“皇权不下县”究竟是怎么一回事

本文系中国国家历史原创文章，转载请联系小编微信号zggjls01，欢迎转发到朋友圈！

对于中国这种大一统的国家，如何处理中央与地方（基层）的关系，会是一个永恒的话题。

相信很多人都听过“皇权不下县”的说法，意思是古代皇帝的权力最多延伸到县一级，再往下就很难了。秦代开始实行郡县制，在此之后的王朝的最基层行政单位就是县。也就是说，没有再对县级以下的行政区域进行划分，这也意味着国家权力基本到这一级就结束了。

秦始皇

我们都知道，古代中国是一个农业国家，大量人口几乎都生活在县级以下的农村，而且每一个皇帝都宣称“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”既然天下的一草一木都是皇帝的，那为什么他不把权力伸向基层呢？

其实这个问题又包含了两个方面：皇权是不愿意下县呢，还是想下县但却下不去呢？

1

大秦帝国的“初代试验”

公元前221年，秦国统一天下，秦始皇旋即与群臣商议：是实行分封制还是郡县制？当时的廷尉李斯认为，周天子实行分封制，把皇室子弟都封到各个封国内,但他们因为从属疏远而相互攻伐，天子也不能禁止；如今天下统一，应当实行郡县制，并用国家税赋来赏赐诸王子功臣，这样就可以“天下无异志”。秦始皇听后深表赞同。

李斯浮雕

实行郡县制的初衷就是加强中央集权，防止权力旁落导致国家分裂。我们都知道，古代的皇权是“弗远无届”的，每个皇帝都希望自己的命令能传达到帝国的最底层，最好能百分百地执行，如臂使指。

但以古代的各种条件，想要实现这个目标几乎是不可能的。

秦朝尝试了一次。对于县以下的基层组织，每三十户设一位“里典”、一位“伍老”，乡一级设“啬夫”“三老”“游檄”。这些人属于政府公务员，代表国家履行治安、征税、司法等职责，并由县一级的官员对其进行管理。

看上去，皇帝的意志可以贯彻到帝国的最底层。但是，受限于当时的技术条件，信息的传递和审阅都十分耗费人力物力，导致中央不得不投入大量的资源。比如按照《史记》的记载，秦始皇每天批阅的奏章就超过一百二十斤，而这还是皇帝一个人的，整个国家的量就更别提了。

秦始皇兵马俑

由此可见，这种管理模式成本太高了，但秦朝又是以法家思想立国的，对于基层的管制可谓空前绝后。面对这种局面，它的做法是把法律制定得十分细密、严苛，希望用严刑峻法使百姓畏惧，不生事端，以此减少管理成本。但实际效果却恰恰相反：律法愈严，管理起来就愈麻烦，基层就越容易出现问题；基层问题一多，政府又不得不强化惩戒，反而让成本更高。

如此一来二去，形成恶性循环，直到整个结构不堪重负。陈胜说的那句“天下苦秦久矣”正是这种情况的真实写照。秦朝灭亡的原因有很多，其中过于执着地想把中央权力深入基层而忽视管理成本算得上一个深层次的原因。

2

汉朝的妥协与问题

秦朝因为折腾得太厉害亡了国，到了汉高祖刘邦这里，他就学乖了。西汉虽然继承秦制，但在法律上“约法省禁，蠲削烦苛”。这也是“文景之治”的一个基础。

影视剧中的刘邦

在对待基层权力的问题上，汉朝经历了一个反复的过程：

首先是中央的集权。西汉初年，许多异姓诸侯被封为王，他们在自己的封国内几乎拥有同皇帝一样的权力，而朝廷无权干涉。对此，刘邦在即位的第二年就开始剪除这些异姓王，同时以刘氏子弟代之。到了汉景帝时，他采用晁错的计策，削减刘氏诸王的封地。武帝时，又颁布“推恩令”，收回诸侯王的铸币权，持续削减他们手中的权力。再到后来，诸侯国内的官员也均由中央委任，此时的诸侯国实际上已经跟郡没什么区别了。