朗普总统在其首个国家安全战略中，开启了与中国的“大国竞争”时代，试图“塑造一个与美国价值观和利益背道而驰的世界”，并“取代美国在印太地区的地位”，其对中国构成的复杂且长期的挑战持清醒态度。

有了新的NSS，这个时代就此结束。特朗普的新策略将地缘政治置于辅助角色，同时将经济定位为“最终的赌注”。中国直到NSS合计二十九页文件的第十九页才被提及。中国主要被视为经济竞争者，因此双边经济关系的重新平衡被置于对北京战略意图的担忧之上。中国不再被视为一个系统性挑战，拥有与美国利益不符的世界秩序愿景。特朗普的第一份NSS报告直言不讳地指出：“印太地区正在进行一场自由与压制世界秩序愿景之间的地缘政治竞争。”如今，这种语言已完全消失。虽然中国担心特朗普会寻求经济脱钩，但该NSS提出了“与北京实现真正互利经济关系”的前景。

最重要的是，印太战略以中国为中心。该地区其他国家的价值在于他们能帮助美国赢得与中国的经济竞争，并威慑大国的冲突。菲律宾作为美国盟友，甚至未被提及。太平洋岛国或东南亚大多数国家也同样如此。然而，如果在战略上发挥美国优势，将使美国的盟友和伙伴成为起点，并将大国竞争纳入更广泛的印太战略中。

欧洲面临美国“不祥”的世界观

莉安娜·菲克斯 （Liana Fix）是外交关系协会欧洲高级研究员。莉安娜·菲克斯对新版NSS解读如下：

特朗普政府的新国家安全战略建议以“文明”视角作为其与欧洲关系的主要视角——欧洲是一个充满美国盟友的地区。这种意识形态框架与第一届特朗普政府，甚至任何过去政府对欧洲的看法都截然不同。根据新的NSS，欧洲的核心问题是对“西方”价值观（即民族主义保守价值观）的忽视，以及由于移民和“出生率暴跌”导致的“民族认同丧失”。据称其结果是经济停滞、军事衰弱以及欧洲的“文明抹除”。

该战略指责欧洲进行审查并压制政治反对派，进一步扩展了副总统万斯在2025年慕尼黑安全会议上备受关注的批评。该战略以对立的语气描述欧盟，声称欧盟破坏了“政治自由”和“主权”。对欧洲人来说，特别令人担忧的是对极右翼（“爱国”）政党的支持，以及其明确的目标是“培养抵抗......在欧洲国家内部。”这会被欧洲盟友视为干涉其内政的不可接受尝试。如果衡量一个欧洲好盟友的标准是与特朗普政府民族主义保守价值观的一致性，正如新NSS所暗示的那样，这对跨大西洋关系的未来并不乐观。这一新战略不仅标志着基于自由价值观的跨大西洋联盟的终结，也标志着向非自由主义者联盟的重新定位。

俄罗斯在新NSS中未受到任何批评，且引人注目的是，该国并未被定义为美国的对手。相反，欧洲人因乌克兰缺乏真正的和平努力和“不切实际”的期望而受到批评，这些期望据称与欧洲民众对和平的愿望相矛盾。在俄罗斯和乌克兰问题上，NSS优先考虑美俄大国关系，强调战略稳定（新削减战略武器条约属于这一类别）以及与俄罗斯在欧洲的升级管理。NSS承诺乌克兰作为“可行国家”的存续及其重建，但未明确说明如何实现这一目标。虽然该战略补充说美国希望北约“阻止”一个“不断扩张的联盟现实”，但美国政府反对北约的开放政策。

NSS还指出，欧洲在战略和文化上仍是维持美国竞争力的关键。然而，这尤其适用于中欧、东欧和南欧，这些被描述为“健康国家”，应当扩大与其联系，而长期盟友如德国则被特别针对，继续保持依赖关系。

万斯在二月慕尼黑的演讲本可以被解读为副总统和部分激进MAGA基础的意识形态观点。但现在，这些观点已成为美国政府的官方政策，只会加速欧洲对美国的对冲和建立自身自治的努力。

一个与特朗普策略相冲突的中东战略

史蒂文·A·库克（Steven A. Cook）、埃尼·恩里科·马泰（Eni Enrico Mattei）是外交关系协会中东与非洲高级研究员。这两位专家对新版NSS解读分析如下：

NSS关于中东的声明，声称该地区已不再是美国政策的焦点，这与特朗普在再次竞选总统期间所坚持的立场完全一致，也与他去年五月在沙特利雅得的演讲相呼应，当时其宣布美国国家建设和对中东国家事务的干预时代已经结束。

在这些讲话中，他指出海湾地区正在进行的经济发展和社会变革，强调该地区人民可以自主决定如何组织他们的社会，并且他们有能力在没有华盛顿帮助的情况下取得重大成就。在美国三十年未能改变中东国家的政治和文化后，这番话具有智慧。

与此同时，美国国家安全局和总统倾向于削弱美国在该地区的角色，与白宫自特朗普重返总统以来的做法相冲突。目前，美军在以色列中南部城镇基里亚特加特拥有强大存在，负责监督特朗普对加沙地带的和平计划，该计划具有强大的国家建设成分。白宫正深度参与解除真主党武装，以及以色列与黎巴嫩之间建立正常关系的努力。总统积极关注叙利亚的过渡，解除制裁，呼吁国会采取进一步措施协助叙利亚重建，并施压以色列与叙利亚就边境安全展开对话。确实，特朗普希望地区国家，特别是沙特阿拉伯和土耳其，协助推动叙利亚的转型，但显然他仍然热切关心确保叙利亚人拥有和平繁荣的未来。

非洲政策未涵盖熟悉领域

米歇尔·D·加文（Michelle D. Gavin）、拉尔夫·邦奇（Ralph Bunche）是对外关系协会非洲政策高级研究员。加文和邦奇对新版NSS解读称：

新NSS非洲部分的定位与过去发生了戏剧性的转变，但最终反映了历届政府的若干优先事项。冲突解决、冲突预防以及增加美非贸易和投资并非新的重点。

在该战略中提到的“特定州”与乔治·W·布什政府的“锚定州”概念相似，而对电力行业机遇的提及也与奥巴马政府扩大能源准入的努力相去甚远。有人会在该战略明确提及改革《非洲增长与机会法案》（AGOA）中找到一线希望，该法案是克林顿总统时期为非洲商品设立的市场准入制度，但在特朗普政府时期已失效。

但该战略对广袤非洲大陆的三段文字也提出了许多未解之谜，对治理没有任何言论，同时表达了与“有能力、可靠的国家”合作的愿望。没有有效的治理、法治和有效的问责机制以遏制腐败，就无法建立有吸引力的投资环境。

但这些想法似乎并未推动政府寻找“特定伙伴”的行动。虽然该战略暗示美国应关注已在萨赫勒及其他地区扎根的暴力极端主义蔓延，但对如何应对却毫无话可说。总体来看，这段简短的部分既不是它声称的戏剧性转向，也不是美国计划中战略的窗口，而这个大陆很快将拥有全球四分之一人口。

现实检验“和平总统”

保罗·B·斯泰尔斯（Paul B. Stares）是外交关系协会约翰·W·维西将军冲突预防高级研究员兼预防行动中心主任。该中心工作人员阿比·麦高恩（Abi McGowan）和莫莉·卡洛（Molly Carlough）为本分析提供了帮助。

新发布的NSS重申了特朗普总统早前的说法，即他理应被誉为“和平总统”，因为他在短短几个月内“解决”了八场“激烈冲突”。

要是这个现实是真的就太好了。像特朗普的许多说法一样，事实根本不支持这些言论——至少不像他相信或希望公众相信的那样。

一方面，不可否认的是，特朗普第二任期伊始就立志成为和平缔造者。同样不可否认的是，总统和美国高级官员在各种场合努力追求这一目标。为此，他们应当获得肯定。

然而，结果充其量也只是喜忧参半，声称对他任内任何积极进展负有唯一或主要责任的说法值得怀疑。被引用的八个案例“巩固”了特朗普的和平“遗产”，但都带有偏见。

首先，在其中两个地区——科索沃与塞尔维亚、埃及与埃塞俄比亚之间——没有需要被消除的冲突。他们分歧的根本根源也尚未解决。在另一项宣称的成就中，为亚美尼亚和阿塞拜疆带来了和平，冲突实际上在特朗普上任前就已结束。至于另外三项看似成功的举措——促成印度与巴基斯坦、伊朗与以色列、柬埔寨与泰国之间的停火——特朗普的干预似乎确实产生了影响，但大多数观察人士认为这些冲突随时可能重新燃起。而在最后两个案例——刚果民主共和国-卢旺达冲突和以色列-哈马斯冲突中——尽管喧嚣纷纷，战斗几乎没有结束。

还值得一提的是，特朗普总统尚未像他最初声称的那样，在上任后24小时内实现乌克兰和平。他的政府也几乎没有采取任何实质性措施来平息苏丹的屠杀——这是近年来记忆中最可怕的冲突之一。与此同时，他继续定期恐吓其他国家，包括威胁使用武力。

总之，特朗普总统希望被誉为伟大和平缔造者，这一愿望值得称赞，甚至有朝一日有望实现，但在这一称号被授予之前，仍有许多工作要做。

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