“我坐上雅万高铁，才看懂东南亚‘有路无配套’的基建困局”

潘玥

暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院副研究员

印度尼西亚研究中心副主任

【导读】近日，印尼官方媒体安塔拉通讯社就与中国合作落地的雅万高铁项目的债务危机发表了一篇长文，认为雅万高铁盈利能力远低于预期，可能成为国家财政的潜在负担。文章在分析高铁债务危机背后的原因时，将部分原因归于融资结构的不合理。

对此，本文的观点有所不同，作者指出雅万高铁背后根本的问题是发展中国家追求现代化的权利与现实条件之间的张力。雅万高铁的财务困境有着多重原因，不能简单归咎于融资模式。印尼政府对于市场需求过于乐观、配套设施建设的严重滞后、且在成本控制和管理上存在严重短板。这些规划与现实的落差才是财务压力的结构性根源。

作者强调，应将本次危机视为现代化路径中的过渡性挑战和学习成本。关键在于吸取经验教训，探索适合自己的模式。如果印度尼西亚方面能够以此为契机，系统提升基建项目的规划、执行、运营能力，那么这些短期成本就是值得的长期投资。而对于中国来说，重要的启示是单纯地输出资本和技术是不足够的。新的合作模式应延伸至项目建设完成后的运营阶段。这对于中国在东南亚的长远发展至关重要。

本文系2025年度广东省社科联青年学术工作坊“从万隆精神到数字互联：广东推进中印尼新时代产业合作的路径研究”（项目编号：2025GDF05）的阶段成果，仅代表作者观点，供诸君参考。

文化纵横新媒体 · 国际观察 

2025年第44期  总第244期

雅万高铁债务重组：

东南亚基建合作的现实主义转向

2023年10月，当印尼前总统佐科与时任中国国务院总理李强共同为雅加达—万隆高速铁路（Whoosh）剪彩时，这条东南亚首条高铁标志着区域基础设施建设的历史性突破。时速350公里的列车将两地通勤时间从3小时压缩至40分钟，技术转移培养了印尼本地工程师队伍，沿线经济带开始成形。然而不到两年，印尼官方媒体安塔拉通讯社近日发表的长文，坦诚地披露了项目面临的财务压力：72亿美元的建设成本、每年近2万亿印尼盾的利息负担、2025年上半年1.6万亿印尼盾的亏损，以及低于预期的客流量。

这些数字引发了国内外的广泛关注，但需要澄清的是：这不是一个“失败项目”的故事，而是一个大型基础设施项目进入运营磨合期的正常现象。世界银行的研究显示，新兴经济体的高铁项目普遍需要5-10年才能实现运营平衡，日本新干线早期也经历过客流不足和财务压力。问题的关键不在于是否出现困难，而在于如何以务实的态度解决问题，将短期挑战转化为长期收益。雅万高铁债务重组谈判的启动，恰恰体现了中印尼双方正视问题、共同应对的成熟态度。

▍财务压力的结构性根源：规划与现实的落差

雅万高铁的财务困境源于多重因素的叠加，但主要责任在项目规划和配套建设上的不足，而非融资模式本身的问题。

需求预测与市场培育的脱节。项目规划阶段，基于雅加达—万隆间的经济联系，预测了较高的客流量。但2024年全年600万人次的实际客流远低于预期，年毛收入不足1.5万亿印尼盾，难以覆盖近2万亿印尼盾的年利息支出。这种落差的根本原因在于，印尼低估了市场培育的时间成本。高铁作为新型交通方式，需要通过票价优惠、服务优化、品牌推广逐步改变民众的出行习惯。日本新干线通车初期也面临类似问题，通过持续的市场教育和服务改进，用了近五年时间才建立起稳定的客源基础。

配套设施建设的严重滞后。更致命的问题是“最后一公里”的缺失。德加卢瓦尔车站距离万隆市中心较远，而印尼政府承诺的配套交通，包括轻轨接驳、公交专线、出租车站点，至今未能同步建成。这导致乘客需要额外花费30-40分钟才能到达市中心，高铁的时间优势被大幅抵消。这是典型的“重建设、轻配套”思维的后果。相比之下，中国台湾高铁在规划阶段就将车站选址、接驳交通、停车设施作为整体系统考虑，确保了通车即能发挥效益。印尼在这方面的经验不足和执行不力，是导致客流低迷的直接原因。很多印尼人表示，“你去坐Whoosh花的时间是Whoosh运行时间的三四倍。”

成本超支与管理能力的短板。项目成本从60亿美元增至72亿美元，20%的超支幅度在大型基建项目中并不罕见，但具体原因值得深究。土地征用困难、设计变更频繁、材料价格波动、疫情影响固然是客观因素，但印尼方在项目管理上的能力不足也是重要原因。中方承包商按照国际标准施工，但印尼方在审批流程、协调机制、监督体系上的低效，导致了不必要的延期和成本增加。这暴露出印尼在承接大型基建项目时，制度能力建设滞后于硬件需求的结构性矛盾。

需要强调的是，融资结构本身是合理的商业安排。中国国家开发银行提供75%的贷款，利率和期限符合国际商业惯例。印尼方选择这一融资方案，是因为西方金融机构和日本国际协力机构（JICA）提出的条件更为苛刻，或者干脆拒绝为项目提供融资。将财务压力归咎于“中国贷款条件苛刻”是不符合事实的。真正的问题在于，印尼国企印尼国家铁路公司作为项目主体，在运营管理、成本控制、市场开发上的能力与高铁这一复杂系统的要求之间仍有较大的提升空间。

▍债务重组的合理性：商业调整而非危机救援

印尼政府向中国提出债务重组，延长还款期限、降低利率或提供宽限期，这在国际舆论中被一些人渲染为“债务陷阱”的证据。但实际上，债务重组是大型基建项目融资中的常规操作，反映的是双方以务实态度应对市场变化，而非一方“陷害”另一方的阴谋。

国际惯例的视角。世界银行和亚洲开发银行的研究显示，新兴经济体的基建项目约有30-40%在运营初期需要进行某种形式的债务调整。原因包括建设周期延长、市场需求波动、汇率变化、政策调整等。这些调整不是项目失败的标志，而是金融工程中的风险管理机制。日本在海外基建项目中也多次进行债务重组，包括越南的南北高速公路项目。关键在于，重组应基于透明的财务数据、独立的第三方评估和双方的平等协商。

中国的合理考量。从债权人角度，中国有正当理由审慎对待重组请求。如果对印尼过于宽松，可能引发其他“一带一路”项目国的效仿效应，损害中国金融机构的整体信用。但这并不意味着中国会采取强硬立场。事实上，中国已经在斯里兰卡、赞比亚等国的债务处理中展现出灵活性，包括延期还款、降低利率、债转股等多种方案。对于雅万高铁，中国的核心关切是：重组方案必须建立在印尼方提升运营效率、完善配套设施、扩大市场需求的实质性改进基础上，而不是简单地减免债务了事。

印尼的主动作为。令人欣慰的是，印尼官方的文章展现出难得的自我反思精神。文章坦承“项目规划过于乐观”、“配套交通连接不理想”、“治理能力需要提升”，这种态度为债务重组谈判奠定了建设性基础。更重要的是，印尼提出了具体的改进方案，即加快建设车站周边的交通导向型开发（TOD）区域、引入预测性维护技术降低运营成本、推动与其他交通方式的无缝衔接、改革印尼国家铁路公司的治理结构。如果这些措施能够落实，雅万高铁的财务状况有望在3-5年内显著改善。

债务重组的实质是双方基于新的市场信息，对原有合同条款进行调整，使项目从“短期亏损”转向“长期盈利”。这不是“债务陷阱”，而是“债务管理”；不是“救援行动”，而是“商业调整”。将这一正常的商业行为政治化、意识形态化，既不符合事实，也无助于问题解决。

▍TOD模式的前景：从交通项目到城市引擎

印尼官方寄希望于交通导向型开发（TOD）弥补运营亏损，这一思路是正确的。问题的关键在于执行能力。

国际经验的启示。日本东日本旅客铁道公司（JR East）的35%利润来自车站周边的商业地产、零售业务和广告收入。中国香港地铁（MTR）更是将TOD做到极致，通过“轨道+物业”模式实现了持续盈利，成为全球少数几个不依赖政府补贴的地铁系统之一。中国台湾高铁也通过车站特区开发，逐步改善了财务状况。这些成功案例的共同点是：完善的土地产权制度、高效的规划执行能力和成熟的消费市场。

印尼的机遇与挑战。雅万高铁沿线的哈利姆、卡拉旺、巴达拉朗、德加卢瓦尔等车站周边，确实具备TOD开发的潜力。随着雅加达和万隆城市圈的持续发展，这些区域的土地价值正在上升。如果政府能够提供明确的产权保障、便利的审批流程和稳定的政策预期，中国企业、印尼本地开发商和国际资本都有兴趣参与。关键在于，印尼必须避免两个问题，一是地方政府的短期行为和寻租冲动，导致规划混乱和开发无序；二是过度金融化，将TOD变成新一轮的房地产投机，最终留下空置的楼宇和新的债务。

更现实的路径是渐进式开发，即先从最具商业价值的哈利姆站开始，引入成熟的运营商，打造成功案例后再逐步推广。同时，TOD不应局限于商业地产，还应包括产业园区、物流中心、会展设施等多元业态，形成真正的经济增长极。中国在这方面有丰富经验，高铁新城、站前经济带的开发模式可以为印尼提供参考，但必须因地制宜，充分考虑印尼的土地制度、市场条件和社会文化。

▍基建合作的范式升级：从工程交付到运营共担

雅万高铁的经验推动了中国海外基建合作模式的迭代升级，这种调整不是对过去的否定，而是在实践中不断完善的自然过程。

从“交钥匙”到“全周期参与”。过去的模式侧重于工程建设，项目完工后交给东道国自主运营。雅万高铁揭示了这种模式的局限，许多发展中国家在建设能力上可以通过技术引进快速提升，但运营管理能力的培养需要更长时间。新的合作模式应该延伸到运营阶段，中方不仅提供技术培训，还可以在保障东道国主体性的基础上，通过合资公司、管理输出、收益分成等方式，参与项目运营。这既能保障项目的经济效益，也能加速东道国运营能力的提升。

从“双边协议”到“多边协作”。雅万高铁债务重组如果能够纳入亚洲基础设施投资银行（AIIB）、亚洲开发银行等多边机构的框架，将更有利于形成公平透明的解决方案。多边机构可以提供独立的项目评估、债务重组的技术支持和额外的过桥融资，减轻双边谈判的政治压力。中国已经在推动AIIB更多参与“一带一路”项目的融资和监督，这种多边化趋势有助于提升项目质量和国际公信力。

从“标准输出”到“能力建设”。更深层的转变在于，中国开始认识到，单纯的技术和资金输出是不够的，必须同步推进东道国的制度能力建设。印尼在项目管理、运营维护、市场开发上的短板，不是短期培训能够解决的，需要系统的能力建设计划。中国可以通过建立区域培训中心、派遣长期顾问团队、资助印尼学生到中国学习铁路管理等方式，帮助印尼培养一支专业化的高铁运营管理队伍。这种投入虽然不会立即产生经济回报，但对于中国在东南亚的长远发展至关重要。

▍发展的权利与现实的约束：重新理解现代化

雅万高铁引发的讨论，最终指向一个更根本的问题：发展中国家追求现代化的权利与现实条件之间的张力。

发展权的正当性。印尼作为东南亚最大的经济体、全球最大的群岛国家和2.8亿人口的大国，有权利选择符合自身需要的发展路径。高铁不仅是交通工具，更是工业化能力、技术水平和国家形象的综合体现。批评印尼“不应该建高铁”、“应该先发展公共交通”，实际上是一种家长式的傲慢。每个国家都有权根据自己的战略判断决定优先发展什么。更何况，雅加达—万隆走廊是印尼经济最活跃的区域，建设高效的交通连接确有必要。

现实的约束与学习曲线。但发展权的正当性不意味着可以忽视客观规律。高铁作为复杂的技术系统，对规划能力、制度环境、市场条件都有很高要求。印尼在这些方面的准备不足，导致了今天的财务压力。这不是“现代化道路选择错误”，而是“现代化过程中的学习成本”。任何国家在工业化进程中都会交学费，关键是能否从挫折中总结经验、完善机制。印尼如果能够以雅万高铁为契机，系统提升基建项目的规划、执行、运营能力，那么这些短期成本就是值得的长期投资。

多样化的现代化路径。更重要的是，雅万高铁提示我们，现代化没有唯一模板。中国的高铁成功建立在特定的国情基础上，即强大的国家动员能力、完整的产业链、巨大的国内市场、持续的财政支持。印尼不完全具备这些条件，如果照搬中国模式必然水土不服。但这不意味着印尼应该放弃高铁，而是应该探索适合自己的模式。现代化的目标是一致的，但路径也可以是多样化的。

▍结语：从挫折到成熟的必经之路

雅万高铁的财务压力，是中国与东南亚深化基建合作过程中的一次重要调适。它提醒双方，大型基建项目不是简单的工程交易，而是涉及规划、融资、建设、运营、社会影响的复杂系统工程；国际合作不能只看短期政治效应，还要考虑长期经济可持续性；技术输出必须与能力建设相结合。

从更宏观的视角看，雅万高铁是“一带一路”倡议从理念走向成熟的标志性事件。早期阶段，各方对合作充满热情但经验不足，难免出现规划不周、执行偏差、预期落空的情况。现在，经过近十年的实践，中国和合作伙伴都积累了足够的经验教训，开始以更加务实、审慎、专业的态度推进项目。这种转变不是退缩，而是进步；不是失败，而是成熟。

债务重组谈判的启动，恰恰体现了这种成熟。双方没有相互指责，没有推卸责任，而是坦诚面对问题，共同寻找解决方案。这种建设性姿态，比任何华丽的宣言都更有价值。如果中印尼能够通过雅万高铁的调整，探索出一套行之有效的基建合作新机制，那么72亿美元的投资和当前的财务压力，都将被证明是通往更高水平合作的必要学费。

毕竟，没有哪条通往繁荣的道路是笔直平坦的。重要的不是避免所有挫折，而是有能力从挫折中学习，将经验转化为智慧，将教训转化为制度。从这个意义上说，雅万高铁的故事还远未结束，它的下半场，关于债务重组如何达成、运营效率如何提升、TOD模式如何落地，将比上半场更加值得期待。而这个故事的最终意义，不在于一条高铁的成败，而在于它能否为全球南方国家的互利合作，提供一个可资借鉴的范本。