美国版“旧制度与大革命”：国际开发署“断臂”回响｜多极视角

　　Club 提要：美国国际开发署（USAID）的“断臂”整改，仿佛为托克维尔之问带来了新的回响。特朗普政府的强力整顿举措，包括冻结预算、裁撤驻外员工及机构合并等举措，旨在削减海外开支、打击低效与腐败；法国、荷兰等国大幅削减预算；意大利、西班牙等国将援助转向移民管控和经济收益挂钩，传统的“国际团结”理念，逐渐被功利化诉求取代。这一转变反映出西方对外援模式的反思——援助日益成为地缘博弈工具，而非单纯的支持国际发展，折射出自由主义全球化理念的衰退。  

　　尽管要求关停USAID的呼声高涨，美国战略界依然主张保留该机构，但强调必须进行彻底改革。未来，USAID的援助重点将从环保、人权等“公益性”项目转向关键矿产、交通要道等战略领域，资源将集中用于支持乌克兰、中东盟友等“忠诚伙伴”，以强化对中俄的竞争。此举还暗示了潜在的权力再分配，例如未来援助或向加沙能源等与特朗普利益关联的领域倾斜，同时迎合保守派反全球主义议程。   

　　俄罗斯对USAID整改保持高度警惕。长期以来，该机构被俄视为意识形态渗透工具，其在高加索、东欧资助媒体和NGO的行为屡遭俄方抨击。尽管当前USAID因腐败低效而式微，但若改革后转向数字化升级、右翼意识形态输出等务实模式，可能以更高效率对俄构成新威胁。俄战略界将此次整改类比“苏联解散共产国际”，认为其象征美国单极霸权松动，但也警示需防范“升级版USAID”卷土重来。  

　　USAID的收缩或将引发全球权力格局重构。印度或借机巩固南亚主导权，以“无附加条件”援助替代欧美模式；巴西、中亚国家加速摆脱外部干预，强化主权监管；南非被迫探索医疗自主化道路；中俄、欧盟则有望填补地区影响力空白。这一进程标志着自由主义全球秩序加速瓦解，多极化趋势凸显。发展中国家在“后USAID时代”既面临自主发展的机遇，也需应对大国博弈加剧的挑战，全球南方秩序步入新一轮调整期。

　　这是北京对话新栏目“多极视角”的第8篇内容。该栏目聚焦当前国际政治经济的重要议题，梳理最新的域外报告和深入分析，旨在帮助读者迅速掌握“第一手”信息和研究资料。

　　“多极视角”将以相关国家和地区的本土视角，选取不限于“主流”英文媒体和智库的评论和资讯，还包含“小语种”报道和研究，以期展现一个更加多元和真实的全球图景。

　　如下内容仅代表原作者观点，供读者参考。

　　一、整顿USAID：“抢班夺权”与战略调整同步进行

　　USAID的全球撒钱地图，大笔开支用于欧亚和非洲地区；图源：Council on Foreign Relations

　　（一）从“软实力中心”到“犯罪组织”？整改USAID的缘起

　　特朗普政府近期对美国国际开发署（USAID）采取强硬措施，引发广泛关注。周二晚间，政府宣布大部分驻外USAID员工将被行政休假，实质上要求他们返回美国。这一举措被视为整顿甚至削弱该机构的一部分。此外，马斯克近日声称特朗普已同意关闭USAID，并指责其腐败低效，甚至称其为“犯罪组织”。此举与特朗普第一任期内试图削减USAID三分之一预算的努力相呼应，符合保守派减少美国海外支出的主张。但有分析认为，这些政策可能削弱美国在全球的软实力，并对国际合作造成严重冲击，并造成权力真空被俄罗斯等竞争对手填补。

　　USAID是美国外交政策的重要组成部分，管理约1万名员工，每年资金规模达430亿美元，占整个美国国务院预算超过1/3，在全球130个国家和地区设立据点。其重点项目包括公共卫生、灾害救济和经济发展，并扶持大量跨国宗教组织、亲美媒体和智库组织。乌克兰、哥伦比亚（拉美最大接收国）、埃塞俄比亚、约旦和刚果（金）是主要受援国，欧洲及欧亚地区获得近40%的资金支持（受俄乌战争影响）。与此同时，USAID长期遭受低效与浪费的指责，并且许多资金流向多次争议（如建造“豆腐渣”工程、涉及官员的贪腐和洗钱、支持LGBTQ和极端环保主义等激进“白左”意识形态、资助恐怖组织等）。

　　来源：Politico；Congressional Research Service

　　（二）USAID改革方向：“一刀切”关停危害大，这些“据点”反应加大投入

　　尽管USAID问题重重，美国战略界依然坚定支持该机构存在的必要性，而非如马斯克建议的“完全关停”。其认定对外援助的作用非常关键，它不仅有助于美国在全球范围内应对大国竞争、预防跨国威胁（如恐怖主义和疾病），还在地缘政治中起到战略支撑作用。

　　诚然，当前USAID的援助往往基于受援国的发展需求和外交利益，可能导致资源使用效率不高，因此美国需要的是对其援助战略进行改革，集中资源用于应对俄罗斯、伊朗和朝鲜等对手及大国竞争的威胁。相反，盲目关停USAID将带来严重后果。许多发展中国家的确依赖美国援助，一旦停止援助，它们将转向其他大国寻求支持，特别是中国和俄罗斯。在当前成熟的“美金换忠诚”模式下，如果美国退出，可能让对手填补这一空白，并导致美国失去与这些国家的联系。

　　因此，改革USAID的关键任务是：首先，优化援助分配，将资源集中于符合美国战略利益的地区，如东南亚、乌克兰和中东；其次，更新援助项目，着重在海上咽喉要道和重要资源国家上施加影响；最后，确保援助能够支持美国的经济和安全利益，避免无效和过度的援助项目。

　　来源：Foreign Affairs

　　（三）USAID只是小菜，美国行政改革方兴未艾

　　特朗普政府在第二任期内加速了对行政国家的改革，重点是将独立机构纳入政府部门。比如，长期以来独立的美国国际开发署（USAID）或将被并入国务院。该机构的外援项目已经因为预算冻结、网站关闭、员工裁减等措施遭受严重影响。类似的，联邦能源监管委员会（FERC）等独立监管机构的未来也备受关注。相关提案显示，独立机构可能会被“合并”到更大的政府部门中，以简化决策过程并增强财政监管，减少官僚主义。教育部、环保署（EPA）等其他联邦机构的改革也在进行中。

　　这些改革的背后逻辑是多重的。它源自共和党长期支持小政府和市场导向的理念，强调财政效率和减少“浪费”开支。除了削减成本外，特朗普的改革还试图通过“重新分配”权力和资源，将其向忠实支持者和新兴利益集团倾斜，从而重塑政治格局。这些变革已在国内引发了激烈的政治争斗，联邦公务员工会、民主党议员和倡导团体通过法律挑战和抗议活动表达强烈反对。

　　来源：USA Today；Center for Progressive Reform；Manhattan Institute

　　（四）从美国到欧洲，西方传统“对外援助”模式的终结

　　近年来，欧美国家的发展援助理念正经历深刻转变。从前，援助至少在口号上强调国际团结与互助精神，而如今则日益附加条件、资金大幅缩水，目的更趋功利。例如，美国在特朗普政府时期曾于一月底暂停援助90天，令全球各国深感震惊；法国在2025年财政法案中削减援助预算21亿欧元（降幅达37%），此前又减少近8亿欧元，总体节省约34%，使得南方国家在应对全球变暖等挑战时捉襟见肘。此外，受极右翼势力压力影响，荷兰、德国、芬兰、瑞典等国纷纷大幅削减援助规模，严重背离了以往的国际团结承诺。即便欧盟整体在全球援助中占比42%，在2021—2027年多期财政框架修订中，也提出在2025—2027年间削减2亿欧元预算，对最不发达国家的信贷支持比前期减少35%。

　　与此同时，新型援助目标逐渐显现：打击非法移民与促进捐助国经济利益成为主要诉求。意大利总理梅洛尼推出“马泰计划”，借力私营资本推动碳氢化合物进口；西班牙则设立“非洲前进联盟”，通过私人投资和“循环移民”机制，为农业等紧缺领域提供劳动力支持；英国部分官方援助资金（占28%）被用于资助寻求庇护者住宿，而人道和医疗援助预算则下降20%。种种具体案例和数据表明，欧美援助策略将更加直白地促进本国政治经济利益。

　　来源：Le Monde

　　二、全球秩序变革：USAID离去的权力真空，即将被多极“新势力”填满

　　俄罗斯对美国整改USAID拍手陈快；图源：Times of India

　　（一）“关闭USAID类似解散共产国际，加速推动多极化世界建立”

　　俄罗斯战略思想家、“普京智囊”亚历山大·杜金近日撰文指出，特朗普打击美国国际开发署（USAID）可被视为对全球主义和美国主导的自由秩序的最大冲击之一，“可与苏联解散共产国际相提并论”。 

　　USAID长期以来是美国推动自由民主、市场经济和人权价值观的核心工具，同时支持颠覆不符合全球主义利益的国家政权。随着特朗普及马斯克认定其为“犯罪组织”，采取措施削弱其影响，导致全球自由主义网络的资金链断裂。从更广泛的视角来看，USAID的衰落象征着美国单极世界的终结，全球权力格局正向多极化演变。随着美国削弱其全球影响力，其他大国和地区组织可能会填补空缺，推动新的国际秩序重组。

　　来源：Arktos

　　（二）美俄对抗“不歇业”：一个改革后的USAID，或更值得警惕

　　自成立以来，USAID一直利用资金支持具有意识形态色彩的项目，对苏联和俄罗斯进行政治干预，其手段包括扶植反俄政治力量、资助乌克兰90%媒体、推广LGBT议题等，形成了“扶持假NGO活动-创作假新闻和文娱内容-形成假智库报告-支持反俄立法与政策-资助更多假NGO”的完整商业闭环。USAID企图利用文化、媒体和民间力量推动美国自由全球主义，但在执行上过于低效和腐败，最近几年影响力下滑明显，其近期在高加索地区一系列行动（如干预格鲁吉亚选举）的失败就是例证。

　　事实上，特朗普针对USAID的攻击，并非仅仅针对其浪费资金和抵消运营，而是为了拆除这一所谓“深层政府”工具——一个由前任民主党政府遗留、通过大量财政投入实施意识形态渗透的机构。因此，USAID的关闭只是暂时状态，未来可能通过更换人员、更新领导、推进数字化改革和调整意识形态（向右翼保守转变）而卷土重来，重点资助特朗普及其利益团体最关切的区域（如加沙地带），从而提升预算使用效率和非军事影响力。面对这一趋势，俄罗斯应当加强公共行政能力和非军事对抗技术，以应对新一轮长达数十年的挑战。

　　来源：Regnum；Парламентская газета

　　（三）印度稳坐“南亚王”：努力成为该地区“更靠谱”的援助来源国

　　特朗普与马斯克对USAID的猛烈攻势，有望使美国在南亚的软实力大打折扣。原本，USAID近三十年间在阿富汗、不丹、马尔代夫、巴基斯坦、斯里兰卡等国中塑造了美国的影响力与价值观，培育了大量相对积极的NGO和“独立媒体”。相比之下，印度在南亚主要以双边合作和地区组织（如“南亚区域合作联盟”SAARC）形式介入，其援助更倾向于软性、政治驱动，例如在尼泊尔和不丹的能源项目、对马尔代夫的贷款及军事合作等。

　　若USAID长期收缩，南亚地区出现了一定的援助真空和软实力缺口，印度正好可以借此机会加速其在南亚的战略布局。首先，印度对外援助往往侧重于满足当地经济发展和安全需求，且更强调政府主导和内部控制，避免外部干预带来的不稳定因素。其次，其他国家的外国援助模式存在竞争——欧美援助常附带政治条件，容易引发当地反弹。印度能够以自身稳定高效的援助机制，提供无附加政治干预的合作方案，从而赢得邻国信任并提升影响力。

　　来源：Firstpost；Financial Express；Times of India

　　（四）美方自曝USAID干预巴西大选，当地形象持续下落

　　USAID在南美主要通过拨款与合同方式运行，在哥伦比亚、秘鲁、巴西等国均有数亿美元投入。USAID在巴西开展的项目覆盖政治、环境、教育及经济等多个领域，规模较大且种类繁多。其中，推动亚马逊雨林保护与可持续发展项目最具代表性，通过技术培训、资金支持与社区参与，帮助改善当地环境治理与居民生计；此外，USAID还曾介入教育改革、促进民主体制建设，并在历史上参与培训部分警察人员，这些措施在一定程度上塑造了美国在巴西的软实力与国际形象。

　　然而，这些援助行动也引来巴西部分政治力量的批评。不少人士认为USAID通过资助研讨会和部分非政府组织，有意“干预”巴西政治，试图影响选民舆论，甚至试图左右2022年总统大选的走向；前政治人物和媒体曾曝光USAID在国会附近安排活动，意图推动有利于右翼政党的政治改革。对此，巴西部分议员及公众指责其侵犯国家主权，称之为外来干预。近年来USAID在该地区的负面形象已愈发凸显，此次大范围的停摆，将直接削弱美国在拉美长期建立的影响力，并巴西等地区大国主导区域合作创造机遇，也为中国、欧盟和日本等其他玩家参与地区发展释放更多空间。

　　来源：Gazeta do Povo；Brasil de Fato；Diário do Poder；Folha de S.Paulo

　　（五）美国“断奶”阴云密布，南非被迫思考自主道路

　　近年来USAID在非洲的投入达数十亿美元，长期主导了大量卫生医疗项目（例如，其资金约占南非艾滋病治疗项目经费的17%），同时在媒体宣传及社会舆论塑造上也发挥着不容忽视的影响力。然而，近年来部分南非政界和民间人士对USAID的介入提出批评，认为其不仅削弱了南非自主决策的空间，还在某种程度上加剧了外部对内政的干预。

　　USAID资金冻结也再次引发非洲对特朗普“孤立主义”的担忧，为《非洲增长与机会法》等美非合作项目前景再次蒙上不确定性。对此，南非只能主动适应外部变化。首先，南非可借机推动本土医疗体系自主改革，加速研发和落实更贴近国情的防治措施，从而减少对外部援助的依赖。其次，南非政府有望重新整合国内外资源，优化资金分配，提升卫生系统的韧性与独立性。最后，美国缺席今年年底的在南非举办的20国集团峰会，也将为南非拓展双边和多边合作的机遇。

　　来源：Independent Online；Daily Maverick；MoneyWeb；BusinessLive

　　（六）中亚国家持续强化主权，更加抵制“不良”外国援助

　　美国国际开发署（USAID）长期在中亚地区，特别是哈萨克斯坦，通过资助医疗、民主治理和经济发展项目，影响当地政治和社会进程。2024年，USAID在哈萨克斯坦拨款1520万美元，其中医疗援助占880万美元，民主与人权项目370万美元。尽管其支持现代化建设和民生改善，但也因助长LGBT和少数群体抗议、培育和收买反政府媒体等而遭批评，加剧了哈萨克斯坦国内对其反感。

　　在中亚其他国家，USAID同样面临干涉内政的指责。例如，2005年乌兹别克斯坦关闭其办事处，2021年白俄罗斯政府也采取类似行动，指责USAID支持反对派。尽管该机构部分撤出援助，许多人认为美国在中亚的影响力仍将持续，在地缘竞争的大背景下只会变换形态“卷土重来”。

　　USAID的撤出在哈萨克斯坦留下软实力空白，但也提供了强化主权的机遇。政府可能加强法律监管和资金审查，以防外部援助被用于政治干预。同时，哈萨克斯坦可积极推进多边合作，特别是在区域安全和能源领域加强与中俄的联合项目，而受内部挑战和财政限制影响的欧盟难以发挥主导作用。

　　来源：The Times of Central Asia；Central Media News；Orda；ZTB News