再次呼吁重新认识美国对华决策机制从正确表述开始

在特朗普强势回归、冲击世界秩序的新形势下，如何准确地把握美国对外战略走向，特别是从决策机制的角度全面把握美国对华政策，以便卓有成效地早谋对策，成为摆在我们面前的一项紧迫任务，而完整准确地理解和把握美国“政府”与“行政当局”的含义、联系及其实践意义，不仅事关学术研究、国际传播界及社会自媒体行业，也是我们做好对美斗争的基础工作之一。

笔者在此特将20年来一直呼吁的重新认识美国对华决策机制从正确表述开始再次提出（笔者曾就此问题在2001年第1期《科学决策》与2002年第9期《世界经济与政治》发表专文予以探讨，即将在新出版的学术专著中再次呼吁）。

首先，概念模糊，这是一个不容忽视的问题。

我国的政治学界在一些汉译名著中对美国政府体制的表述还是相当准确的。例如，中国社会科学出版社出版的《民治政府》指出，美国“把宪法规定的权力分别授予全国政府的三个部门”。我国著名的美国政治研究专家李道揆也认为：“从正式的和法律的角度说，美国政策是由政府的立法的、行政（包括军界）和司法三个部门制定的。”
。

但是在我们大量的内部资料及政策研究、公开国际问题论著、媒体和翻译作品中普遍存在着这样一种矛盾现象：既指出“美国政府以三权分立为特征”，又在具体论述其决策程序时惯用“特朗普政府”“拜登政府”来表示“美国政府”。

如果我们进一步分析就会发现，这里存在着不容忽视的概念模糊问题，它不仅仅是一个值得认真考证的学术性话题，概念不清有可能对外交实践产生误导。从理论上说，概念模糊影响着我们对美国政府决策机制的正确把握，确实有进一步澄清的必要。

其次，究竟是“政府”还是“行政当局”？

“Government”和“Administration”是两个完全不同的英语单词，前者的主要含义偏重完整意义上的“政府”，而后者的主要含义却偏重于“行政当局”。

我们汉语“政府”一词的英语原文是government，在美国包括“国会、总统、司法机构和官僚机构”。“联邦政府三个分支”正确的英文表述为the
three branches of the national government ，行政系统以外的政府机构被称为other
government
branches。在大量汉译作品中所谓“特朗普政府”和“拜登政府”的英语原文中“政府”一词毫无例外地使用的是administration而非government。

美国方面对这两个词汇并不随意混用。美国一些政治学者在“Government”与“Administration”之间选词严谨。美国人在讲“拜登当局”时准说“Biden
Administration”，若谈到“拜登任内”时则称“during the Biden

Administration”。无论特朗普还是拜登，他们所讲的“我的政府”显然是My Administration的误译。

美国政界所使用的“U.S. Government”与Trump Administration或Biden
Administration并非同一概念。例如当年克林顿在其《希望与历史之间》一书中，凡谈到自己的总统班子、政府行政系统与行政当局，毫无例外地用“my
administration”、“our administration”、“three
administrations”，而谈到“联邦政府”以及与社会、商业、公众相对应的政府概念时使用“federal
government”、“America’s government”、“national
government”、“government”。正是在这个意义上，美国官方乃至学界在与“企业界”（business）、“私人部门”（private
sectors）及“各国政府”（governments）类比时才使用“政府”（governement） 。

美国“政府官员”概念不等于“特朗普政府官员”。一方面，“政府官员”（government
officials）当然包括行政系统的官员。但是政府官员并非等同于“白宫官员”（White House
officials）。美国政治学者在讨论联邦政府行政系统的官员时，严格使用“政府高级行政官员”、“行政系统官员”（executive-branch
officials）、“行政官员”（administration officials）或“拜登官员”（all top Biden
officials）。

另一方面，美国“官员”（officer）之称呼并不为行政系统所独有，国会议员也属于公职之列。美国政治学者把国会议员与总统共同视为“选举产生的官员”（Congress
is made up of 535 elected
officials.），认为国会议员、总统任命的官员和高级职业行政官员皆属于政府官员。《美国宪法》第六条明确把联邦“参议员、各州州议会议员以及合众国和各州所有行政和司法官员”，都看作“担任合众国属下（的）任何官职或公职”。《美国宪法》第一条第二款也同样规定：“众议院选举本院议长与其他官员”（their
Speaker and other Officers），该条第三款还规定，“参议院选举本院其他官员”（their other
Officers），而宪法第二条第二款更将人们习惯上理解的“政府官员”称为“行政部门长官” 。

我们习惯上使用的“（政）府（国）会之争”概念,在美国政治学界被称为“分裂的政府”（divided government）。当总统与国会同处在一个政党的控制之下时就会出现“联合政府”（unified government）的局面 。

从外交实践看，很多情况下，在美国政府行政当局做出某种外交承诺时，属于美国政府的另外一个分支的国会，往往会通过一项完全相反的决议。相当于同一个“政府”表达了几乎完全不同的信息。人们对美国这种公然不顾自己对外形象的行为表示不解，往往以“背信弃义”来形容美国政府的行为，认为总统在外交上说的是一套，而他领导的政府下的国会做的却完全是另外一套。

在传统的美国政府决策体制中，总统在美国远非我们所想像的那么威风。他既管不了国会，甚至也可以说他不是美国政府首脑，而只是政府行政当局的领导人，因而我们在英文中常见“美国决策者”（U.S.
policy makers）、“拜登当局”（Biden Administration）、“美方”（United
States）等术语，却看不到“拜登政府”（Biden Government）的提法
。在美国人心目中，与其说有个“特朗普政府”倒不如说有个“特朗普行政当局”，总统只是美国政府的立法、司法和行政这三个分支中“行政”这一分支的主管。

美国决策实践具有的特色，在于它“既不是议会民主也不是行政主导政府”的政体。权力分离是宪法起草者的理想，在现实决策过程中权力并没有分离而是分享。虽然国会是立法机关，但总统在立法决策中也发挥相当作用；虽说总统是最高行政主管，但国会也在行政决策上起相当作用。许多政策需要两个部门的共同努力，但又没有明确规定两者的工作关系和彼此间的权力界限，导致它们间无穷无尽的竞争，在政策决策分权问题上时常掀起政治波动。20世纪20年代以前，国会在美国政治中居于主导地位，之后总统的地位和权力大大增强，取代国会成为全国政治的权力中心。而今，“冷战”时期总统在对外政策中占据绝对优势地位的局面已经不复存在，国会比“冷战”时期更积极热衷于与总统争夺对外政策主导权。可见历史上美国并没有一个单一的政策决策方式，没有一方总处于支配地位，二者在政策决策地位处于不固定的动态之中，并随着国内外政治环境变化而不断波动。

宪法要求国会和总统共同制定政策和治理国家，只有行政部门与国会共同介入的决策才是完整意义上的“政府决策”。在法律意义上，联邦政府的决策者是国会、总统和法院，“国会是美国政府运作不可或缺的组成部分”，决策实践中的“制约与平衡是政府内部的运行机制而不是政府之外的事情”。作为美国政府的两个权力中心，总统和国会相互独立，各自拥有宪法授予的权力，又都拥有相互制约的权力和手段，国会同总统的权力之争和相互制衡，有时甚至形成两者的对立乃至出现僵局。尽管二者关系复杂，有利益摩擦与权力争夺，但《美国宪法》要求双方为保持“一个正常运转的政府”（a
workable government），而“共同制定政策并治理国家”（The Constitution invites both
Congress and the President to set policy and govern the nation.） 。

在政府内部，行政和立法两大分支的工作密切相连，它们之间时刻都在演出合作与反对的戏剧，双方谁也离不开谁，同时谁也不能越界。如果夸大和过分强调二者的对立，就不能准确地理解美国政府决策程序。国会同总统的关系除对立、相互制衡的一面，还有合作的一面，而且是更为重要的一面。在基本国策方面，国会与总统基本上是合作的，否则政府就会运转不灵陷入瘫痪。前众议院议长曾指出：“宪法使总统和国会相互依赖，它们既是伙伴也是对手，如果没有一方的帮助另一方也难以实现自己的决策目标”。

政府行政系统与国会在对华决策中扮演不同角色的默契，有效地统一了美国总体对华政策。在中美关系打开之前的十几年间，在美国对华舆论的转变过程中，国会听证会以及它所组织、支持的有关课题研究曾发挥过不小的作用。而人们同样不能忘记的事实是，当年中美建交和美国出台《与台湾关系法》，同是美国政府内部政策制定机制的产物，尽管两者有着明显不同，但从美国的观点出发，其本质就是二者互为支持、缺一不可，共同服务于美国这一时期的外交利益。

近年来中美关系的风风雨雨使人们日益感到，“冷战”后在谋求越来越大外交决策权的美国国会，在整个美国政府的对华决策进程中所具有的职能不能被忽视。当今的国会已经成为公认的美国对华政策制定的重要参与者，近年来中美关系多次出现的重大波折往往都与国会有直接关系。虽说在政策决策方面，立法与行政部门之间的关系往往难以固定，并随着国内外政治环境的变化而不断波动，但无论如何在许多涉及国家政策的重大决定上，总统必须取得国会的支持与合作，才能使其政策决策得以推行实施。

对我们而言，调整策略，更有针对性地开展工作。

首先，是加紧对美国决策体系的深入研究迫在眉睫。

新的形势对我国制定对美政策提出了新的要求，如何制定既能维护国家利益又有利于发展双边关系的对美政策，已经成为我国外交政策制定中的重要问题。而制定行之有效的对美政策，就要了解美国决策者如何思考，了解美国外交政策制定机制，以及影响对华政策制定过程中的各种因素，其中又以对美国政府机制运作的了解最为迫切。

应看到美国外交政策制定机制的独特之处，在国际事务中不能仅仅把“白宫”视为美国外交政策的化身，不能想当然地以为，它不仅代表美国总统和美国政府，更代表美国政治和美国政策。作为高度法制化的国家的元首，美国总统首先要忠于美国法律其次才是政府文件。要正视美国政府是一个由两个相互争权的立法和行政部门所组成的客观事实，学会逐渐认识和把握其内部的矛盾、争执、组织特征及运作规律，并力争在适当时候、在适当的问题上，利用其中存在的一些空隙。

其次，是有关方面在称呼方面要进行调整以趋于规范化。

为准确地把握美国决策机制，再次建议在各种资料包括学者研究论著、内部资料、新闻媒体、翻译作品等中，凡是提到“美国政府”时，核实英文原文，并根据不同的场景来冠以恰当的称呼。

一是若其含义包括政府各个分支在内，使用“美国政府”的完整概念，即只有在指整个美国决策系统或者涵盖立法、行政与司法部门时，才大胆地使用“美国政府”这一集体名词。

二是若涉及传统意义上的政府概念如“特朗普政府”时，可根据不同情况分别冠之以“特朗普总统”“特朗普当局”“美国政府行政当局”“美国当局”“特朗普1.0时代的美国行政当局”等称呼，而“在特朗普第一次执政时期”“在拜登任内”等说法仍可以继续使用。国际上也有一种称之为“里根政权”“克林顿政权”或者“布什政权”的说法，可以参考。

三是原来人们习惯意义上所指的“政府官员”，如国家安全事务助理、内阁部长等可改称为“行政官员”“白宫官员”等。

第三，是在对美外交斗争中注意策略的灵活运用，以更具针对性。

一方面，我们要理解美国政府决策体系的运作机制，既要注重与行政当局打交道又要注重多管齐下。在针对美国的外交抗议中，要针对不同的具体情况予以回击。既不能把行政当局的对华政策看得过重，也不宜笼统地使用“希望美国政府能采取切实措施阻止国会的错误行为”，或者仅仅针对白宫的行为提出“美国政府将对此产生的严重后果负全部责任”等。

2000年10月我方代表出席中美联合经济委员会会议期间，使用“督促美国当局继续……（urged the U.S. authorities to

continue...）采取有关政策”的提法就较为合适。值得高兴的是，外交部发言人在2000年11月10日的公开谈话中提出，就“美国行政当局不顾中方交涉”签署有关反华法案表示强烈愤慨和坚决反对。同一天，新华社报道：“全国人大外事委员会负责人今天就美国行政当局签署国会通过的含有反华条款的法案发表谈话”。

2022年8月2日，针对美国务卿妄称美国会是独立、平等的政府机构，我发言人明确指出：“美国政府的各个机构，包括行政、立法、司法部门都应执行美国政府承认和承诺的外交政策。美国国会作为美国政府的组成部分，理应严格遵守美国政府承认和承诺的外交政策”。2022年8月初，在我国反制美国前众议院议长佩洛西窜访台湾斗争期间，美国拜登当局以所谓美国政府“三权分立”的特殊性为由，试图既甩锅又伤害我国核心利益。2022年8月24日新华社发布的《佩洛西窜台的若干事实》中再次明确指出，美国国会是美国政府组成部分。这种提法应继续坚持。

另一方面，我们要善于利用美国决策机制的某些环节，坚持有理、有节的外交斗争。尽管美国行政当局在美国政府决策系统内部只是一个分支，但对外有代表美国履行国际义务的职能，应具有一定的国际信誉，否则就是明显理亏的表现。据说许多美国国会议员不知道中美三个联合公报，仅仅把它们看作是“行政协定”。可是在中美上海公报的原文中，美国方面是以完整意义上的“美方”（The
U.S. side）、“美国政府”（The United States Government）向中方作做出庄严承诺的，而不仅仅是Nixon
Administration的行政行为。事实上，从当时美国国内的政治情况来看，打开对华政策大门不仅仅是行政当局的态度。

在中美建交公报中，美国再次以The Government of the United States of
America的名义向中方做出了国际承诺。在八•一七公报中，美方又重申了“the Government of the United States
of America”与“The United States
Government”在台湾等问题上的有关立场。因此美方现在试图以国内政策决策机制的特色来掩饰其对华政策的真实动机，试图捞取更大外交利益并继续干涉我国内政，不仅违背国际法则，而且在其国内决策运作的法理上也难以成立。对此，我国宜从法理上予以揭露并进行坚决斗争，防止美在中美三个联合公报的有关立场上出现丝毫退却，防止八•一七公报进一步空心化。