菲律宾两大家族“生死缠斗”，新自由主义是祸因还是药方？

夏方波

北京外国语大学国际关系学院

【导读】3月11日，菲律宾前总统杜特尔特从境外返回马尼拉国际机场后被警方拘留，标志着杜特尔特与马科斯家族间的“权力之争”在持续升级，菲律宾的家族政治走向缠斗局面。为何这种颇具前现代特征的家族政治会在东南亚大行其道？随着国家现代化和民主程度的加深，这种现象为何愈演愈烈？而在全体国民都深受家族权斗影响的情况下，为何民众仍倾向于选择拥有家族背景的候选人？

本文指出，随着东南亚国家现代化的不断推进，家族政治不仅没有消退，反而愈发成为维持政治稳定的关键因素。二战后，东南亚各国经历了复杂曲折的发展过程。它们大都被卷入西方主导的全球价值链分工体系，并长期处于边缘位置。在这一过程中，新自由主义的到来成为当下家族政治回潮的重要根源。新自由主义的结构性改革诱发了剧烈的政治变革。它在拆解国家能力的同时，放大了原生社会力量与国际资本的政治经济影响。

在新自由主义秩序中，寡头与大家族建立了不对称的攫取性制度优势，长期的经济不平等催生了社会中下阶层的反向运动。国家的失位和脱嵌导致东南亚国家大都面临着内部分配问题（社会反向运动与精英权力竞争）和依附式经济发展问题（产业威胁与资本威胁）的双重困境，而家族政治复苏的关键在于其能够发挥对内构建权威与分配秩序、对外提供制度保证的复合均衡功能。尽管家族代际之间难以确保稳定的政治传承，且家族政治的私利性也难以代表全部阶层的利益，但这种家族政治仍是东南亚国家对新自由主义改造的本土性回应，或许也成为了东南亚国家短期内难以摆脱的一种“宿命”。

本文原载《东南亚研究》2024年第6期，原题为《东南亚家族政治与新自由主义之殇》，篇幅所限，洪森家族和佐科家族的部分有所删节，文章仅代表作者观点，供诸君思考。

东南亚家族政治与新自由主义之殇

▍东南亚地区的家族政治浪潮

近年来，东南亚多国发生了政治家族内部的权力接续：洪森之子洪玛奈成为柬埔寨首相，佐科之子吉布兰突破宪法年龄限制成为印尼副总统，马科斯之子小马科斯凭借其父黄金时代的历史想象成为菲律宾总统，他信之女贝东丹在长辈的扶持下顺利担任泰国总理。

实际上，新加坡、泰国、马来西亚、缅甸等国的政治变迁过程中都产生过影响力较大的政治家族，包括李光耀家族、拉扎克家族、昂山家族、阿基诺家族，等等。不过，值得注意的是，近些年东南亚政治家族浪潮具有区别于以往的特征：其一，政治家族愈发集中地在国家最高行政职务上实现接续，逐步跳脱地方政治层面的局限性，多个政治家族（包括佐科家族、杜特尔特家族等）实现了跨层次的跃迁；其二，拥有家族背景的候选人掌握政权成为各国民众在大多数情况下愿意接受的选择，家族政治似乎成为东南亚国家政治变迁中的“常态化”现象；其三，政治家族实现权力接续之后，大多拥有相对稳固的执政基础，未出现精英集团内部的强硬反制，原来的反对派力量要么与之合作（例如泰国为泰党与保皇派政党的合作关系），要么缄默或妥协（例如印尼吉布兰得以顺利突破宪法限制获选）。

尽管如此，家族政治与现代政体形式存在不少相悖之处。家族政治以“家族”作为政治过程的核心，以血缘与亲属的形式传承权威、构建合法性、推行政策、分配资源与权力，属于具有鲜明世袭制特征的精英政治。

这一权力逻辑与现代民族国家和政体形式在权力更替、问责形式、政治代表性等方面存在根本矛盾，可能导致权力垄断、裙带腐败以及政策歧视等，极易引发社会不稳定的问题。单从现实角度来看，家族政治对于处在复杂的地缘格局前沿的东南亚而言既可能是凝聚共识、维持政权稳定的“解药”，也可能是在外部冲击之下加剧动荡的“毒药”。例如，2023年以来，小马科斯政府在南海问题上改弦更张，频繁采取冒进行动，这与马科斯家族历来的亲美立场以及重塑家族权威的政治需求密切相关。家族政治不仅加剧了菲律宾国内政治割裂，使得杜特尔特家族与小马科斯公开对垒，还外溢到地区敏感问题上，威胁到南海局势的稳定。因而，此轮东南亚国家的家族政治浪潮是值得关注的，其可能影响到我国周边地区形势的走向。

另外，从学理角度来看，大多数东南亚国家的政治变迁都处于多元力量互动的轨道上，家族政治浪潮的困局在于如何以家族形态实现兼具包容性和可持续性的权力与利益分配。对于东南亚的政治反对派而言，家族政治既缺少足够稳定的分享权力的承诺，在合法性层面也存在天然缺陷，无法通过制度化的形式联系特定阶层的选民。如此来看，反对派既有意愿采取行动争夺权力，也有能力弱化家族政治的政治基础，但现实却是：在各国的政治竞争中，反对派未能实现对家族政治的长期压制。

上述现象和分析引出的重要问题是：东南亚政治反对派为何难以有效对抗家族政治，反而在多数情况下处于妥协、主动或被迫融入或被压制的状态？在东南亚国家现代化不断推进的情况下，政治家族具有何种内生的本土政治资源和功能，使其既能持续获得民众支持，维持自身的合法性和政治基础，又能在很大程度上统合竞争性的政治力量，成为维持国家政治稳定的关键力量？

▍现代政治中家族政治的复现：东南亚的经验与讨论

现代政治发展带来了以议会和政党为核心的代议制度体系，“主人”与“主事”的分离很大程度上旨在破除传统封建社会的父权制、世袭制等造成权力垄断及其在特定群体内循环的文化或制度弊病。尽管如此，即使是民主代议制度“发达”的欧美国家也经历了去家族化、去世袭化的政治现代化过程，实现权力代际传承的家族政治在20-21世纪也并非罕见。从世界体系扩展的历程来看，正是荷兰的“家族国家”（familial state）所构建的精英父权制家族、商人资产阶级和世袭制国家的制度纽带推动了荷兰海外帝国的扩张及其制度创新（例如大型主权特许公司）， 西方资本主义的海外资本积累机制在代际家族利益的驱动下壮大了西方殖民体系，并在殖民和资本竞争中推进现代国家建设。

而从权力本身的特性来看，家族自身具有权力的垄断倾向和传承偏好。正如莫斯卡所言，当权者皆具“贵族倾向”（aristocratic tendency），“所有的统治阶级如果不是在法律上、也都试图在事实上变成世袭的”。美国精英民主研究中的经验证据证明，“在政治中，权力产生权力”，政治权力具有显著的“自我延续性”（self-perpetuation）。美国国会和州议会议员乃至行政官员存在的世袭性政治权力传承现象被归纳为“权力处理效应”，即无论家族特征如何，拥有政治权力的时间越长，继承人未来获得政治权力的可能性就越大。权力的自我延续性从根本上否定了特定家族的政治才能的重要性，相反，以政党为选举机器构建动员和调配资源的能力才是家族政治得以维持的关键所在。不过，在东南亚语境下，大部分国家建立之初都缺少成熟的公民社会、高度发达的经济体系乃至“适宜”的政治文化，家族政治的生产及其影响兼具显著性和系统性，难以仅从选票逻辑理解，其在很大程度上与国家建构、政治结构以及本土政治文化有着密切关系。

从国家建构视角来看，家族政治生成的核心逻辑是国家建构过程中特定家族或个人成为与民族历史、独立斗争以及国家建设“绑定”的政治标志。在制度建设相对滞后、民众主体意识相对不足、社会文化相对传统、信息成本相对较高的国家，政治竞争并不充分，拥有历史功绩和权威形象的领袖往往能够有效汇集民意支持，塑造非常强的政治合法性。东南亚国家的建构经历了去殖民化、民族解放和独立斗争的历史进程。期间，几乎每个国家都涌现出引导国家摆脱殖民和走向民族独立的魅力型领袖。与国家紧密捆绑的历史功绩和遗产促使魅力型领袖得以宣扬自身作为国家公民、民族英雄、爱国者和领导者的角色，即使在领袖逝去之后，其家族成员依旧能通过媒体宣传、政治运动等方式重新唤起民众的历史记忆。例如，在印尼国家建构过程中，苏加诺等人获得了稳固的“象征性权力”来源，包括民族主义学生团体与印尼民族党等组织化遗产，梅加瓦蒂得以成为象征性权力的家族继承人。同样，在互联网和社交媒体兴起的时代，东南亚国家拥有政治影响和经济实力的个人可以通过形象塑造和信息传播实现与之相近的效果。国家建构与家族政治相关联的核心纽带是特定家族利用历史功绩的遗产，唤醒民众的历史想象和现实不满，将功绩、义务感、爱国主义、忠诚等作为家族构建政治合法性和道德权威的基础。

政治结构视角关注的是现代政治中的关键制度和机构对于家族政治的催化或限制性作用。现代政治的核心功能之一是通过制度化的政治机构调和“复杂社会的相互作用”，从而维系共同体的“互惠互利和道德和谐”，因而稳定地代表和实现公共利益需要“强有力的政治制度”。据此，部分学者认为东南亚现代政治发展过程中政党和议会以及官僚机构运作不畅、治理不力乃至腐败丛生，难以得到民众的信任和支持，无法发挥聚合共识与共同利益的现代政治功能，为政治家族的崛起提供了政治机会结构。政治家族依托经济资源与社会网络关系策略性地构建与选民的联系，在塑造政治权威的同时，实现获取国家权力的目标，包括菲律宾、印尼等国的家族都在现代政治结构中展现出强大的适应性。从具体的选举竞争过程来看，东南亚的政治家族能够通过“选举优势”（包括知名度、筹款与竞选能力、社会网络以及政治关系等）尽可能实现延续权力的目标。对于特定领导人而言，在国家制度不健全并且裙带关系猖獗的情况下，其作为掌握权力的个人往往能够通过非法的方式快速获得财富、分配庇护资源，因而家族政治建构是一种相对可信的防御性策略，维持家族“政治在位”有助于防范和应对未来可能出现的政变、反腐、法律制裁等风险。

从国家—社会关系来看，地方强人在“拥有自治社会组织”的“网状社会”中拥有强大的影响力和控制力，导致社会控制处于碎片化状态。碎片化社会控制模式往往在第三世界国家经历殖民统治和融入世界资本主义经济的过程中形成，地方强人通过为当地民众提供生存的关键要素，以获取支持并在此基础上建立对当地社会的控制。因而，地方强人能够“让自己或家人担任关键的国家职位，以确保按照自己的规则分配资源，而不是按照官方政策、立法规则分配资源”。东南亚各国的民主化转型阶段恰是国家最为孱弱的时期，资源丰富的个人得以利用竞争性选举制度渗透行政与立法系统，实现家族政治的构建和快速扩张。不过，具体到东南亚各国，其家族政治和地方强人的差异性分布（少数集中的寡头还是破碎化的地方利益集团）取决于阶级和国家形成的顺序（强大的土地贵族是否先于现代国家建构出现）。此外，亦有部分学者关注到了具体的宪政和政党制度对于家族政治的影响，包括以总统—议会关系、候选人为中心的选举制度、政党组织薄弱、候选人提名过程的去中心化等诸多方面。

政治文化是另一条理解东南亚家族政治的重要理论进路。民主研究范式中曾经盛行以所谓权威主义政治文化的解释模式对东南亚进行研究，认为东南亚地区拥有特殊的本土文化制度，包括庇护主义、崇尚领袖权威等，塑造了东南亚诸多国家对于独大型政党和强国家的偏好。这使得政治强人对于长期经历威权统治的民众而言具有独特的吸引力，带有威权特质的东南亚强人得以通过个人能力（形象塑造、输送理念）获得长期稳定的民众支持（民众内部网络扩散），从而更加容易构建家族政治。从竞选过程中的候选人—选民互动来看，候选人基于家族身份开展竞选，除了有助于动员社会和政治资源之外，还能吸引宗族网络密集地区的选民支持。同时，家族也可以被塑造为一种政治品牌，向选民释放家族后代延续长辈品格和政治属性的信号，也是既有政策得以持续运行的保证。尽管如此，本土文化并不能稳定地塑造政治竞争过程，民主化转型带来了更加复杂的政治行为体，选民偏好也并不完全取决于政治文化，新兴的城市中产、商人阶层在政治选择上更加突出经济与公共政策的重要性。

可以看到的是，既有研究普遍认同东南亚现代政治发展的过程中具备家族政治生长的“土壤”，并从历史、结构以及文化的角度进行了相对系统的分析。不过，这对于理解家族政治何以成为维持各国政治稳定的关键因素尚无法给出充分的回答：其一，相关分析对于家族政治的广度和持续性缺少讨论和区分，陷入到具体国别特殊性的探讨之中，其在概念化、理论化和解释力等方面仍有扩展空间；其二，既有研究未能从国家现代化进程的视角理解当下东南亚各国家族政治在政治经济层面上的复合均衡功能。因而，我们需要跳出单个领导人和家族的兴亡史，在国家现代化路线的多元竞争与政策选择这一更加宏观的框架中分析东南亚家族政治的角色、功能与作用机制，这有助于探讨家族政治何以周而复始的逻辑。

▍新自由主义改革与东南亚家族政治的复归

东南亚国家的现代化发展之路是实现民族独立后逐步融入西方国家主导的全球价值链分工体系的过程。自20世纪50年代起，以“亚洲四小虎”为代表的东南亚部分国家经济快速增长，实际上得益于以劳动密集型产业为基础的出口导向型经济发展模式。尽管如此，东南亚国家大都未能跨越“中等收入陷阱”，泰国、菲律宾和印尼等国家随着金融危机和国内政治重大变革而落入“去工业化”和“服务业化”的轨道。实际上，在西方主导的全球价值链分工体系扩展过程中，东南亚国家始终处于低附加值的环节，制造业的发展主要依靠劳动力成本优势，而20世纪90年代却成为东南亚国家过早转向去工业化的重要转折点，在制造业生产率尚未提高和人均收入仍处于较低水平的情况下转向发展服务业。

这一后果与东南亚各国国内政局的变化密切相关，通过激烈政治博弈上台的新一代支持自由化政策的精英与利益集团扭转了保护性的工业和贸易政策，诱发了国家能力、政治结构、利益分配等多方面的困局，为家族政治发挥政治均衡功能创造了“适宜”的政治经济环境。

(一) 新自由主义与政治变革：拆解国家能力

东南亚国家现代化发展的多样性源自其族群结构、资源禀赋以及多元文化，而西方长期的殖民活动以及本土力量掀起的反殖民运动塑造了丰富的制度遗产。东南亚各国在经济发展、族群政策、政党制度以及安全导向等诸多方面延续了殖民与反殖民的遗产，包括越南稳固的一党制、菲律宾具有西班牙种植园制度色彩的寡头政治和美式三权分立的宪政制度、新加坡和马来西亚具有英国殖民法特质的内部安全法，以及泰国对君主立宪制与大陆法系的融合并举，等等。

在冷战两极格局和政治意识形态激烈冲突的环境下，上述制度遗产和政治结构衍生出强调统合性、安全性和稳定性的政体形式，其中以泰国、缅甸和印尼的长期军人统治为代表（另有菲律宾马科斯戒严政权、新加坡和马来西亚的独大型政党政权）。而冷战的结束和亚洲金融危机的接踵而至重塑了东南亚多数国家的经济政策和政治制度，越南、老挝推进经济体制改革，菲律宾、泰国、印尼相继走向民主化，柬埔寨放弃一党制、构建多党制并恢复君主制，缅甸则开始了漫长的政治与经济双重转型。东南亚国家政治变迁的路径可谓多样，但是新自由主义改革带来的系统性变革则引导着东南亚各国的现代化发展之路。

二战后，针对如何提高市场配置资源效率的问题，新自由主义给出了鲜明的政策主张，并发展为一套系统的政治经济理论。弗里德里奇·哈耶克、米尔顿·弗里德曼等新自由主义倡导者明确反对国家在市场经济活动中的作用，认为私有化、削减公共开支、市场开放等方式有助于一国融入全球化资本主义，从而提高经济效率。20世纪70年代是新自由主义得以大规模付诸实践的关键时期，为解决经济滞胀问题，英美两国率先举起新自由主义旗帜，而后扩展至拉美和东欧地区，新自由主义因此成为世界银行和国际货币基金组织等西方主导的国际金融机构“救治”第三世界的经济弊病、债务和金融危机的“药方”。而20世纪90年代广泛传播的“华盛顿共识”则提出了系统性的改革方案，包括国有资产私有化、浮动汇率、贸易与金融自由化、外资自由流动、取消劳资谈判制度等“极端新自由主义”政策，发展中国家的经济困境往往成为适用贷款条件性、强制推行自由化经济改革以操纵他国经济的“良机”。

尽管西方诸多中左翼和社会民主主义政党（如英国工党、德国社会民主党等）同样接受了新自由主义，但是发展中国家脆弱的经济系统和边缘化的价值链位置在自由化改革后并不是经历短期阵痛，而是大多遭遇长期动荡、经济不平等和投机行为泛滥等问题。因而，新自由主义显著地成为美国霸权扩张的工具，西方国家依托自身在金融与贸易领域的优势，轻易地通过资本自由流动的方式掠夺发展中国家的资产，而发展中国家则需要以逐底竞争的方式为西方资本和企业提供自由的投资环境、廉价的劳动力和自然资源。更加重要的是，新自由主义的结构性调整方案不仅是“正统经济观念”的实践，而且其背后是“超越市场的政治理性”。新自由主义指向一种特定的国家形态，但实际上所谓的“理想型新自由主义国家”在发展中国家的构建过程中拆解了国家能力。

首先，新自由主义将国家的公共服务职能边缘化，认为民族国家的存在大大提高了“全球经济一体化的交易成本”，民族国家是“与全球化现实不符的陈旧建构”。相比之下，新自由主义认为国家只需发挥最为基本的“监管国家”职能，即“支持牢固的个人财产权、法治以及令市场和自由贸易得以自由运转的制度”，而保障个人自由以及商业和企业能够在自由市场和自由贸易框架内运作自由是“根本的善”。因而，新自由主义主张“国家的撤出”，认为国家建构的官僚制度、行政体系以及国有经济部门都是市场竞争和经济效率的“制度性阻碍”，应该将公共服务职能交给私营部门和市场力量，而国家的合法性在于其维持和培育市场的能力，其核心是司法体系和程序机构的建设。理想型新自由主义国家将提供公共产品以实现公共利益的国家基本功能进行了最小化的范围设定，实际上是将国家的公共服务职能边缘化。

其次，新自由主义弱化了国家的行政与管制能力。资本与贸易自由化导致一国融入全球资本市场后很难实施有效的政府干预与管制措施。随着国家不断融入全球生产网络，国际资本和跨国公司成为整合劳动力、商品与服务的关键枢纽，进一步加速国家权力的“空洞化”。对于新自由主义而言，一国中央政府要么将权力、责任和风险向下分权交给地方，要么将国家治理和经济政策向上托付给国际组织。从现实来看，民族国家完全让渡政府决策权极其少见，但私有化、自由化和去管制很大程度上将国家与市场隔离开来。国家脱嵌于资本流动、融资机制以及生产过程，导致国家的财税汲取能力和资源调度能力受到限制，相应地放大了社会力量的影响，特别是商业精英的政策议价权，迫使国家提供信贷优惠、行业特许权与垄断权。换言之，企业对推动国家经济增长的投资和生产等关键环节决策权力的掌握促使其结构性权力得以扩张。与此同时，金融自由化的过程带来国际资本的干涉性介入和掠夺性活动，后者凭借资本规模、技术领先、价值链地位以及大国支持等优势享有不对称的谈判能力，影响甚至操纵一国的经济社会政策。国际资本通过投机和资本流动的方式威慑、惩罚试图改善劳工待遇、社会福利和实施产业保护的国家，而跨国公司的经济活动则能够在享受自由贸易和低关税待遇的同时，规避东道国的税收制度，进一步弱化了国家的征税和管制能力。

简言之，新自由主义的内在倾向是拆解国家能力，破坏民族国家主权。在新自由主义浪潮中，国家代议制机构和行政部门不再拥有完全独立的决策权，而是“受到国际金融机构、财政部、贸易协定和国际机构的管辖”，在大规模自由化改革的前提下，美国霸权与国际机构容忍（甚至助力）政治衰退，媒体、司法、检察和其他监督机构的制衡作用被削弱。对东南亚国家而言，新自由主义的到来是经济与政治的双重变革，其破坏性改革塑造了发展中国家政权与制度变革的基本方向，并受到以规范传播与攫取利益为导向的国际组织和国际资本等外部力量的牵引。

(二) 新自由主义对社会阶层关系和精英互动模式的重塑

新自由主义在拆解国家能力的同时，直接或间接地重塑了发展中国家的社会阶层关系和精英互动模式，主要包含社会政策和产业转型两条路径。

第一，在社会政策方面，以缓解债务危机为名，新自由主义改革方案将维持宏观稳定作为其社会政策改革的目标，弱化乃至取缔社会保护政策和制度，降低财税负担以清偿债务，并将国家的社会保障功能市场化。社会政策改革的针对性解决方案以瓦解福利国家和社会保障体制为核心，包括农业补贴、就业与医疗保障等社会性支出项目的减少将农民、劳工、城市贫民等社会中下阶层直接暴露在残酷的市场竞争之中，使得国家受到国际化市场竞争的冲击而贫困、失业等问题加剧。相比之下，中上精英阶层则能够在新自由主义改革过程中凭借其掌握的政治权力、土地资源、社会财富等要素维持甚至提高收入与生活水平，催生了中下阶层的相对剥夺感，导致社会阶层关系的日益对立，呈现为围绕政治权力竞争和具体政策议题上的矛盾激化，诱发街头政治、议会杯葛、弹劾乃至政变。

以1997年亚洲金融危机后的泰国为例，失业与贫困人口激增，特别是泰国东北部农村地区的失业农民占失业总人口的40%，农业、制造、运输以及销售等部门和教育水平在小学以下的人口实际工资降幅最大。期间，泰国收入分配进一步分化，底层人口的财富和储蓄实际上转移到中上阶层手中。社会阶层关系的变迁催生了21世纪初民族主义、农民民粹主义等以抵制新自由主义改革、反对外资控制为核心主张的政治运动，农民与城市贫民的政治化进一步改变了泰国原有的政治结构与政党竞争模式。

第二，在产业转型方面，新自由主义改革对发展中国家本土产业发展具有系统性的影响，破坏了产业升级的政策环境和社会基础，导致制造业投资回报率过低而发展停滞，而服务业逐步扩张为主要产业类型，使得不稳定就业大量产生，加剧了阶层与城乡不均衡问题。在贸易与金融自由化之后，发展中国家的制造业面临国际市场竞争，极易失去市场份额，如果经营不善，则可能被国际资本低价并购。发展中国家的债务或金融危机往往促使银行业首先接受外部资本的改造，而本土中小企业在此情况下很难获取足够的信贷资金，从而加剧了本土制造业的困境。即使是较为强势的本土商业集团，在自由化进程中也难以抵御国际资本和产品的冲击，不得不让出部分股权或市场份额，以换取企业生存。因而，在新自由主义改革后，发展中国家普遍出现去工业化问题，部分留存的制造业停留在低端加工、组装等层次，跨国企业成为其工业制成品、日常消费品等的主要供给方。

在国有企业私有化进程中，诸多战略性行业在政治游说、腐败和裙带关系的作用下也可能落入本土寡头与大家族的手中。后者获得自然垄断的高额收益之后，能够在政治领域投资“事实权力”，建立起不对称的攫取性制度优势。在此情况下，城市中产、贫民与农民等中下阶层对自由化政策不满，希望回归传统庇护体系或者修复福利与社会保障制度。那些在改革前享受贸易壁垒、金融补贴的本土制造业主、商人和地主等精英在失去往日优势之后也有动机反对新自由主义改革。二者在纠正过度改革和外资掠夺等问题上具有共同政治偏好，更容易在政治竞争中结成同盟。相比之下，那些在新自由主义改革中成长壮大起来的政客、寡头、大家族则希望维持其控制政治权力、获取高额回报的政治经济秩序。因而，社会阶层关系与精英互动模式的重塑带来了巨大的政治风险，“政府在市场取向与政治支持之间的摇摆，导致破坏民主，或放弃改革，或兼而有之”。

当然，新自由主义改革并不一定能完全重塑既有的社会阶层关系和精英互动模式。实际上，在庇护制度和精英共谋的作用下，即使国际金融机构施加了巨大的结构性改革压力，新自由主义政策也可能难以有效改造目标国家的经济与金融体系。例如，印尼在1997年亚洲金融危机后同样受到剧烈冲击，但是相比于泰国，印尼的旧派官僚与传统精英通过拖延执行、转移资产、政治游说等方式扭曲结构性改革进程，得以实现适应性生存，不断从内部消解新自由主义改革措施，塑造了庇护关系对新自由主义的嵌入式扩张，被学者总结为“印尼悖论”。尽管如此，印尼新自由主义改革的余波依旧在不小的程度上扩大了新兴商业集团和地方强人的影响力，精英互动关系愈发派系化和碎片化。

(三) 分配秩序与制度承诺：家族政治何以可能

新自由主义改革重塑了东南亚国家的社会阶层关系和精英互动模式，不同社会阶层和精英群体在结构性调整政策和新政治经济秩序问题上存在直接的利益冲突与偏好分歧，促使内部分配秩序和依附式经济发展模式成为政治竞争的关键问题。（见下图）

图  新自由主义与东南亚家族政治的复合均衡功能

与东亚国家不同（精英与民众间拥有政策共识），后改革时代的东南亚国家在劳资关系、社会保障、福利政策等方面缺少政治代表和议价能力的情况下，渴望政治变革的中下层民众成为政治过程中的不确定因素，既可能在广泛政治动员后成为颠覆既有体制的破坏性力量，也可能在精英的共同压制（以渐进改革的方式回应其政治需求）下长期处于政治边缘化的状态。内部分配秩序包含两个方面的要素：

其一，中下阶层的政治化程度。在强调国家安全和政治稳定的冷战时代，大多数东南亚国家中下阶层的政治参与受限，但是自由化改革拆解了国家能力并打开了政治多元竞争的大门。选举制度意味着占据人口多数的中下阶层成为能够改变政治权力格局的关键要素。尽管东南亚国家原生的庇护网络以自上而下的方式操纵选票，但是在失去社会保障、遭遇失业和收入下降困境的情况下，中下阶层不得不寻求修正自由化改革和攫取性制度弊病的途径，并逐步组织化，出现诸多代表特定阶层或群体利益的政治团体。当长期不平等促使中下阶层政治动员程度高度发展之时，便可能出现来自社会中下阶层的“集体主义反抗”，即社会反向运动，威胁到既有分配秩序和自由化制度改革成果，甚至导致所谓民主崩溃的发生。

其二，精英集团的聚合程度。新自由主义改革重塑了精英集团的互动模式和利益结构，催生了更加多元的精英团体，让部分精英成为经济与政治变革的受损方，不满于政治失势。同时，在外部资本进入、产业转型由实向虚的情况下，电信、保险以及零售批发等行业出现了新兴资本主义精英，其对于庇护关系的依赖低于传统商业精英，而新自由主义的经济环境则有利于其商业运作的支撑性政策的实施，因而这样一批融入全球化体系的精英团体与传统商业精英存在政策偏好差异。精英集团的碎片化并不意味着其聚合程度低，精英集团的聚合程度取决于精英团体之间能否构建起有效的利益与权力分配机制。以印尼与菲律宾为例，前者的精英团体之间在民主转型和自由化过程中较好地进行了协商与共谋，在维持经济基础的同时，保证了新生制度中精英权力与利益的分配机制能够相对有效地聚合在一起；后者则保留了以家族和地域为边界的精英派系差异，新自由主义改革未能革除庇护网络，大家族和寡头得以把控新兴资本主义行业，在权力与利益分配方面维持了传统的竞争关系，其聚合程度更低。

在自由化改革之后，东南亚国家的金融系统和产业发展都或多或少嵌入全球价值链和国际金融体系之中，导致其经济系统受到国际资本、跨国企业等外部力量的牵制，其本质是依附式的经济发展模式。因此，在全球产业和资本市场由少数跨国企业和西方金融机构主导的情况下，东南亚国家现代化进程还需要解决如何对外提供制度保证的问题。如果内部分配冲突难以化解，将影响外部力量的收益预期，带来了两种外部经济威胁：一是产业威胁。对于跨国企业而言，东南亚各国之间是一种竞争关系，其能以最小成本实施产业转移，在产业发展过程中也可基于生产各环节实施封锁或断链，迫使目标国家的产业陷入停滞状态;二是资本威胁。在资本自由流动的情况下，国际金融机构可以在短期内进行大规模资本撤出和恶意做空等操作，从而破坏目标国家的金融系统稳定性，甚至导致经济危机的发生。同时，国际资本和跨国企业的经济惩罚还会引发政治效应，与外部力量密切关联的中产阶级、新兴资本集团、金融利益集团等将采取行动争夺政治权力，对中下层政治运动和支持变革的精英团体实施集体反制，以捍卫既有政治经济秩序，向外部力量释放制度将维持稳定的信号。

因而，在新自由主义改革拆解国家能力的情况下，维持政治稳定和经济发展需要解决两大难题：一是如何对内构建权威与分配秩序，防止社会反向运动或精英反制的发生；二是如何对外提供制度保证，维持金融与产业体系的稳定。新自由主义改革后东南亚国家出现的困境，实际上为家族政治的崛起和接续提供了适宜的政治机会结构，家族政治能够发挥其独特的政治功能以适度调节上述问题。

首先，社会中下阶层的反向运动以提供经济机会、改善福利保障为根本诉求，在政治主张上具有民族主义、传统主义和保护主义等多重色彩。作为东南亚本土社会的传统元素，家族政治在一定程度上具有恢复传统、保护本土利益和庇护文化等多元象征。在选举竞争中，政治家族以个人魅力、权威形象以及公平性和再分配性为核心的回应性政策主张争取那些在新自由主义改革后长期陷入贫困和失业的中下阶层民众。在中下阶层政治化程度较高的情况下，政治家族能够将其转化为强有力的政治基层组织。例如，他信率领泰爱泰党在泰国省级以下的农村地区实现了快速扩张，结合议会层面的银弹攻势，泰爱泰党一度成为泰国最为强势的政党，由此构建起家族政治的稳固基础。

其次，精英集团的权力竞争也为家族政治在各大派系之间纵横捭阖创造了有利条件。东南亚国家的多元竞争结构促使其在政治制度（议会、政党和选举）方面突出权力的分散性、竞争性和流动性。碎片化的精英关系弱化了政党政治的聚合功能，相反，以金钱、个人魅力以及庇护网络为基础的政治联盟成为协调精英利益与权力分配的关键因素，而家族政治的根基正在于政治家族积累的历史功绩、个人魅力以及社会资源，这意味着政治家族拥有争取精英集团支持的能力优势。家族政治统合不同精英团体的关键在于确保政策主张和权力分配的包容性，避免针对特定精英集团实施排斥性或颠覆性的政策，从而尽可能维持政治联盟的稳定性。

最后，家族政治的“在位”向国际资本、跨国企业等外部力量提供了相对稳定的制度延续信号。从内部分配秩序来看，为了有效回应社会反向运动的需求以及在精英集团竞争中维持政治联盟的稳定，政治家族所能实施的变革性举措相对有限。尽管特定情况下政治家族的政策主张可能威胁部分精英或者特定阶层的利益，但是很难颠覆既有分配秩序，原因在于政治家族并不完全坚持纲领性或者阶级性的政治路线，而是将维持家族生存和接续权力作为基本目标。家族政治目标和诉求的局限性意味着其执政之后的优先事项是确保内部分配秩序的稳定，其政策有助于满足外部力量的制度预期。

可见，社会反向运动呼吁再分配性质的变革，精英集团则希望瓜分政治权力和经济收益，而国际资本与跨国企业需要支持自由化经济模式的稳定政权，与现代政治逻辑相悖的家族政治却能相对有效地同时回应三者的诉求。

▍马科斯家族的复兴：家族竞逐的博弈与困局

由于美国殖民时期创建的菲律宾民主制度缺乏配套的社会经济改革，由地方强人控制的庇护网络俘获了现代国家和官僚制度。在寡头与精英家族掌握权力与资源分配的情况下，“弱国家”属性严重阻碍了政府对经济发展的引导性作用。20世纪50年代的工业化以及80年代后的经济金融化都是“经济寡头结构”的延续，种植园主、工业家、银行家以及建筑商等群体通过家族网络密切联系在一起，“多元化家族企业集团”发展成为“菲律宾资本的主导部分”。相比之下，20世纪60年代初菲律宾取消外汇管制后，比索对美元贬值近一半，资本收益率的下降导致进口替代工业长期陷入停滞，国际农产品价格也进入下跌周期，加剧了长期受到剥削与压迫的农民与工人的困境，而中产阶层在寡头政治经济结构和频繁的社会动荡中呼唤社会稳定和收入增长。同时，面对根深蒂固的阶层矛盾，马科斯以压制左翼运动与穆斯林反叛为名建立戒严政权，推行直接联系民众的“巴朗盖民主”，以及统合右翼民族主义力量的“新社会运动党”，构筑起融合个人裙带关系、军人特权以及通过福利政策吸引中下阶层的反寡头政权。马科斯戒严政权初期国家权力短暂凌驾于寡头与精英家族之上，但是马科斯个人裙带网络与腐败问题的泛滥将中产阶层推向了对立面，加之债务危机、经济衰退以及竞选冲突激活了由寡头、传统精英、城市中产、天主教会构成的反对联盟，关键时刻军队的倒戈使得马科斯政权轰然倒塌。

在后人民力量革命时代，寡头与精英家族重建的庇护式民主制度首先根除了马科斯戒严政权及其个人裙带网络。1987年，宪法恢复民主选举和两院制立法机构，自上而下地撤换了官僚机构中的马科斯派系。然而，债务危机导致菲律宾政府过度依赖国际援助贷款，世界银行等国际金融机构抓住菲律宾政权变革的契机推动新自由主义改革，包括农业去垄断、国有企业私有化等，但是在菲律宾政治转型尚未稳定，特别是技术官僚能力不足的情况下，寡头和大家族以私有化的名义收割了大量国有资产。同时，外国债权人的压力迫使科拉松·阿基诺政府将偿还债务作为财政支出的优先事项，基础设施、医疗教育等领域的公共开支锐减，寡头与精英家族则共同瓜分了多边开发机构的贷款和日本南下投资的资金。

1992年，菲德尔·拉莫斯任总统后进一步推动自由化改革：在贸易方面，降低进口关税和管制，取缔农业营销、航空运输、岛际航运、电信和电力等部门的行业垄断；在金融方面，实施央行资本重组，提升其独立性，通过开放金融部门、取消外国投资的股权和利润汇回限制等吸引外国投资（外国直接投资净额三年内增长1.6倍，证券投资净额同期增长近17倍），而菲律宾企业开始大量从海外借贷，对外资依赖程度急剧提高。在精英互动方面，拉莫斯借助猪肉桶基金和庇护政治在国会稳固权力，寡头与精英得以竞相渗透政府机构，从而获得进入新行业的合同、信贷、税收优惠和外资支持等，使得“寡头王朝的主要经济基础不再是农业，而是工业、银行业、金融业和房地产等行业”。政治家族转型后依旧在行业利益分布上存在差异，各家族“在追求目标的过程中始终存在派系问题”，在庇护关系、国家权力渗透以及经济利益分配方面仍处于竞争状态，而利益不相容的精英关系影响了贸易、产业与金融等经济政策问题的有效性。与此同时，菲律宾经济体系由实向虚发展（2023 年7月制造业就业人数为346万，占就业总人数的7.7%），导致大量经济资源流向第三产业中的低端服务业，大量劳动力被迫长期在海外务工（2003年约占总就业人数的10%），加剧了中下层民众的就业不稳定、收入过低和必要社会保障缺乏等问题。

在埃斯特拉达时期，菲律宾中下阶层便处于高度政治化的状态，为贫困人口（2021年贫困人口比例仍高达18.1%）争取福利的民粹主义与捍卫攫取性体制的精英改革主义成为影响21世纪菲律宾政治走向的关键矛盾点。2000年爆发的第二次人民力量革命是寡头与精英家族对于社会反向运动“短暂”的集体抵制，但阿罗约时期精英集团很快便再度陷入派系竞争和权力斗争的乱局之中。中下阶层内部也出现政治裂痕，中产阶层认为城市贫民容易受到腐败精英的利用，已成为“国家反对（寡头）世袭制所需的制度改革的威胁”。在后续总统竞选活动中，福利性民粹主义政策变成了精英动员贫民支持的常用口号，城市贫民逐渐失去实现再分配政策改革的有效渠道，代表其利益和政治诉求的政党和领袖在选举中长期表现不佳，难以获得广泛的政治支持。2016年大选中，参议员格丽丝·傅、时任副总统杰约马尔·敏奈都利用了福利性民粹话语，大大弱化了类似政策的吸引力和动员力。

不过，杜特尔特另辟蹊径地构建了刑罚政治的民粹主义纲领，将之工具化为获取中产阶层支持的竞选平台。作为一位非传统的“政治局外人”，杜特尔特着力塑造领袖魅力形象，利用“反马尼拉帝国”的情绪和联邦制主张，在马尼拉之外的地区（从棉兰老岛向北延伸到中部维萨亚斯群岛的部分地区）具有强大的号召力，同时极力抨击犯罪、毒品等社会问题，承诺实施严刑峻法来维护社会秩序，回应了中产阶级对公共秩序恶化的不满。尽管如此，杜特尔特并未采取实质性措施回应底层民众的福利诉求，而是在一定程度上向精英家族妥协，特别是通过国会“拟议项目清单制”等方式回应寡头与精英家族的利益分配诉求，在有效防范精英反制问题的同时，也让底层民众呼唤的再分配政治被束置高阁。

2022年小马科斯获选总统，标志着马科斯家族再度回到菲律宾权力政治的中心。马科斯家族得以实现去历史化和合法化的根源，在于其能够回应社会中下阶层、精英集团以及外部力量的诉求。首先，小马科斯在竞选过程中与杜特尔特家族及其支持集团建立了强大的政治联盟，这一群体以延续杜特尔特治理模式为基本纲领，获得了大量选民的支持（小马科斯和萨拉分别获得59%和60%的选票）。菲律宾中下阶层，特别是城市中产阶级对小马科斯的预期是其将采取“杜特尔特主义2.0”的施政方针，小马科斯在竞选过程中也释放了强烈的延续性信号，发起以基建、住房和社会保障为核心的“新菲律宾运动”，将杜特尔特家族的民意支持有效地转移至自己身上。而“杜特尔特主义”很大程度上批驳了第一次人民力量革命和精英改革主义的政治遗产，包括发动禁毒战争、安葬老马科斯、扩大军警执法权、对外战略转向等，为中下层选民提供了一幅区别于传统庇护制民主的发展蓝图。在这一过程中，马科斯家族的历史负面遗产不断被弱化和清洗，同时小马科斯依托社交平台和新闻媒体的“怀旧主义”宣传，更加突出地塑造了马科斯“黄金时代”的历史记忆，让菲律宾年轻一代选民相信小马科斯上台后能够重塑国家发展的命运。

其次，小马科斯的政治联盟调和了传统精英家族和杜特尔特家族的矛盾。小马科斯竞选期间打出的“团结”口号根本指向的是减少精英集团的派系斗争，前总统阿罗约作为“中间人”成功地将杜特尔特家族拉入小马科斯阵营，同时统合了许多在地方各省影响力广泛的政治家族，甚至阿罗约的宿敌——埃斯特拉达家族也加入其中，形成了强大的“南北同盟”。对于大部分菲律宾寡头和传统精英而言，马科斯家族在北伊罗戈省建立的庞大庇护主义网络是小马科斯当选后菲律宾家族政治和寡头政治得以延续的承诺。因而，小马科斯本人的施政纲领和联盟架构相对有效地在“杜特尔特主义”和精英改革主义之间找到了一条中间路线，在承诺继承杜特尔特路线的同时，延续传统庇护体系的运行，利用总统职权和财政资源为参众两院议员以及地方政客和家族持续输送项目和基金支持。

最后，小马科斯复兴家族的理想与“重回黄金时代”的执政承诺高度融合，如何有效解决家族的历史包袱和遗留问题直接影响着小马科斯任内的施政方式。在马科斯家族资产仍被西方国家冻结和控制的情况下，复兴家族的必要条件是在经济与外交政策方面为外部力量提供保证。在经济方面，小马科斯高举经济自由化旗帜，推动修改1987年宪法，以让菲律宾更好地融入“全球化的世界”为名修正其中关于“各行业的外资持股比例一般规定不得超过40%”的限制条款。

与此同时，马科斯政府还修订了《公共服务法》《外国投资法》《零售贸易自由化法》《可再生能源法》和《企业复苏和税收激励法案》，促使外国资本和跨国企业能够进入菲律宾经济的战略性行业。在政治和外交政策方面，小马科斯实施对外战略转向，强化美菲同盟，在地区敏感问题上采取激进政策，积极服务于美国的“印太战略”，拉拢国内以军方为首的亲美力量。不仅如此，小马科斯政府还以美国主导的盟友体系和小多边机制为抓手，扩展菲律宾的经济外交利益（包括发展援助、技术转让、可再生能源、基础设施等诸多领域）， 将菲律宾的防务、经济和安全与西方国家深度挂钩，从而稳固西方国家资本和跨国企业在菲律宾的投资、产业和援助。在“美国军事和发展援助产生的资金流动主要服务于精英利益”的情况下，近年来，拜登政府在基础设施、关键矿产和可再生能源等领域大笔投入的资金和项目实际上满足了小马科斯针对国内寡头和大家族的利益分配所需的资源。

小马科斯执政期间，其政策的福利性和回应性内容大多围绕疫情防护、经济复苏以及教育公平等展开，但随着疫情的结束和对外战略的转向，福利性政策难以获得足够的资金投入。在政府运作受到各大政治家族渗透的情况下，与中下层民众切身利益相关的农业、通胀、就业、减贫和福利等问题的进展甚微，因此小马科斯对中下阶层的承诺大多未能兑现。这意味着菲律宾中下阶层虽名义上能够影响选举，但实际上被迫沦为选举的工具，难以在弱化家族利益、减少经济不平等方面取得实质进展。

▍结论

东南亚地区家族政治浪潮是当下东南亚各国既有政治经济秩序自我维持的产物，但是在挖掘其国家发展和政治变迁进程后可以看到的是，家族在21世纪东南亚现代政治中的复归是20世纪80-90年代新自由主义对东南亚国家实施结构性调整和系统性改造的长期结果。家族政治在东南亚地区展现的现代适应性，并不完全依托于其政治运作方式，相反，得益于新自由主义改革拆解国家能力后构造的社会阶层关系和精英互动模式，二者共同决定了后改革时代的新政治经济秩序，促使家族政治得以发挥自己的独特功能。在这种新自由主义的秩序中，国家的失位和脱嵌造成了东南亚国家大都面临着内部分配问题（社会反向运动与精英权力竞争）和依附式经济发展问题（产业威胁与资本威胁）的双重困境，而家族政治复归和在位的关键意义在于其能够相对有效地发挥对内构建权威与分配秩序（出台回应性政策、构筑政治联盟）以及对外提供制度保证（渐进式制度改革、内部政治稳定）的复合均衡功能。家族政治的新自由主义政治经济逻辑贯穿于柬埔寨、印尼、菲律宾等多个东南亚国家的现实案例之中，也表明了现代政治之所以能够兼容传统家族的根本原因在于后者所具备的政治均衡功能。

尽管如此，家族政治所维持的政治经济秩序并未从根本上解决经济不平等、寡头攫取和政治分赃体制以及产业依附性等问题，而短暂地掩盖和缓解上述问题反而可能酝酿起更加强烈的精英反制行动以及社会反向运动，届时家族政治将成为承受政治冲击的首要目标。此外，家族政治的内在延续性面临诸多难题和挑战，仍无法为东南亚国家长期的发展和稳定提供足够持久的解决方案：首先，家族代际之间难以确保稳定的政治传承，家族后代在个人能力、政治资源以及选民支持方面都存在不确定性，权力接续过程需要足够的政治联盟以及合法性的支撑；其次，由于现代政体需要通过程序性的政党竞争和选举投票获取权力，家族政治本身的权力垄断与世袭制度不利于政党的组织化和制度化，家族利益代表的局限性也很难在政党层面聚合特定阶层（乃至跨阶层）的选民支持，构成了家族政治的弱制度性难题。最后，家族存在政治代表性与合法性困境，家族与选民之间缺少意识形态和纲领性议程的可信承诺，家族政治的私利性则可能导致选民对其代表性的质疑。正如小马科斯为复兴家族所实施的利己型政策，当面临家族权力、资源分配以及庇护网络维系等问题时，家族利益将凌驾于选民利益，扭曲政策制定逻辑，造成合法性难题，反而动摇其所需维护的秩序.

实际上，新自由主义在思想源流、推广应用以及实际影响等方面都集中体现了其内在的西方根源性、资本渗透性以及外部介入性等特质，与东南亚等非西方国家和社会天然存在水土不服的问题，这是新自由主义的理论限度所在。新自由主义改革后，寡头、地方强人以及外部力量得以在国家失位的情况下扩展自身的利益和权力，国家权力受到多元力量的渗透和争夺而难以发挥其接收社会需求并予以回应的功能，阻断国家与社会之间的相互支持关系，扭曲了“国家与社会的相互适应”，导致国家治理结构处于失调状态。家族政治是东南亚国家对于新自由主义改造及其后果的本土性回应，其创制与延续的背后是国家内部阶层与精英互动关系调整后各方试图构造适应于国内需求与国外压力的、突出均衡性和稳定性的政治结构。家族政治并不承诺（也缺乏足够能力）解决各国面临的政治发展问题，对于所谓民主制度而言，其发挥的作用也兼具巩固性和破坏性，然而在家族政治及其复合均衡功能缺位的情况下，东南亚国家的政治稳定和经济发展能否走上更优路径犹未可知。在某种程度上，家族政治的复合功能所要实现的是一种政治契约：在这种契约中，精英集团、阶层关系、国际资本和跨国企业等多方力量能够建立更加合理的、动态的平衡状态，并在彼此提供有限让步和妥协的情况下，相对有效地协调和分配各自的经济利益与政治诉求。家族政治的复归既是新自由主义改革后东南亚各国政治经济秩序的内生造物，也是与新自由主义理想型国家格格不入的意外产物。因此，在家族政治或许已经成为东南亚国家短期内无法从中跳脱的一种“宿命”的同时，其在民主与发展方面存在的不确定性也造就了东南亚国家的新自由主义之殇。