AI观察｜特朗普政府废除AI扩散规则，将如何制定新规则？【走出去智库】

走出去智库（CGGT）观察

近日，美国卡内基国际和平基金会网站发布文章“The Trump Administration May Be About to Repeal the AI Diffusion Rule. Here’s What It Should Do Next”，探讨了特朗普政府废除拜登政府制定的“人工智能扩散规则”后可能采取的新政策选项。

走出去智库（CGGT）观察到，美国商务部日前宣布撤销原定5月15日生效的“人工智能技术扩散管制规则”——该规则由前美国总统拜登推出，将芯片进口国划分为三个等级。据报道，特朗普政府正起草替代方案，并可能转向与各国就单独协议进行谈判。

美国AI技术出口政策将有哪些变化？今天，走出去智库（CGGT）刊发美国卡内基国际和平基金会文章的编译内容，供关注美国AI监管的读者参阅。

要点

1、如果政府过于倾向于控制，将切断美国科技公司与主要外国市场的联系，并可能减缓人工智能的发展速度，恶化美国的贸易平衡，并危及美国在人工智能领域的领先地位。

2、新规则还将使政府能够追求其自身的地缘政治优先事项，如与印度和以色列等国家建立更紧密的关系。

3、利用芯片作为谈判工具将使政府在国际谈判中获得额外杠杆，并将与特朗普更广泛的交易主义及其与个别国家达成协议的贸易策略相契合。

正文

现有规则（拜登政府“人工智能扩散规则”）试图通过将世界分为三类国家，以规范全球最强大的人工智能芯片的销售和先进人工智能模型权重（编码系统核心智能的参数）的存储：

·一类是几乎不受限制的少数美国亲密盟友；

·一类是包括中国和俄罗斯在内的已受武器禁运的国家，这些国家已被禁止接收美国芯片；

·还有一大类中间国家，其中大多数芯片的运输可以继续进行，但那些用于构建超大型计算集群的芯片将受到额外审查，或在最大规模上被完全禁止。

规则的设计者试图在保持美国对强大人工智能系统的控制与促进美国人工智能产品和服务出口的重要性之间取得平衡。他们的解决方案是确保最大的计算集群和最强大的人工智能系统留在美国和少数亲密盟友手中，同时允许绝大多数商业活动基本上不受阻碍地进行。与此同时，他们还建立了一个框架，利用人工智能出口作为对地缘政治摇摆国家的杠杆，激励其他国家政府采用美国的技术标准和保护措施，以换取美国芯片。换句话说，该规则是本文作者在其他地方所描述的国际人工智能政策三个可能目标（控制、推广和杠杆）之间的妥协。

公开报道显示，特朗普政府正在考虑一系列替代该规则的选项。美国官员可以像拜登政府一样，继续依靠国家分级的做法来平衡控制、推广和杠杆这三个目标。或者，他们可以更激进地倾向于这三个目标中的一个。为了实现最大化控制，他们可以对包括美国盟友在内的所有国家实施更严格的限制，以锁定美国在先进人工智能技术上的垄断地位。为了最大化推广，他们可能会大幅放宽控制，很可能通过废除现有规则而不加替代来实现。最后，为了加强其谈判地位，他们可以在更广泛的谈判中利用芯片出口作为杠杆，加倍下注于政府间的定制协议，作为双边交易策略的一部分。

目前尚不清楚特朗普政府将选择哪条路线。政府内部存在多个相互竞争的派系，政策制定者除了表示希望重写现有规则外，几乎没有透露其他意图。因此，本文考虑了一系列广泛的选项，以帮助构建辩论框架并强调所涉及的权衡。最终，本文认为，无论新政府如何设计其替代扩散规则的方案，政策制定者的最佳选择是采用某种形式的国家分级框架，尽管要对拜登的提案进行一系列修改，包括给予印度、以色列和波兰等主要美国伙伴更优惠的待遇；加大对向中国走私芯片的打击力度；以及利用芯片作为杠杆，与地缘政治摇摆国家达成明智的协议。

其他每个选项都伴随着严重的风险。如果政府过于倾向于控制，将切断美国科技公司与主要外国市场的联系，并可能减缓人工智能的发展速度，恶化美国的贸易平衡，并危及美国在人工智能领域的领先地位。与此同时，如果政策制定者基本上取消对除中国以外其他国家的出口控制，他们将使大规模芯片走私持续进行，并加速将这一核心战略技术转移到包括海湾国家在内的一系列不与美国共享利益的国家手中。最后，如果政府试图避免一个全面的全球框架，而是试图在一系列双边交易中赢得杠杆，它将发现自己陷入数十场谈判和数千个许可决定的泥潭中，而它缺乏处理这些事务的行政能力。结果将是，要么达成不平等的交易，以虚幻的贸易让步换取宝贵的技术；要么陷入僵局，无意中导致美国政府关闭其最重要技术之一的出口。

选项一：回归国家分级框架

政府似乎计划全面废除扩散规则，同时保留对2022年首次实施的武器禁运国家以及2023年首次对中亚和中东另外两组国家实施的现有控制。政府还似乎准备对马来西亚和泰国等已成为走私热点的东南亚国家实施额外控制。

这种方法是对政府所面临压力的合理短期回应，尤其是来自急于开拓外国市场的美国公司的压力。但迟早，官员们可能会发现，他们只是移动了扩散规则试图解决的问题，而非解决了这些问题。拜登政府在2023年对中亚和中东实施控制，部分原因是担心技术被转用至中国。此后，东南亚出现了走私活动。如果华盛顿对一组新国家实施控制，走私活动可能会再次转移，或许会转移到印度、亚洲其他地区或拉丁美洲，迫使美国再次实施更多轮次的控制。

如果官员们最终厌倦了这种“打地鼠”的游戏，他们可能会回到类似于扩散规则的逻辑上来：对武器禁运国家实施严格控制，对存在转用和滥用风险的广泛中间国家集团实施较宽松的控制，对美国亲密盟友组成的内圈国家则实施很少或没有控制。在这种情况下，特朗普政府将有机会创建一个更简单、更强大的框架。除其他事项外，这将涉及纠正拜登政府时期的政策错误，并使政策更符合特朗普政府的优先事项和世界观。要理解这一选项，有助于回顾拜登政府当时所面临的政策问题及其制定规则的逻辑。

该规则的核心思想很简单——平衡对可能具有重大国家安全影响技术的控制与促进美国出口的需要——但政府制定的规则却很复杂。基于这样一种理念，即规模（在计算能力、数据和消费者使用方面）可能在未来十年内解锁人工智能技术的重大突破，扩散规则对出口到大多数国家的先进芯片数量设定了上限。数据中心提供商只有在满足严格的安全标准、遵循广泛的报告规则，并且在是美国公司的情况下承诺将大部分先进芯片留在美国，才能超过这些上限。即便如此，它们仍被禁止在世界大部分地区建造最大的数据中心——拜登政府设定的这一上限每年都会提高。在这些超大型集群上训练的模型权重也受到控制：公司不得在武器禁运国家存储这些权重，并且只能在严格遵守网络安全标准的情况下，将它们出口到总部位于亲密盟友集团的实体。

从基本结构来看，这是一个平衡保护与推广以及与摇摆国家经济伙伴关系的合理方式。但拜登政府在其规则中犯了几个错误，特朗普政府可以在任何替代规则中加以纠正。新规则还将使政府能够追求其自身的地缘政治优先事项，如与印度和以色列等国家建立更紧密的关系。除了其他改革外，这些变化将有助于扩大美国的市场机会，为各国留在美国轨道上创造强大激励，奖励那些采取符合美国利益行动的国家，并打击向中国的走私活动。在任何采用分级结构的替代规则中，政府都应考虑：

1.扩大受青睐国家名单：扩散规则中不受出口许可限制的亲密美国盟友名单并未包括以色列、波兰、葡萄牙、瑞士以及东欧大部分地区等主要美国伙伴。新的受青睐国家名单可以包括这些国家，以及冰岛和整个欧盟。这些国家目前走私和治理风险较低，且是美国云服务提供商的重要市场。此外，让华盛顿被视为将其合作伙伴排除在人工智能雄心之外，也会带来高昂的外交成本。

2.明确通往受青睐地位的途径：尽管扩散规则设想了通过政府间协议提高芯片上限的可能性，但并未提及国家从中间组升级到亲密美国盟友和伙伴受青睐圈的可能性。然而，无论新政府如何调整国家分组，它都可以更明确地表示，在任何潜在的政府协议中，从一组升级到另一组都是可能的。它不必具体说明升级需要哪些改革——保持谈判杠杆是个好主意——但可以让外国政府知道，如果它们能提出有吸引力的提议，就可以显著改善获得芯片的机会。这除了能提高美国的杠杆作用外，还将减少任何政策旨在永久排除全球南方的看法。

3.降低对中间组国家无许可芯片销售的门槛：扩散规则的中间组国家每年每家公司无需许可即可获得相当于约1700块英伟达H100芯片的出口量。这一例外旨在支持研究和小规模商业用途，但设定的门槛高于这些应用通常所需的水平，而且通过设立多个空壳公司，一家公司可以在不经过审批程序的情况下积累大量芯片。对于未来任何中间组国家，政府可以将这一数字降低到约300块H100当量芯片，然后在接下来的三年中每年将门槛提高一倍，以考虑芯片性能的提升。

4.提高对印度等主要美国伙伴的出口限额：该规则允许从2025年至2027年，中间组每个国家每年最多可获得5万块H100当量芯片，如果该国与美国签订政府间协议，这一上限可以翻倍。对于大多数国家来说，这足以涵盖大部分商业用途：大多数数据中心所含芯片数量远少于5万块。但由于印度规模庞大且具有战略重要性，它可能会很快达到这一上限，因此应在未来规则中给予其更高的配额，并在政府间协议中进一步增加。

5.允许受信任公司在每个中间组国家部署更多芯片：该规则阻止获得受信任地位（即通用验证最终用户）的主要云服务提供商在任何单个中间组国家安装超过其人工智能计算能力7%的芯片（或在中间组整体中部署的人工智能芯片不超过25%）。鉴于其他安全要求和25%的上限，7%的限制对保护国家安全的作用微乎其微。任何未来的框架都应要求主要美国云服务提供商将其大部分人工智能计算能力部署在美国和亲密盟友境内，但不应像7%的限制那样实施国家层面的要求，而是应允许企业在总体限制内独立决定最适合其运营的地理分布。

选项二：美国垄断

第二个选项是政府加倍努力实施控制策略——试图通过严格限制先进人工智能芯片对所有其他国家的出口，来创造美国在人工智能领域的垄断地位。为此，政府将对全世界实施许可要求，很可能是在一个较低的芯片门槛之上。

这一策略背后的逻辑很简单。国家安全界和共和党内的有影响力的声音认为，美国正与中国陷入一场“人工智能军备竞赛”。尽可能多地将人工智能芯片留在美国，并防止公司将前沿模型权重存储在风险较高的地点，可能会使华盛顿控制强大人工智能的开发和使用，并降低其他国家将美国技术转用于中国、使其面临网络间谍风险，甚至夺取美国公司在海外数据中心物理控制权的风险。去年，美中经济与安全审查委员会建议国会启动一项人工智能领域的“曼哈顿计划式”项目。任何这样的项目都将像最初的曼哈顿计划一样，需要在美国囤积（甚至垄断）原材料——当时是铀；现在是图形处理器（GPU）。

尽管这一策略的支持者可能认为这将有助于美国比其他国家更快地推动人工智能前沿发展，但对亲密盟友实施限制更有可能损害而非帮助美国人工智能产业。一方面，美国可能难以迅速提供足够的电力来支持人工智能产业的计划。尽管许多对电力和许可的担忧被夸大了——而且特朗普政府已经在努力解决这一问题——但如果没有美国盟友（如澳大利亚、加拿大和挪威）提供的大规模电力，美国公司将不得不放缓其数据中心的建设速度，从而使美国在特朗普决心要赢的竞赛中落后。

对芯片销售的严厉限制也将通过将美国人工智能开发者排除在大多数外国市场之外而损害美国企业。谷歌、微软和亚马逊等云服务提供商已经建立了全球数据中心网络，部分原因是受数据本地化法律和减少延迟需求的推动；如果它们无法建立相应的人工智能数据中心，它们将在几乎所有全球市场中处于不利地位。尽管美国公司目前主导着云服务市场，但其他国家（尤其是中国）代表着一种潜在但现实的竞争来源，如果美国公司在海外建设方面面临过度限制，这种竞争可能会在未来几年内激增。扩散规则试图通过允许开发（除最大项目外）继续通过验证最终用户计划在全球范围内进行，同时将最重要的训练数据中心留在美国和亲密盟友境内，来平衡这一难题。进一步收紧限制将可能破坏这一平衡。

破坏与亲密盟友的关系也将带来其他成本。最初的扩散规则引发了包括印度和以色列等特朗普政府的天然盟友在内的几个美国伙伴的抱怨，认为它们被排除在最受青睐的群体之外；将全世界都排除在外将引发更大的外交不满。美国盟友可能会限制联合研究，直到它们重新获得芯片访问权限，或在其他问题上采取报复行动。正如政府在关税问题上所发现的那样，一项对全世界实施高贸易壁垒的政策在政治和经济上都是不可持续的。

美国对华出口控制的关键伙伴（包括日本和荷兰）可能会拒绝在禁止芯片制造设备销售或限制为中国境内机器提供服务方面进行额外合作。这些国家有许多手段可以拖延合作，而政府几乎没有工具可以迫使它们遵守。在最坏的情况下，它们甚至可能撤销现有限制，这一举动将使中国芯片制造商迅速赶上其外国同行。如果其他国家发现，提供可靠的先进人工智能芯片来源的唯一途径是提振中国的芯片制造，那么它们将有特别强烈的动机去这样做。在这种情况下，美国官员可能会求助于对使用美国技术生产的外国芯片和设备实施域外控制的法律机制（即外国直接产品规则），但广泛适用这一规则将带来外交和战略风险。

选项三：废除而不替代

与其试图将所有先进人工智能开发留在美国，政府可能希望干脆放弃任何类似于扩散政策的东西，希望通过允许美国公司以很少的限制出口其产品来让行业和自身都更容易实施。它可以追求一种推广策略，正如软件巨头甲骨文公司所说，试图通过允许美国公司在很少限制的情况下出口其产品来“淹没市场”。为此，政府可以将情况恢复到2025年1月之前的状态，当时限制仅适用于武器禁运国家（包括中国、伊朗和俄罗斯）以及另一组存在技术转用高风险的国家，包括沙特阿拉伯、阿拉伯联合酋长国以及波斯湾和中亚的其他国家。有报道称，政府可能会在短期内这样做，而这远非最坏的结果。或者，政府可以废除对武器禁运国家集团以外所有国家的限制，为美国芯片向世界大部分地区的出口开绿灯。

采取这一做法将使政府的工作在短期内变得更容易，并让行业更高兴，但该规则试图解决的难题不会消失。通过包括东南亚国家在内的第三国向中国走私芯片的活动将继续进行。（即使政府打击当前的走私热点，走私者也可能会转移其业务，而非完全放弃。）如果政府保持对海湾和中亚的限制，它将需要为这些国家的许可申请制定政策。如果它废除对武器禁运国家集团以外所有国家的限制——或与海湾地区的一些伙伴达成过于慷慨的交易——华盛顿将失去对地缘政治摇摆国家的杠杆，并将眼睁睁地看着又一个行业被转移到提供慷慨补贴、灵活监管和低工资但不与美国共享利益或价值观的国家手中。在这种情况下，美国将外移的技术是一种可能通过推动经济快速增长、改变情报和监视能力、实现具有战略意义的武器开发以及创造新的网络威胁来重塑全球力量平衡的技术。

选项四：双边交易

最后，政府可能会倾向于采取一种“杠杆策略”。除了扩散框架所设想的技术聚焦型协议外，它还可以寻求利用人工智能出口来谈判达成国家间的协议，以推进一系列广泛的美国政治和经济目标。例如，政府可以将人工智能出口与贸易让步（如关税减免）挂钩。它可以将芯片销售与增加军事开支、从中国撤资或放宽对美国科技公司的监管约束联系起来。潜在要求的清单很长；共同主题是将获取美国计算能力与政府的更广泛外交政策优先事项联系起来。

扩散规则已经设想了通过政府间协议解锁更大芯片出口的可能性，但政府可能认为，通过默认对所有国家实施出口限制，并承诺以让步换取放宽要求，它可以给自己更大的杠杆。全面许可要求是政府如果想要追求美国在人工智能领域的垄断地位可能会采取的同样法律举措。但与那种方法将涉及假定拒绝所有许可不同，利用芯片作为杠杆将明确承诺其他国家可以通过单独协议摆脱这些要求。（当然，正如在关税问题上一样，政府可能会试图同时发出这两种策略的信号。）

利用芯片作为谈判工具将使政府在国际谈判中获得额外杠杆，并将与特朗普更广泛的交易主义及其与个别国家达成协议的贸易策略相契合。美国在一系列广泛问题上拥有合法利益，并有充分理由在其他国家寻求合作时对其施加杠杆。例如，在涉及海湾国家的情况下，华盛顿应利用获取计算能力的机会来推动强硬谈判：除其他事项外，它应推动海湾国家切断对中国人工智能和半导体领域的投资，以换取美国芯片。当涉及印度时，华盛顿可以推动一系列让步，包括降低贸易壁垒、从俄罗斯转向美国石油和天然气，以及打击芯片走私和违反军控规定的行为。

但政府应警惕用力过猛。如果它锁定得太紧，将难以就数十个定制的计算换让步协议进行谈判，同时还要处理大量更广泛的贸易协议。正如在关税问题上一样，如果华盛顿同时对所有国家采取强硬立场，它将意识到达成协议需要时间，并可能不得不在此期间撤回其最初的限制。拜登政府花了数月时间才帮助促成微软与阿联酋科技公司G42之间的一笔交易，而官员们未能与阿联酋达成更广泛的政府间协议——这些延误让微软和阿联酋人在等待相关许可时感到沮丧。在最好的情况下，国务院和商务部的带宽也是有限的。期望它们准确评估双方的杠杆，然后设计并谈判众多应对快速变化领域发展的技术协议，似乎过于乐观。

如果政府误判形势，成本可能是巨大的。如果华盛顿低估了自己的筹码，那么美国可能会以最终看似微不足道的让步为代价，放弃一项重大战略技术：用增加外国购买美国大豆来换取获取尖端人工智能芯片的机会，可能会帮助一个政治上重要的国内选区，但不太可能是美国杠杆的最佳使用方式。相反，如果华盛顿高估了其人工智能产品对那些可能不认同硅谷关于这项技术战略重要性的观点的国家的价值，它可能无法达成协议，疏远潜在伙伴，并最终失去市场份额给中国。

在这种情况下，政府可能希望在没有达成协议的情况下也批准一些出口，但除非它撤回任何许可要求，否则将发现这样做很困难。四个机构——商务部、国防部、能源部和国务院——都有权审查许可申请，并可以投票拒绝或施加额外条件。一个大型或复杂的许可申请可能涉及与相关公司的多轮来回沟通，因为机构会要求提供更多信息、询问潜在条件，并在内部就利弊进行辩论。如果机构在工作人员层面无法达成一致，它们可以将问题升级给更高级别的官员，直到理论上至少争议会提交给总统。如果没有总体政策来指导官员做出这些决定，遵循这一程序来处理对世界上每个国家的数千个出口申请，将导致根本无法出口任何东西，并带来关闭美国公司全球市场准入的所有相关不利后果。最终，纯粹交易主义的策略将带来更广泛的外交成本。在美国经济和政治各个领域同时最大限度地利用其杠杆，不太可能为美国的技术优势提供稳定的基础。

结论

面对一项冗长而复杂的规则，特朗普政府可能自然希望采取一种更为激进的简化方法。一些简化将代表真正的改进。在技术细节的精确性与实施的简便性之间存在权衡，而保持规则的当前写法将为律师和合规专家带来大量工作。

但从根本上说，规则的复杂性是对美国所面临问题的复杂性的回应。该规则试图保持美国在人工智能领域的领先地位，将伙伴国家更紧密地拉入美国的技术生态系统，保护美国先进技术不被中国获取，在全球推广美国人工智能产业，并限制潜在危险未来人工智能能力的扩散。随着特朗普政府应对接下来的挑战，它也应寻求在保护国家安全的同时最大限度地降低经济成本。如果它选择了一种看似更直接的方法，很可能会发现每个选项都有其自身的缺点，而同样困难的问题会一次又一次地出现。

By Alasdair Phillips-Robins/Sam Winter-Levy

原文链接：https://carnegieendowment.org/research/2025/05/ai-diffusion-rule-repeal-trump?lang=en