调整领导主管问责手段要真正做到「去形式化」

　　行政会日前完成讨论《修改第15/2009号法律〈领导及主管人员通则的基本规定〉》法律草案，有关法案将送交立法会审议。政府希望透过是次修法优化对领导及主管人员的管理机制，增加问责手段，使监督实体可以因应不同情况的严重性而对相关人员采取劝诫、不续期定期委任、终止定期委任、纪律处分等不同层级的问责措施。在完成该法律草案后，本届特区政府基本上完成行政长官贺一诚在《二零二四年财政年度施政报告》附录三《二零二四年财政年度澳门特区政府的法律提案项目》提出的法律草案拟制任务。

　　其实，与澳门回归祖国之前相比，澳门特区已经制定了系列的官员问责的相关法律规定，一是对主要官员问责方面的法律，主要体现在《澳门特别行政区主要官员通则》、《澳门特别行政区主要官员守则》的相关规定；二是对领导和主管人员问责方面的法律，主要体现在《领导及主管人员通则的基本规定》、《领导及主管人员通则的补充规定》、《领导及主管人员行为准则――义务及违反义务时的责任》等法律的规定；三是在《澳门公共行政工作人员通则》中的相关论述。但在实践上，却在多年来没有官员问责的情况发生，导致部分社会认为问责制形同虚设。只是在「天鸽」风灾发生后，才「小试牛刀」。

　　在此种氛围之下，虽然大多数公务员尤其是主管人员以「澳人治澳」尤其是「贤能爱国者治澳」的原则来自律鞭策自己，确实是体现了「一国两制」的优越性，但仍然有部分公务员，包括一些主管官员，抱有「不做不错、不叫不做」的心态，更严重的是「躺平」不做事，但因为这种人却也是「不搞事」、不与领导作对，连其主管上级也「冇晒符」，最后演变成只有两、三个人做得事，影响公务员士气。加上澳门政府内不少获委任的官员来自公务员体系，即使被免除职务，绝大部分仍然可返回原来的公务员职位。受质疑失职的官员一般还会转为司长顾问，由于其新职位的福利薪俸和原来局长职位的薪俸相差不多，所以坊间一直不认为是真正的问责降职。甚至出现有官员选择自愿降职，反获得上级美言的案例。不久前贺一诚就大吐苦水，称有公务员宁愿不当局长，而是做顾问。这种澳门官场特有的和谐问责模式，政绩乏善足陈的高官一样的政治善终。

　　而且值得注意的是，在只有六十多万人口的澳门特区，却有约三万五千名公务员，平均十八点五人「养」一名公务员，在实行类似澳门的政治经济社会制度的国家和地区中，属于偏高的情况下，公务员的任事及产出状况倘不如理想，就可能会成为新态势下民怨积聚的其中一个源头。尤其是一方面在实行「爱国者治澳」原则下的「DQ」制度，反对派不敢再在政治领域煽风点火，但为了聚拢选票，尤其是不打算投给建制派候选人的选票，而必然会利用选民们在非政治领域尤其是民生范畴的怨怼情绪；另一方面，在澳门公务员的薪酬福利优渥，高于邻近一些地区，而澳门居民的平均收入虽然不低，社会福利也较佳，但仍然有部分人低于平均值，凸显了贫富差距较大的情况下，这部分人对个别公务员的「躺平」状态的不满情绪是特别强烈的。因而在平时，反对派就必定会「见缝插针」地带起话题，带动人们对此的不满情绪，作为自己「种票」的一种手段；在选举季节，更是作为「吸票」的重要手段。

　　因此，真正地而不是形式地对领导主管以及公务员实行问责，就但是巩固「爱国者治澳」成果的有力手段，也是推进特区治理体系及治理能力建设的有效制度。使得参与治澳的爱国者，是善于破解澳门发展面临的各种矛盾和问题的有担当作为的爱国者，具有战略思维和宏阔眼光，注重调查研究和科学决策，有情怀、有格局、有担当、有本领、敢碰硬、善作为，逢山能开路、遇水能架桥，消除影响澳门社会政治生态好转的各种痼疾，树立市民至上的服务意识，想市民之所想、急市民之所急、解市民之所困，始终贴基层、接地气。特别是要聚焦广大市民关注的事，花大力气采取务实有效的办法加以解决，以施政业绩取信于民。

　　在过去，澳门社会对官员问责制度没有效落实的具体意见，主要集中在两个方面。一是官员问责制的透明度不高。有议员提到，公众对于问责机制如何运转并不知情，例如在什么情况下启动对主要官员问责机制以追究未履行职责官员的责任，社会公众就毫无了解；二是社会对受质疑官员（失职官员）转为司长顾问的做法尤其感到困惑。因为新职位的福利薪俸非常优厚，和原来局长职位的薪俸相差不多，因而局长调任司长办公室顾问并不是真正的惩罚和问责。由此，官员责任制度虽然有一系列的法律制度文本，却无法有效运行和落实，尤其是体现在官员问责的透明度和问责官员的责任追究方面。

　　根据行政会发言人张永春及行政公职局局长吴惠娴介绍，《澳门特别行政区主要官员守则》修订法案，体现在「问责」方面的内容，包括建议调整及增加终止领导及主管定期委任的依据，例如当有关人员未积极执行上级指示或未能落实既定目标，或个人行为对特区或部门的形象运作造成影响或者损害有关官职所需的威严时，监督实体可终止定期委任。此外，法案建议设立劝诫机制取代讉责，明确规定当领导及主管未能有效管理所属部门，或者在执行政策时有不足之处，监督实体可向有关官员作出劝诫，相关劝诫会附入有关官员当年的工作表现评审报告及评核表，以作为官职续期的考虑。法案还建议确立领导及主管的专有纪律制度，明确规定有关人员的义务，当有关人员的行为构成违纪时，原则上由监督实体办公室的法律人员担任预审员展开调查，完成调查后交由监督实体作出决定。法案亦针对领导及主管职务的特殊性而规定专有的可科处纪律处分的违纪事实，例如亲身或透过第三人从事属其任职部门所主管或监察的私人业务，不回复廉政公署的劝喻或审计署的审计结果，或不向该等实体作出解释，又或在接纳或同意劝喻或审计结果后不执行相应的建议或纠正措施等。

　　从所介绍的法案内容看，基本上能够改善目前的问责不足的问题。但是否能够「去形式化」，关键还是需要两方面的配合，一是对职务犯罪有关的刑事法律作出检讨，亦藉此响应联合国反腐败公约的要求，尤其是对《刑法典》中的第「滥用职权罪」的五年追究时效进行检讨修正；二是逐步建立民主问责制度，因为真正的「问责」，既来自于制度的硬规定，也来自民众与舆论的软压力，还来自于官员自身的道德自觉，以及更为深厚的政治氛围，民众和媒体的知情权是向官员问责的前提。如果仍然仅仅是来自上级的「行政安排」，将当事人调换一个位置「避风头」，这并不是人们期待的真正「问责」。