西式選票民主利與弊

作者：方舟，一國兩制研究中心研究總監。

“民主选举”四个字，单看没有错，但放在现在的美国政治体制，阶层分化，经济结构来看，可能就错漏百出了。

最近，《信報》總編輯鄧傳鏘與台灣媒體人謝金河圍繞美國總統特朗普和美國民主制度進行了一場隔空討論。

謝先生認為美國雖然出了特朗普這種領導人，但因為有強大的民主制度基因，能夠通過中期選舉和民眾抗議糾正錯誤。相反，鄧總編則勸告勿迷信「制度基因」，特朗普的行為得到大量美國民眾支持。所以這不僅僅是特朗普的問題，而是美國社會和制度出了問題。

其實關於整個西方民主制度的運作效能，過去十多年在西方知識分子群體中已經有很多討論和反思。早在特朗普上台之前的2014年，以提出「歷史終結論」而聞名的日裔美國學者法蘭西斯．福山（Francis Fukuyama）在其出版新書《政治秩序與政治衰敗》中，就對西方民主制度的衰敗表達了重大憂慮。

今天我們討論西方民主制度是不是面臨衰敗的問題之前，可以先談談一般公眾所認為的西式選票民主（electoral democracy）優點。

第一是政府權力來自於廣泛選民的授權，具有較高的認受性（legitimacy）。

雖然「legitimacy」這個詞被許多人翻譯成「合法性」，但其實在這裏用「認受性」更準確。理論上政府領導人是透過民眾投票產生，程序的正當性使得執政者獲得了廣泛民意的認可與授權。特朗普本人也常拿這點自誇其為民眾授權的總統。

第二是西式民主制設有任期和定期選舉，令選民可定期檢視政府表現，帶有一定糾錯機制。

若執政者施政不當，選民有權透過選票更替權力。美國還設有中期選舉，在總統任期未滿時，選民可以透過重組國會權力分布，對政府施政進行監督。這個制度性安排成為美國民主體制中一項重要的糾錯與民意表達機制。

第三是民主選舉促使候選人主動爭取多數選民的支持，從而更貼近民意，聚焦於公眾需求。

為了勝選，候選人需積極聆聽社會各界的訴求，並將其轉化為具體政策。這種民意導向的決策過程有助提高整體管治水平。

第四是一般認為民主制度有制衡機制（checks and balances）。理論上行政、司法、立法三權分立，彼此互相制衡。

同時外部還有被譽為「第四權」的媒體，通過發揮監督功能增強政治透明度（transparency）和問責性（accountability），從而確保行政權不被濫用。

實踐中嚴重偏離理想

然而，在現時西方民主的實踐中，傳統被認為的民主制度優點，都出現了與理想嚴重偏離的情況，西方政治學者亦總結出幾個選票民主的明顯缺陷。

一是選舉周期引發政策短視行為，政策制定容易受到短期選舉周期的影響。

由於選舉頻繁，政客往往把主要精力放在如何贏得下一次選舉和得票，而非着眼於國家長遠發展。美國總統在就任第二年便須面對國會中期選舉，第三年又要開始準備黨內初選，幾乎每兩年就進入新一輪選舉循環。

在這種「選舉至上」的氛圍下，政策制定往往偏向短期利益，國家長遠利益和社會整體利益因此受損。

政客為討好選民，常在選舉前以增加福利、減稅等手段爭取支持，卻忽略了削減赤字、提升經濟競爭力等結構性問題。2008年西方債務危機正反映了這一弊病：政客為求連任而忽視財政紀律，最終導致舉債度日。選舉周期令「連任比責任重要」，成為西方民主制難以克服的制度性缺陷。

二是制衡機制淪為「否決」政治，嚴重降低治理效能。

傳統民主政治中的權力制衡機制，原本旨在防止權力濫用、保障民主，但隨着政黨競爭與利益集團影響力日增，卻逐漸淪為「否決政治」。政治制度設計使得權力分散，惟也導致各種「否決點」（veto points）過多，令決策效率低下，任何一方都能阻撓改革。特別是利益集團、游說團體能在各個環節發揮影響力。雖然他們僅佔總人口極小比例，但在否決點過多的決策過程中，卻能通過廣泛游說影響政策，將任何不利於自身利益的政策輕易「卡死」。

與此同時，扮演制衡執政黨角色的反對黨與在野政客，也只考慮自身黨派利益。他們並沒有真正關注政策進步和治理改善，而是聚焦阻撓對手獲得好的成果。「我辦不成事也不能讓你辦成」成為常態，政府行動效率大受影響，社會長遠利益和公共福祉因此受損。香港在回歸後很多年的運作中，其實也遇到這個困境。

三是為了選舉中動員選票，刻意塑造「敵我陣營」的劃分，造成社會嚴重撕裂。

政黨和候選人常以意識形態、族群、身份認同等因素，劃分「自己人」與「他者」，激發支持者的認同感，凝聚選舉陣營。

這種被視為最有效的政治動員策略在西方民主選舉中被廣泛應用，亦在南韓、台灣等新興民主國家和地區的選舉中出現。南韓前總統尹錫悅頒布緊急戒嚴令時，其採用的就是意識形態指控，稱反對黨和北韓勢力勾結。現在台灣的「大罷免」運動，賴清德也是以「反共護台」為口號，顯示出強烈的敵我分野。

當黨爭與階級、族群、意識形態等相互交織，選民因為政治認同而立場分化，生活也被高度政治化，社會區隔與對立愈發明顯，妥協與溝通空間極度壓縮。每一次「敵我」分割的政治動員，都在令民眾更加撕裂，長期下去無疑將損害社會整體的穩定和繁榮。香港過去也曾對此有切膚之痛。

四是立法和司法機構高度政治化。

許多本來歸屬於行政的決策，被轉移到立法和司法機構。而且立法和司法機構在判斷政策時，並非從政策本身出發，而是立場先行。美國最高法院的大法官就是一個典型例子。總統任命最高法官是以政治立場和意識形態為出發點。

現在美國民主黨不掌握行政權，在國會也沒有主導地位，所以頻繁利用司法覆核（judicial review）為政治手段阻撓共和黨施政。其實香港過去也存在司法覆核變成政治狙擊手段的問題。而最終的司法覆核也不是以司法為判斷，是以政治畫線來決定，看共和黨和民主黨誰任命的大法官數量更多。

因此，美國的最高司法機構同樣變成黨派鬥爭場所。

至於所謂第四權──傳媒的監督，在互聯網誕生之後出現了很大變化。

以前的社會輿論是被精英所塑造，人們大多看《紐約時報》、《華盛頓郵報》或幾個主流電視台。但各種自媒體出現後帶來了兩個巨大變化：一是令資訊更加混亂，真假難辨；二是人們傾向得到同溫層的資訊，進一步強化其原有立場，更難求得理解與共識。輿論因此也變成黨派鬥爭工具，哪個傳媒支持哪個政黨，旗幟非常鮮明。

儘管有這些缺陷，但這些問題並不是最近才突然出現，很多西方知識分子對此也有認識。不過，他們依然認為選票民主制度是現在人類所找到的不完美、但最好的制度。其根源在於他們認為這種制度解決了上面所講的認受性和糾錯機制兩大問題。

社會極化影響認受性

然而即使是在被認作「民主燈塔」的美國，上述兩個優點如今也都面臨非常大的挑戰。從世界範圍看，如果想尋找選舉民主制的試驗場，美國無疑是「天選之國」。

十九世紀法國思想家托克維爾在《論美國的民主》中指出，美國是移民形成的國家，擺脫了歐洲的貴族傳統桎梏。在歐洲，貴族的重要財富來源是土地，但因為美國新移民有廣闊的土地可供開墾，令歐洲貴族的土地權力基礎在美國不復存在。

美國也因此發展出勤勞致富、個人主義、平等民主等資本主義價值觀，可謂是民主的天選試驗場。但如今，這個「民主燈塔」也出現了很大問題。

今天美國最大的問題不是特朗普本人問題，而是社會階層出現的極化（Polarization）。

這種極化並非從特朗普時代開始，其實自上世紀八十年代新自由主義經濟興起後，雖然解決了七十年代的「滯脹」（stagflation）困境，惟也令貧富分化不斷加劇。到2008年和2020年美國政府兩次「大放水」之後，資產升值帶來的財富和打工者工資收入停滯的對比愈發明顯。據世界銀行統計，1974年美國的堅尼系數為0.353，到2019年已升至0.415，超過貧富差距過大（大於0.4）的警戒水平。據聯儲局統計，截至2024年底，全美約97.5%的財富掌握在半數人手中，另一半家庭僅持有其餘的2.5%。最富有0.1%家庭擁有全國財富的佔比升至13.8%，打破了歷來紀錄，階層分化愈加嚴重。

 如果民主制度要良好運作，最理想的是橄欖型社會，即中產階級居多。假如社會結構是兩頭大中間小，就會出現很大問題。過去共和黨和民主黨的基本盤，一個是中間偏有錢人，一個是中間偏窮人，但在最終大選的時候，兩黨都要爭取中間選民的支持，因此政策取向會朝中間靠攏。

可是，現在兩黨代表的階層發生了很大變化。不久前特朗普推出的《大而美法案》，就反映出兩黨支持者由簡單的「左」「右」向夾心結構發展的轉變。《大而美法案》背後的支持者有兩批人，一是最頂層、特別有錢的一批富豪，他們受益於減稅政策；二是白人中的中下層白領和藍領工人，即特朗普的忠實基本盤。隨着貧富差距擴大，這些中低收入白人群體也愈來愈大，特朗普的擁躉也在變多。

共和黨淪「特朗普黨」

民主黨傳統支持者是中上層的大城市白領和大學知識分子，以及最底層領救濟金、以非白人（non-white）為主的窮人。《大而美法案》中對聯邦醫療補助計劃（Medicaid）的削減，大部分受影響的其實是最底層最窮群體，實際上也是特朗普想打擊的民主黨支持者，即他聲稱的「不勞而獲者」。

在選民群體變成上述夾心結構後，傳統的共和黨實際上已經被改造成「特朗普黨」。而特朗普的目標群體非常明確，就是確保自身基本盤的支持，毋須試圖爭取民主黨的選民。而民主黨之所以近年不斷遭批評軟弱無力，就是因為在這樣的夾心選民結構下，其議題設置（agenda setting）出現重大分裂。城市白領和自由派知識分子關注的社會議題是環保、氣候、跨性別平等，而最下層民主黨支持者關心的是貧富問題、社會福利等。這種關注議題的鴻溝，令民主黨在設定議題時出現缺乏凝聚力的情況。

隨着兩黨各自支持者和團體的分層進一步固化，最終會動搖選舉制度的認受性。雖然美國一直是選舉產生總統，但以前當選的總統至少在勝選宣言時會呼籲大家團結，表明自己向全社會服務的態度。現在當選的總統，很明顯不再傳遞這種訊號，而是只服務支持自己的選民。

理想中的民主選舉是「君子之爭」，一旦社會極化變成「敵我之爭」，那麼即使是超過50%的選票勝選，如果另一方不承認，依然會影響認受性。最典型的例子是4年前國會山莊騷亂事件，特朗普的支持者衝擊美國國會，令美國選票民主制的認受性出現很大問題。

政黨輪替失糾錯功效

同時，兩極化分裂的社會，也令通過定期選舉產生的糾錯機制難以發揮好成效。即使政黨更替，政策取向也是鐘擺式的大幅移動，沒有帶來治理水平的提升。

就像拉丁美洲國家，雖有左右翼政黨，但每次輪替所帶來的僅僅是180度政策變動，對管治水平沒有幫助。因此，其實所謂短期做得不好的領導人被換掉「糾錯」，已經很難實現。

政黨輪替所帶來的並非「糾錯」，而是往兩極化愈走愈遠的政策。

其實現在西方知識分子對選票民主的功效產生憂慮，背後還有一個大的背景是中國崛起。過去他們雖然覺得西方民主制度運作有缺陷，但其他發展中國家的制度更加不堪，沒有、其他替代選項（alternative）。然而隨着中國制度的發展和管治水平提升，特別是帶來了卓越的經濟及社會發展成就，對西方的制度產生了很大衝擊。雖然西方主流價值觀不認可中國的制度，但卻實實在在感受到了他們自己制度的危機。

另一個事實則是歐美經歷兩三百年的工業化發展，整個社會生活水平已經發展到比較高的程度。

即使維持一個管治效率較低的政府，也能依靠過去的積累保持一定經濟競爭力和生活水準。不過，一旦中國成功實現從低端產業向高端產業領域轉型，對歐美發達國家的產業構成衝擊之後，歐美自身的傳統制度能否應對中國的挑戰，也令不少西方知識分子感到憂慮。

福山後來也在著作中強調，國家能力是國家治理的基石，與民主制度本身並不必然劃上等號。實際上也是他看到西方國家在其選票民主制度下，國家能力和治理水平出現了問題。

回到最開始的討論，特朗普的問題並非他自身問題，而是美國社會出了問題。筆者是贊成鄧傳鏘先生觀點的。

（本文仅代表作者个人观点）