外交事务丨特朗普与新民族主义时代

2024年6月，美国得克萨斯州边境城市埃尔帕索（El Paso），铁丝网后的一面美国国旗。图源：Jose Luis Gonzalez / Reuters                                                                                    

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特朗普与新民族主义时代

迈克尔·布里尼斯（Michael Brenes） 范·杰克逊（ Van Jackson）

如同2016 年那样，唐纳德·特朗普出任总统，促使华盛顿内外的评论人士反思了美国外交政策的走向。围绕特朗普将如何与中国、俄罗斯以及印度和全球南方的新兴大国打交道，人们的疑问所在多有。尽管特朗普的第一任期就他未来几年可能如何掌控美国的世界角色提供了一个真实的参照，美国外交政策仍步入了一个不确定时期。

特朗普重返白宫，巩固了他作为一个变革性人物的历史地位。富兰克林·罗斯福总统和罗纳德·里根总统塑造了美国历史上截然不同的 “时代”：他们重新定义了政府在美国人生活中的角色，并以持久的方式再造了美国的外交政策。罗斯福任内缔造了一个美国领导下的多边秩序，预示着 “美国世纪” 的到来。里根则寻求最大化美国的军事和经济实力；他的时代是 “以实力求和平” 的时代。冷战后的几届政府在那两个愿景之间摇摆不定，往往兼具两者的要素。特朗普继承了这些时代的残余，但也代表了一个新的时代：民族主义时代。

华盛顿惯于将世界划分为民主国家和独裁国家，这一传统冲动掩盖了自2008年金融危机以来的全球性民族主义转向，这一转向导致了保护主义抬头、边境管控强化，以及世界许多地区的增长萎缩。事实上，自本世纪第一个十年中期以来，民族主义尤其是经济民族主义和族裔民族主义的回潮，已是全球事务的显著特征，这一时期，世界见证了包括匈牙利总理欧尔班、法国极右翼领导人马琳娜·勒庞和特朗普在内的民族主义人士的民望节节攀升。

华盛顿非但没有质疑或挑战这个新的民族主义时代，反而为之推波助澜。在特朗普和乔·拜登总统在任期间，美国专注于巩固自身实力，同时遏制中国的进步。华盛顿的施政没有优先致力于创造就业机会或拉动全球经济增长，而是动用关税和出口管制措施削弱中国相对美国的经济实力。旨在解决气候危机源头问题的全球绿色能源转型已让位于一场政治上存在争议且转瞬即逝的壮大美国电动汽车生产的行动。供应链韧性取代了经济上的相互依存，因为 “水涨船高” 的逻辑已被一场在不断萎缩的全球经济蛋糕中争取更大份额的竞赛所取代。而且，美国未能洞见全球南方的动荡、暴力和债务困境与高收入国家的诸多问题息息相关，由此加剧了民族主义在国外的蔓延。

这一新的民族主义时代在向 “大国竞争” 的转变中展露无疑。大国竞争是一个界定美国对中国大战略的模糊表述，但排除了美国在二战后依据罗斯福的传统缔造一个新的国际主义时代的可能性，还维持着一种基于美国霸权的不合时宜的情状，而那种霸权已不复存在，且限制了创造一个更和平、更稳定的世界所需要的政治想象力。十年来对大国竞争的执着，已令美国付出了宝贵的时间和动力代价，无法在限制冲突、激励各国抵制中国经济和军事影响的同时建设一种新的国际秩序。

诚然，北京确实威胁到世界各地的民主、人权和网络安全。但通过大国竞争的视角看待那些威胁，已导致一些观察人士将中国视为可以与冷战时期的苏联相提并论的生存威胁。这种看待中国的咄咄逼人的零和方式加剧了民族主义时代的风险。

倘若美国决策者打算重振美国在世界舞台上的角色，为那些饱受人权侵害、不平等和压迫之苦的国家的和平与稳定贡献力量，他们就必须拓宽视野，摒弃这个民族主义的时代。气候变化、民主倒退、经济不平等和不可持续的主权债务水平，这样一些迫在眉睫的难题无法通过以伤害更广大范围世界的利益为代价强化美国实力的方式化解。

民族主义回潮

1945年，美国及其盟国击败轴心国后，美国领导人意识到旧的帝国秩序不再能维护全球和平利益。二十世纪二十至三十年代，当大国转向自给自足和保护主义时，国际联盟被证明是孱弱无能的，这助长了推动德国、意大利和日本的独裁政权走向战争的民族主义。

1945年，罗斯福担心，战事停止后，盟国会像一战结束后那样转向各自国内，谋求保护各自利益。在当年的国情咨文中，他表示，美国必须致力于“建立一种能在多年后实现国家间更完美正义的国际秩序”。在罗斯福看来，这一新秩序仰赖多边机构，这些机构利用美国的经济和军事力量为二战后需要安全与繁荣的全球伙伴服务。

罗斯福从全球角度定义了国家利益：维护一种令世界因为有资本主义和自由民主而安全的多边秩序。尽管广大后殖民世界依旧欠发达，且多边机构很大程度上有益于富裕国家，但在亚洲和非洲重新崛起的非共产主义经济体在战后秩序中仍有伸张自身利益的空间。1948年，《关税和贸易总协定》消除了夯实日本经济的贸易壁垒。1964年，非殖民化国家在联合国内自行组织起来，成立了七十七国集团，着眼于挑战西方对非洲和亚洲国家的无视。如今，全球南方国家继续依靠联合国实现气候正义，维护国际法，并追究私营公司违反劳动和环境法的责任。

1991年冷战落幕时，美国将国际机构置于在一个单极时代谋求霸权的地位。随着苏联落败，美国领导的自由主义世界秩序似乎没有可行的替代方案。因此，多边机构沦为美国实力的附庸，因为美国和欧洲认为自由民主理念将全球范围兴旺发达，俄罗斯和中国也不例外。2001年后的反恐战争进一步削弱了国际主义，美国利用其支配地位，或是威逼利诱，或是曲意逢迎，或是拉拢奉承各国加入其军事行动，而鲜少顾及华盛顿的行径将如何损害美国与非西方世界的关系。

随后是2008年的金融危机。随着全球经济增长停滞，美国提供了银行救助和消费者保护以稳定美国市场，中国则启动大规模基础设施项目以利用其工人并维持增长率。但大多数国家通过积累不可持续的主权债务水平摆脱了大衰退。由于国际货币基金组织和世界银行强加给借款国的条件在政治上不受欢迎，发展中经济体的政府将北京视为的首选的放贷方。

这一环境——动荡、不平等的经济秩序——为民族主义的政治和政客创造了机会。当全球化未能带来与九十年代同样的那种红利时，煽动家就将矛头指向无证移民和主导了腐败、不公平制度的精英。经济民族主义在许多国家扎根。新世纪头一个十年间，民粹主义的巧言令色甚嚣尘上，各国领导人告诉他们的民众要在本国境内而非境外寻找全球问题的答案。欧尔班等人物抨击国际货币基金组织和欧盟，借以上台掌权。2017年，身为总理的欧尔班声称“欧洲未来面对的主要威胁不是那些想来这里生活的人，而是我们自己的政治、经济和知识精英，他们倾向于在违背欧洲人民明确意愿的情况下改造欧洲”。反移民的花言巧语四处扩散，世界各国领导人纷纷将本国的难题甩锅给了移民。

世界各国政府转向产业政策和国家领导的资本主义，以保护本国经济免受全球化影响：这一趋势由中国引领，美国眼下则通过《通胀削减法案》和《芯片与科学法案》等举措效仿。在俄罗斯，独裁领导人弗拉基米尔·普京接受了民族帝国主义的意识形态，通过国家扩张主义整合经济资源；莫斯科2022年入侵乌克兰损害了反对领土征服的全球准则。与此同时，曾经倡导自由市场的印度总理纳伦德拉·莫迪主导了一个国家资本主义的新时代，对银行业加以集中管理并对外国投资实施国家控制。中东国家为遏止美国的主导地位，现在将国家主义的中国当成了合作伙伴和可能效法的典范。大国竞争时代是一个民族国家通过民族主义政策巩固精英经济权力的时代。

新的冷战

在其首个任期内，特朗普拥抱了并受益于民族主义回潮和大国竞争。

奥巴马总统认为与北京合作符合美国经济利益的信念，因而淡化了大国竞争；特朗普则在其2017年的《国家安全战略》中采用了“美国优先”的外交政策，并强调美国的繁荣高于全球利益。特朗普政府写道，美国将“展开竞争并在多边组织中担任领导国家，以保护美国的利益和原则”。

这转变为行动，即为美国退出了（哪怕是暂时地）联合国人权理事会和联合国教科文组织等机构，后者旨在促进教育、科学等领域的国际合作。特朗普还退出了《中程核武器条约》（一项在里根时代与莫斯科签署的武器控制条约）和《巴黎协定》（一项减少温室气体排放的全球协议）。对大国竞争的执着还导致特朗普对价值两千亿美元的中国进口商品征收关税，这引发了一场贸易战，加剧了华盛顿与北京之间的紧张关系，并使美国部分地区的生活成本增加了高达7.1%。

拜登承诺摒弃“美国优先”，但他终究也向这个民族主义时代低头了。2021年初，他承诺“开始改革合作习惯，重建因过去一些年间的忽视而萎缩的民主联盟力量”。但这些华丽辞章未能转化为大国竞争框架之外的合作。为维持与中国的对抗，拜登加码实施了特朗普的保护主义政策。尽管拜登在强调联盟和伙伴关系方面与特朗普不同，但和特朗普一样，他认为美国经济治理的主要目的是在最大化美国实力的同时约束中国的实力。正如历史学家亚当·图兹去年11月在《伦敦书评》中所论，拜登谋求“通过包括强力干预私营企业的贸易和投资决策在内的任何手段，确保中国受到妨碍，而美国维持其决定性优势”。

为此，拜登极大强化了美国外国投资委员会（CFIUS）的权力，该委员会以国家安全为由监控和限制外国投资；扩大了被列入与中国军方有关联的黑名单的中国企业数量；保留了特朗普最初针对中国的关税；对中国半导体和可再生能源技术加征新关税；对中国在美投资实施新的限制；并将美国技术公司获得课税抵免的条件设定为必须从中国企业撤资。拜登的国家安全顾问杰克·沙利文最初称为“小院高墙”的做法，演变成了遏制中国并瓦解美中在全球经济的高科技领域相互依存关系的经济战略。

拜登领导下美国外交政策的这一民族主义转向，令那些加剧了不平等、从而煽动民族主义的企业如虎添翼。在华盛顿新兴的民族主义框架内，特斯拉在中国的业务受益于电动汽车关税，不仅因为其在美国电动汽车市场占据主导地位，还因为其首席执行官埃隆·马斯克为特斯拉在中国制造的电动汽车争取到了欧洲关税豁免（9%而非20%）。与此同时，这些关税惩罚了消费者，并切断了美国绿色技术制造商与中国企业之间亟需的合作。硅谷的国防初创企业和风险投资公司已在人工智能领域投下数百亿美元，现在他们寻求将相关产品卖给五角大楼，那是它们产品的唯一买家。

拜登的多边主义立场与第一届特朗普政府的狂热民族主义大异其趣，但并未达到真正的国际主义水平。他在联盟建设方面的努力所反映的不是多极时代的开始，而是与中国的新冷战中民主与独裁的意识形态对抗。拜登时代的沿海国家联盟即“大西洋伙伴关系”提供了一个富于启示性的例证。尽管表面上旨在缓和大西洋沿岸国家的气候变化，但该组织的工作最终是要限制中国的非法捕鱼业并吸引非洲国家远离中国资本。

对低收入国家来说，这个民族主义时代是一个惩罚性的时代，因为它限制了美国与非洲和亚洲国家建立善意和联盟的机会。甚至在就职前，为支撑美元霸权，特朗普已打算对金砖国家（占世界人口40%以上）实施货币关税。此类行动有可能切断美国与全球供应链的联系，同时增加美国消费者的消费成本。使用强制手段维持美元霸权可能有利于华尔街，但也因为提高了美国制造的商品在外国市场的相对价格，而扩大美国的贸易逆差，并削弱美国的出口部门。

最后，当国际机构不符合美国的国家利益时，华盛顿会拒绝这些机构，由此不时破坏其联盟。美国向乌克兰运送集束弹药和杀伤人员的地雷，继续成为破坏诸如《集束弹药公约》（有111个缔约国）和《禁止杀伤人员地雷公约》（有164个缔约国，包括美国）等国际条约的异类，美国拒绝完全加入这些条约。特朗普和拜登也都削弱了世界贸易组织的权威，拒绝其争端解决机制，阻挠新上诉法官的任命，并无视针对美国产业政策中各种违规行为（包括过高关税和旨在阻挠中国和印度经济增长的企业补贴）的指控。去年11月，拜登发表的白宫声明否认了国际刑事法院在与以色列政府的加沙战争有关的所有事项上的合法性。

合作胜过竞争

遗憾的是，特朗普很可能会重振民族主义外交政策。

他的政府已跃跃欲试，将中东危机视为一场需要通过军事力量而非外交手段来化解的文明冲突。东亚的联盟将被用作遏制北京影响力的有用工具。华盛顿会将与中国的竞争当作一场生死攸关的斗争，这会加剧国内的反移民情绪，可能导致针对亚裔美国人的仇恨犯罪和更多暴力事件，正如特朗普第一任期时发生的那样。至于拉丁美洲，特朗普将继续短视地专注于确保美墨边境的安全，放弃在跨国犯罪和气候变化等共同关切的问题上的合作机会。

但倘若美国要以有意义的方式处置这个世界的问题，其大战略就必须跳脱这个民族主义时代。一个致力于改善全球南方或全球大多数国家福祉的更广泛国际主义愿景，远比与中国的竞争更能为世界秩序奠定基础，因为后者只会造福于少数人。华盛顿不应将非洲和亚洲国家当作与北京展开大国竞争的棋子，而必须意识到低收入国家的被边缘化如何抑制了能够增进美国及其盟友利益的增长。美国可以与国际货币基金组织和世界银行合作，为非洲国家提供债务减免，并重组陷入困境的经济体，以尽量减少腐败并进一步增进民主权利。华盛顿不应让金砖国家成为西方的对立面，而必须承认其关切的正当性，并欢迎优先考虑非洲和亚洲国家的新方法。一个更强大的全球南方也将遏制族裔民族主义和反移民政治，因为有韧性的经济体使得“移民正在‘偷走’工作机会并耗尽国家资源”的说法难以成立。 

对美国来讲，眼下是抛弃大国竞争这一过时的零和逻辑的时候了。与其在事与愿违的霸权地位追求中浪费更多资源，华盛顿理当重申其致力于在全球范围内夯实各国经济并增进人权。国家利益不是体现在要在每个领域都制胜中国，而是体现在一个强调合作胜过竞争的国际主义愿景中。

（第一作者是美国耶鲁大学历史系讲师，第二作者新西兰惠灵顿维多利亚大学历史哲学政治学与国际关系学院高级讲师，两人合著有The Rivalry Peril: How Great-Power Competition Threatens Peace and Weakens Democracy。本文原题“Trump and the New Age of Nationalism”，由美国《外交事务》网站发布于2025年1月28日。译者听桥，对机器提供的初步译文有校阅，对原文有多分段。）