这一“灰色地带”, 揭开菲律宾此刻急与越南联手的真相｜文化纵横

罗肖 | 四川大学国际关系学院

【导读】据外媒报道，菲律宾外交部近日发表声明称，“欢迎”越南承认菲律宾就确定南海部分海域200海里以外大陆架外部界限向联合国大陆架界限委员会提出的申请。并称，菲律宾愿与越南探讨在这一问题上的分歧以达成“互利共赢”的“解决方案”。而在两名中企人员在菲律宾遭遇绑架撕票、并未妥善解决之时，菲律宾这种做法显得多少有些混淆视听，急不可耐。

本文以菲律宾和越南为例，聚焦小国在与邻近崛起国的海洋争端中采取的“灰色地带”策略。此举对于小国（东南亚声索国）的要义在于，把博弈切换至有利于以小博大的“赛道”，即通过斗智斗勇等扬长避短、自我赋予合法性且低于战争门槛的强制行动，不断抬高邻近崛起国（中国）颇为顾忌的国际形象成本和地缘政治代价，迫使其在不胜其烦、“多害相权取其轻”中做出小国所期待的利益退让。

作者指出，自2009年以来，随着南海问题愈发演变为深度关乎中国和平崛起、国际海洋法完善与海上秩序演进，以及亚太权力格局变迁和地区秩序重塑等焦点性议题，南海成为施展“灰色地带”策略的“完美”竞技场。例如，通过刻意回避或歪曲领土取得的基本原则、批驳崛起国的权利依据、曲解国际法、选择性援引国际仲裁，并打造“不屈服的受害者”形象发起叙事战争。让军事敏感度低的公务船、海上民兵介入争端，为小国利用船只碰撞和渔民落水等事件，渲染邻近崛起国“以强欺弱”提供了机会。

本文指出，越南围绕常态性声明、多语种网站、社交平台、国际学术圈打造了更精细的外宣体系，更重视不对称军事制衡和海警、海上民兵；菲律宾则更为惯性地依赖美国制华，甚至有意拉美国或一再乞求美国直接介入争议（例如在黄岩岛对峙期间），策略更具冒险性和摇摆性。未来，需要全面看待国际仲裁在助力中国应对司法讹诈、以外交谈判解决南海问题，以及引领“准则”磋商和南海法律文化共同体建设方面不可或缺的价值。

本文原载《东南亚研究》2023年第5期，原题为《东南亚声索国在南海问题上的“灰色地带”策略——对越南与菲律宾的比较分析》。文章仅代表作者观点，供读者参考辨析。

东南亚声索国在南海问题上的

“灰色地带”策略

——对越南与菲律宾的比较分析

在形形色色的海洋争端中，南海问题的复杂性及其外溢后果极为突出。自2009年以来，以越南、菲律宾为代表的东南亚南海主权声索国（以下简称“东南亚声索国”）,利用灵活多变、颇具耐心且各具特色、对抗强度起伏明显、非直接武力较量的策略，助推南海问题演变为中国“海洋陷阱”的一大标志性难题以及亚太地区安全秩序转型的焦点议题之一。

海洋争端特别是小国与邻近崛起国的海洋争端，为行为体实施“灰色地带”策略提供了天然场域，并且小国奉行“灰色地带”策略的战略倾向尤为强烈。“灰色地带”策略在国际安全语境下通常被定义为行为体以不对称、模糊和渐进的、低于战争门槛的手段，来追逐对其有利的竞争性结果。一方面，以《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）为代表的国际海洋法在岛屿法律效力、海上划界原则、历史性权利等方面的重大立法缺陷或模糊规定，国际司法实践的不一致性（比如能否凭借先占而确立对低潮高地的主权）甚至是枉法性，以及小国针对争议岛礁容易找到“有利”的历史证据等，导致海洋争端存在于国际法和历史证据的适用上面临诸多难题、较多海域的法律性质不明、相关的国际法易于被曲解和滥用的场域，进而赋予小国以游离于合法和非法之间的“灰色地带”方式与邻近崛起国开展博弈所必需的“法理依据”。另一方面，实力对比悬殊、安全脆弱性非常突出、首先挑起战争代价巨大（包括容易丧失至关重要的国际舆论支持）、在资讯透明的信息时代直接对邻近崛起国动武很难想象不会遭致后者的严厉回击（哪怕邻近崛起国只是为了安抚国内民众的民族情绪）等，都决定了发挥不对称优势、实施不对称策略才是小国的取胜之道。

因此，系统探讨后冷战时期小国在与邻近崛起国的海洋争端中的“灰色地带”策略选择，不仅有利于深化对“灰色地带”的理解，回击美日、部分东盟国家等利用“灰色地带”话语污名化中国的南海政策，也有助于进一步揭露越南、菲律宾在南海挑战中国的行为模式，更精准地推进中国的南海维权行动。

▍既有研究及其不足

“灰色地带”是近些年的一大研究热点，但是对于小国在与邻近崛起国的海洋争端中的“灰色地带”策略选择，学界总体上缺乏系统性探讨，既有的研究成果主要体现在三个方面。

一是小国（弱国）挑战大国（强国）的策略。小国因争夺某些自认为价值度很高的利益而挑战大国，例如扩大领土、谋求民族独立、维护国家统一、充当其他大国的代理人等。在1816—1976年涉及强国与弱国的军事冲突中，其中约34.5%的冲突是由弱国首先挑起的。而在1945—2012年小国与大国的军事冲突中，小国首先挑起的冲突有29起（约占总冲突的53.7%），冷战结束后只有3起。挑选大国的非关键利益作为目标、寻求其他大国和区域组织的支持、凸显“小”的道德和舆论优势、以适当违规的方式不断积累成果，是小国挑战大国的重要策略。另外，在后冷战时期多个小国主动挑战同一周边大国时，不同的战略预期则会催生小国采取侧重温和软制衡或侧重强硬软制衡的对冲、侧重准硬制衡的对冲或硬制衡等差异化的策略。

二是“灰色地带”策略的作用机制。“灰色地带”并非国际政治新事物、新概念，冷战在很大程度上就是一场长时间跨度的高强度“灰色地带”斗争。“灰色地带”目前不存在较为统一的定义，主要指国家有意综合运用相关法律与政策框架有所缺失、有利于发挥自身优势且低于战争门槛的强制行动，来渐进、相对低成本地改变现状以及威慑、劝阻或威逼对手，从而在国际安全博弈中占据主动。其行为逻辑在于：（1）精心选择使用非战争性强制手段改变现状，以避免事态失控而引发对手的常规军事报复，同时把潜在的局势升级责任归咎于对手；（2）非对称施压，即扬长避短地在对手的薄弱环节施加压力；（3）渐进、耐心地以“切香肠”的方式（即通过本身不会招致对手强烈反应的措施）制造既成事实，逐步达成预期目标。“灰色地带”涵盖叙事战争、剥夺繁荣（打击对手的经济）、民事介入、积极渗透、发射强制性信号、代理人破坏等策略。提升国力和军力、制定并实施“灰色地带”战略、运用（直接或间接使用武力的）特种战、网络战、混合战，以及发起舆论攻势、经济制裁、争取盟友和安全伙伴的支持等，是反“灰色地带”策略。此外，“灰色地带”策略强制效果的模糊性以及对方的承受力与反应的不可预测性，都有诱发军事冲突甚至战争的危险。

三是近些年“灰色地带”策略运用的典型案例。叙事战争、议题联系、民事介入、自由航行、前沿存在、军事联盟构成美国的对华海上“灰色地带”策略，也对伊朗实施了包括精准制裁、信息战、政治战、外交施压和代理人战争的“灰色地带”策略。与此同时，中国因采取积极的南海维权行动、俄罗斯因对乌克兰开展的“混合战争”，均被西方尤其是美国政府、军方、战略界和学界不加区别地大肆冠以奉行“灰色地带”策略的“修正主义大国”的帽子。其中，美国等普遍认为，中国通过频繁运用军事恐吓、准军事行动、派遣国有企业、信息战等量身定制的（tailored）具有胁迫性且咄咄逼人、冒险主义的“灰色地带”策略，成功强化了对南海争议领土及海域的实际控制（包括“军事化”南海），削弱了“基于规则的国际秩序”。

上述研究大大深化了关于“灰色地带”策略的认识，但主要存在以下不足：一方面，小国视角相对欠缺。既有研究意识到小国在挑战大国时会使用含有“灰色地带”特征的策略，但并未就此展开系统论述，同时侧重于中美俄近些年“灰色地带”相关的政策实践研究。由于资源禀赋、博弈成本忍耐度差异甚大，小国相较于大国的“灰色地带”策略显然具有较大的特殊性。另一方面，“灰色地带”策略的道义性质需要进一步明晰。美国政府及学界等总体上无视南海问题的历史经纬和是非曲直，粗暴地将中国的南海“灰色地带”策略贴上“修正主义”等污名化标签。但是从经验事实来看，“灰色地带”策略既不具有区分所谓的“修正主义国家”与“维持现状国家”的先验性功能，其本身的道义属性也不是完全模糊不明的，对其合法性的探讨需要回归具体的国际关系情境。

因此，本文基于南海博弈的现实，将从理论上聚焦后冷战时期的小国在与邻近崛起国争夺岛礁主权和海洋利益过程中的“灰色地带”策略，并着重探讨和比较自2009年以来越南和菲律宾的南海制华“灰色地带”策略。

▍南海问题与“灰色地带”策略

南海问题的核心是中国南沙群岛的部分岛礁被侵占所引发的领土主权争议及相关海域海洋权益主张重叠问题。然而，自2009年以来，随着南海问题愈发演变为深度关乎中国和平崛起、国际海洋法完善与海上秩序演进，以及亚太权力格局变迁和地区秩序重塑等焦点性议题，南海在客观上成为各方特别是越南、菲律宾等东南亚声索国施展“灰色地带”策略的“完美”竞技场。进而言之，南海问题的主要议题使得“灰色地带”策略被天然地内嵌于东南亚声索国的南海博弈之中，并且为研究后冷战时期的小国如何运用“灰色地带”策略与邻近崛起国争夺岛礁主权和海洋利益提供了典型案例。

（一）南海问题的主要议题

伴随着南海博弈日益复杂，围绕中国与东南亚声索国、中国与东盟、中国与美日等域内外大国这三重博弈格局，南海问题形成了四大核心议题，进而成为越南、菲律宾等当事国的南海制华“灰色地带”策略的基本着眼点。

第一，南海争议岛礁和海域的实际控制与开发之争。

这一议题涉及各声索国深层次的利益动机和直接的行为根源。岛礁和海域是南海所蕴含的巨大经济和安全价值及其附带的地缘政治价值，以及民族主义情绪、国家尊严、国际正义、国内政治、历史记忆等领域多维诉求的载体。鉴于东南亚声索国既缺乏按照其意志终结南海争端的主导性力量和道义权威，又因中国的持续崛起与日趋奋发有为的维权而产生不同程度的危机感、紧迫感，加之各当事国均谋求有利的油气开发地位，因此不失时机地强化对南海争议岛礁和海域及油气开发态势的实际控制，成为各声索国南海政策的基本出发点。

第二，各声索国南海权利主张的合法性竞争。

这一议题涉及是非曲直和名正言顺层面的道义定性，已达到白热化程度：它不仅是各声索国之间的根本分歧，在很大程度上还是美日等中国的战略竞争对手在南海问题上“选边站”的标志性议题。总体而言，中国南海“断续线”的合法性是这一议题的焦点问题，被中国视作纯属一张废纸的“南海仲裁案裁决”（以下简称“‘裁决’”）则是对南海“断续线”合法性的集中否定。具体而言，各声索国南海权利主张的合法性竞争主要包括：评判各方南海权利主张是否合法的国际法依据有哪些？《公约》是否是主要乃至唯一的国际法依据？《公约》是否遭到曲解和滥用？如何对待禁止反言、法不溯及既往、关键日期等原则？象征性占领的适用条件是什么？如何处理《公约》中诸多关键而模糊的规定（比如历史性权利） “裁决”是否枉法？各方的历史依据是否真实可靠及其是否可以忽略不计？南沙群岛能否作为一个整体享有专属经济区和大陆架？等等。目前，在为“裁决”张目方面，东南亚声索国已与美日等形成合流之势。

第三，管控和解决南海问题的路径之争。

这反映了各方基于不同的利益考量、价值理念、博弈能力而形成的差异化战略偏好。其中，中国坚持以“双轨思路”处理南海问题，即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，南海的和平与稳定由中国与东盟国家共同维护。具体包括：当事国不采取使争议复杂化、扩大化以及影响和平与稳定的行动，尽一切努力作出实际性的临时安排；争取在协商一致的基础上早日达成“南海行为准则”（以下简称“准则”）；通过平等、公平的谈判协商解决争议，不接受任何强加的争端解决方案，不接受任何诉诸第三方的争端解决方式；致力于和东盟国家共同保障南海航道的畅通安全；反对域外国家介入南海问题，倡导其尊重地区国家的努力、在维护南海和平与稳定上发挥建设性作用。东南亚声索国特别是越南、菲律宾实则更偏好南海问题的多边化即东盟化、国际化、大国化，与美日等共同主张通过所谓的国际法或国际规范和平解决争端、维护法律“尊严”（包括要求中国遵守“裁决”）、建立基于“规则”的南海秩序，并且欢迎美日等在维护南海航行和飞越自由问题上做出“重要贡献”（中国则认为南海商业性的航行和飞越自由从来不存在任何问题，反对军事“横行自由”）。事实上，南海作为最重要的国际航道之一，一旦涉及海域安全和通行权问题，美日等便可以更加理直气壮地介入南海问题的风险管控和解决进程。

第四，国际话语权尤其是南海“麻烦和威胁制造者”的定义权争夺。

国际话语权是影响和控制国际舆论的能力，能够对国际竞争施加合法性约束、提供道义支持，甚至对竞争对手构成压制性的话语强制。南海问题作为常态化凸显、备受国际关注的热点问题，围绕其话语体系和媒体报道格局的国际话语权争夺，已成为各方谋求博弈优势、塑造南海局势走向的关键环节。其中，为了尽可能地保留和扩大自身的行动自由、限制对手力量的施展（包括抬高其行动的国际道义成本）,中美菲越等关于南海“麻烦和威胁制造者”定义权的争夺属于重中之重，进而在“中国强势论”、以大（小）欺小（大）、单方面改变现状、破坏“基于规则的国际秩序”、违背国际法治与正义、危害南海和平稳定、航行（横行）自由、南海“军事化”、胁迫外交、失道寡助等方面展开激烈争论，并争相构筑和展示自身的相关“朋友圈”。

（二）“灰色地带”策略

在某种意义上讲，南海问题集中代表了后冷战时期的多个小国以“灰色地带”策略同邻近崛起国争夺海洋利益的海上博弈。“灰色地带”策略对于小国（东南亚声索国）的要义在于把博弈切换至有利于以小博大的“赛道”，即通过斗智斗勇等扬长避短、自我赋予合法性且低于战争门槛的强制行动，不断抬高邻近崛起国（中国）颇为顾忌的国际形象成本和地缘政治代价，迫使其在不胜其烦、“多害相权取其轻”中做出小国所期待的利益退让。

同时需要明确的是：（1）崛起国特指实力迅猛提升（与守成国的实力差距依然较大）且很有可能成长为超级大国的大国；小国是拥有一定面积、人口、防务开支、经济实力以及地缘政治价值较为突出的中等国家，而非纯粹小国、弱国。（2）海洋争端并不涉及邻近崛起国的根本利益或战略重点，否则即便崛起国面临小国加入对立阵营的风险也将在所不惜，一开始就对小国施以“断其念”的高压。（3）大国竞争为小国提供了不可或缺的利好。一方面，崛起国尤其面临守成国的有力牵制，无法依靠硬实力优势建立压倒性的谈判地位；小国也能够获得守成国较为稳定的军事、外交、舆论等支持，而且与崛起国存在结构性矛盾或地位之争的其他大国还会或明或暗地支持小国。另一方面，崛起国需要尽可能避免由于过度反应而把小国推入守成国等的怀抱，防止小国将更具威胁性的其他大国或国家集团的武器、人员等安置在其本土。

具体而言，作为小国的东南亚声索国的“灰色地带”策略主要包括五种形态。第一是叙事战争。竞争性叙事不仅是维护自身利益的关键，更是在具体的政策制定和执行的过程中不断扩大和提升自身的利益诉求、确立自身利益行动的合法性和赢得国际支持与理解的基础。首先是对权利声索进行“合法性”阐释和包装。这不仅是小国建立稳固的国内政治支持的前提，还是污名化崛起国、迷惑并博得国际社会同情，以及守成国等顺势“名正言顺”地声援小国的道义基础。相关举措主要包括：刻意回避或歪曲领土取得的基本原则、批驳崛起国的权利依据、曲解国际法、选择性援引国际仲裁等。

其次是扮演“不屈服的受害者”形象。当“以小欺大”和“以大欺小”放在一起时，任何第三者恐怕都会第一时间倾向于保护“小”而谴责“大”,这是人性中最自然和最真实的反应。小国“不屈服的受害者”形象不仅相对容易混淆视听、能够激发国际道义同情甚至是对小国的某种“敬意”,还可能加剧外界对崛起国的“新霸权恐惧症”。“新霸权恐惧症”主要源自守成国任性妄为的历史与现实的经验认知,以及崛起国很有可能成长为另一个超级大国的突出权力地位及其无可避免的“修正主义国家”身份争议。

再次是发出提起国际仲裁威胁。国际仲裁往往被视作去政治化、争端方表明自身缓解紧张局势并寻求和平解决争端的意愿、将小国与大国置于对等博弈场上的必要方式，还被当作展现小国敢于对簿公堂的法理“自信”的关键手段。其中，当崛起国高度抗拒司法化解决海洋争端时，小国这一威胁的“杀伤力”往往最大。

最后是直接引导国际舆论。通常主导着国际舆论的守成国，会为小国抢占舆论制高点提供便利。一方面，小国会以低调乃至失声的方式转移国际舆论对其单边行动的关注，同时一概按照其预设立场，及时、高调地回应崛起国的“非法行为”。另一方面，大力支持本国科研机构、智库等主办和参加相关的国际学术会议，鼓励本国学者深化与隶属于守成国等的国际知名媒体、智库、大学、学术刊物、出版集团等进行合作。

第二是释放威慑信号。一是持续提升自助水平，包括实施不对称军事制衡。这有利于小国向崛起国展示对抗实力和决心。其中，不对称军事制衡战略旨在突然、快速地打击对方弱点，通过形成局部优势获得全局性结果，具有增大战争胜率、提高威慑效力且成本较低的特性，与之相匹配的海上武器系统主要包括潜艇、反舰导弹等。二是深化与守成国等其他大国的军事合作。大国之间的军事制衡是小国约束邻近崛起国相对最可靠的方式，因为后者一旦脱离必要的大国军事制衡，同时又注重避免引发周边国家的普遍恐慌，国际舆论、国际法等对之的柔性约束将更具不确定性甚至大打折扣。当然，相关军事合作存在一般性和特殊性的军事合作之分。特殊军事合作是指小国具有强烈“选边”性、释放敌意的军事合作，例如缔结或实质性复活与守成国等的军事联盟、参与旨在激怒或羞辱崛起国的敏感军事行动等。需要保留必要战略空间和政策灵活性的小国，不必然与守成国等开展特殊的军事合作。

第三是民事介入，主要包括军事敏感度低的公务船、海上民兵的介入。其中，海上民兵有可能成为部分小国“灰色地带”策略的核心民事力量，公务船则发挥着对海上民兵现场指挥、及时支援以及行政执法的辅助性角色。由于海上民兵机动灵活、活动范围广、数量庞大、便于隐藏或更改其船舶呼号和快速集结，在攫取渔业资源、宣示和护卫岛礁“主权”、强化对争议海域的实际控制、配合公务船巡逻和海上军事行动、抵近侦察等方面，能够发挥极为重要的作用。与此同时，海上民兵的“弱势”也为小国利用船只碰撞和渔民落水等事件渲染邻近崛起国“以强欺弱”提供了潜在机会。小国与崛起国的硬实力差距，会在各自船只的排水量、航速、耐冲撞性、抗风浪能力、武器配置（比如高压水枪）上得到鲜明体现。小国渔船在与崛起国公务船的近距离冲突中，即便试图避免以卵击石，也极易因较强惯性、后者掀起的风浪或者是其高压水枪的威力而发生碰撞或倾斜，进而导致小国渔船沉没、人员落水甚至死亡。而此类事件在和平时期容易引发国际舆论的关注，对崛起国构成一定的人道主义压力。

第四是构筑“捍卫和平、法治”的国际统一战线。小国试图以此进一步束缚崛起国施展硬实力的手脚，甚至在某种意义上“剥夺”其合法使用强制力的权利。和平解决争端属于时代进步和“政治正确”,但一味坚持和平至上，很可能令小国失去政治妥协的意愿，固化岛礁实控现状；不完善的国际法及其实践的潜在政治性和枉法性,则为小国颠倒黑白开启了方便之门。小国在宣扬“捍卫和平、法治”的过程中，既便于守成国等理直气壮地介入海洋争端，也能够争取到更多对崛起国的战略意图抱有疑虑或试图对崛起国予以隐蔽制衡的国家和国际组织的积极回应，最终大大抬高崛起国使用强制力的外交和国际声誉成本。此外，小国积极向其他大国军购、吸纳后者开发争议海域的油气，同样能够建立针对崛起国的利益阵营。

第五是底线试探。这是指小国以进攻性的单方面行动，给崛起国制造重大心理震动及外交和国际形象危机，以此来测试其做出利益退让的底线。主要包括：（1）小国以控制崛起国未实际占据的岛礁为目标，出动公务船甚至是军舰前往相关岛礁强硬“执法”，并不惜引发海上对峙。（2）小国出于固化对其有利的油气开发格局，通过大规模动用非军事性强制力量，来迫使崛起国放弃在争议海域阻挠小国单方面开发油气或是停止自主开发油气。（3）小国在守成国等的大力支持下，把强推国际仲裁作为“游戏规则改变者”，乃至凭借获胜的裁决强制“执法”。当然，小国的底线试探必然伴随着高强度的叙事战争、释放威慑信号等其他策略形式。

另外需要说明的是，上述五种“灰色地带”策略的对抗强度和潜在风险差异甚大，前四种较为审慎，第五种属于危机型冒险。当多个小国与邻近崛起国存在海洋争端时，对崛起国的威胁感知、制衡崛起国的决心均相对最强烈的小国（例如越南、菲律宾）,往往更偏好率先充分实施这些策略。不仅如此，这些小国在实施这五种策略的力度与侧重点上也会存在差异，同时彼此之间倾向于进行政策协同和策略借鉴；部分小国的博弈成果（例如菲律宾“获胜”的“裁决”）,甚至可以直接为其他小国所用；小国底线试探的受挫，有可能会令其更加积极地推进其余四种策略。事实上，面对小国的底线试探，崛起国通常出于捍卫自身“决心的声誉”（reputation of resolve）,最终将通过必要的强制和以儆效尤等手段来迫使小国放弃底线试探。

▍越南的南海“灰色地带”策略

就越南2009年以来南海“灰色地带”策略的总体形态而言，长达近10周的“中建南对峙”是其冒险式的底线试探，对峙爆发前的策略较为审慎，对峙结束后的策略虽重回审慎，却变得更为进取。

（一）“中建南对峙”爆发前

1.发动污名化中国的叙事战争

一是编造和歪曲历史证据与事实，曲解国际法。（1）通过歪曲史料记载的原意、混淆地图上的同名异地、钻同一地名所指的地点和范围可随时间变化的空子、否认中方相关史料的可靠性、宣称从法国继承南沙群岛等，证明越南对西沙和南沙群岛的“主权”拥有充分的历史证据和法理依据。（2）回避、扭曲以“雍文谦、黎禄谈话”和“范文同公函”为代表的禁止反言原则，甚至为了架空其法律效力，在2011年以后不惜同意或默许国内重新定位西贡政权的历史法理地位（这会得出越南民主共和国以武力吞并“越南共和国”的惊人结论，从而否定越南统一战争的国际合法性）。（3）自2011年开始，严苛定义“不适合人类居住或者不能维持自身经济生活”的标准，一概抹杀西沙和南沙群岛的岛屿地位；将《公约》未规定的历史性权利等同于“不合法”。

二是塑造坚决抵抗“蛮横”中国的国际形象，构建全方位的国际宣传体系。一方面，越南在言必称全面尊重《公约》与《南海各方行为宣言》、坚决捍卫自身“正当”权益、维护南海和平稳定及航行与飞越自由的基础上，不失时机地渲染中国在南海奉行“力量至上”；另一方面，有意淡化或否认自身的单边行动，却对中国的南海行动予以及时、高调、不乏夸大其词的贬损性密集关注。其中，除了越南外交部及其驻外使馆的常态性声明以及越通社（VietnamPlus, https: //zh. vietnamplus.vn/）、领土边界网（http: //www.biengioilanhtho.gov.vn/）等多语种网站无缝跟进外，海外越南人（比如越裔团体、越南人社群、与驻在国的友好协会、留学生）和“脸书”（Facebook）、“推特”（Twitter）、“呼我”（Zing me）、“快聊”（Zalo）、“照片墙”（Instagram）等社交工具也被越南充分利用。

此外，越南还极为重视打造对其有利的国际学术生态圈，试图以更具“说服力”的专业知识塑造国际媒体圈。越南不仅积极派遣代表团赴美国、日本、澳大利亚、英国、印度等参加南海问题国际研讨会、频繁举办相关的国际学术会议（如“东海”问题国际研讨会）,更是培养和扶植了大批颇具存在感的国际化学者。以黎洪和（Le Hong Hiep）、阮万雄（Nguyen Manh Hung）、杜氏翠（Do Thi Thuy）、黎氏秋红（Le Thu Huong）等为代表的越南学者，广泛活跃于战略与国际问题研究中心（Center for Strategic and International Studies）、尤索夫·伊萨东南亚研究所（ISEAS-Yusof Ishak Institute）、卡内基国际和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace）、罗伊研究所（Lowy Institute）、《太平洋评论》（The Pacific Review）、《亚洲政策》（Asia Policy）、《当代东南亚》（Contemporary Southeast Asia）、《亚洲安全》（Asian Security）、《东亚论坛》（East Asia Forum）、《海峡时报》（The Straits Times）、《南华早报》（South China Morning Post）、《外交学者》（The Diplomat）、《纽约时报》（New York Times）、路透社（Reuters）、《联合早报》（Zaobao）等国际知名智库、学术期刊、主流媒体、大学、出版社等，为广泛传播越南的“南海声音”、深入解读越南南海政策的“合法性与正当性”、以貌似摆事实、讲道理的方式压制中国的南海话语、污名化中国的南海政策，做出了突出且无可替代的贡献。其中，新加坡的国际知名智库、对东南亚政治和学界精英有着重要影响力的尤索夫·伊萨东南亚研究所，属于越南学者发声最密集的平台之一。黎洪和则是其旗下越南研究项目的高级研究员、地区战略与政治研究项目的协调人，在该机构主办的多种出版物中发表了大量与南海问题相关的文章，其颇具倾向性的观点在很大程度上影响了该机构对于中国南海政策的负面评价。

2.释放威慑信号与强化民事介入

主要包括强化不对称军事制衡和深化同美日等大国的军事合作，大力打造以海上民兵为中心的民事介入体系。越南向俄罗斯等购置了先进的武器系统，比如6艘价值32亿美元的“基洛”级潜艇、12架苏-30MK2多用途战斗机、新型“猎豹”级护卫舰，并积极营建包括堡垒-P陆基反舰巡航导弹、S-300地对空导弹在内的互补型反介入导弹系统。其中，“基洛”级潜艇的静音效果极为出色，可以搭配鱼雷、水雷、防空导弹以及包括3M54E1超音速反舰巡航导弹的“俱乐部”反舰导弹系统。为了进一步向中国释放威慑信号，越南还通过高层互访、军演、舰艇访问等，大幅深化与美日等的军事和防务合作。越南渔船在“渔船—民兵”体制下则兼具声索“主权”、执行海上准军事行动与搜集情报、攫取经济利益、在争议海域排挤他国渔船等多重使命。

3.构筑以东盟、美日为核心的国际统一战线

为了在事实上剥夺中国合法使用武力的权利、抢占国际道义高地、抬高中国维权的成本，越南大力推动南海问题东盟化、国际化和大国化，不断复述尤其是按照《公约》和平解决南海争端的重要性。其中，美日菲在外交、舆论上是越南的主要“天然盟友”，利用东盟会议与东盟衍生会议联手推动南海问题东盟化和国际化。不仅如此，越南还利用军购、南海争议海域大规模的油气联合开发，实现了与俄罗斯、美国、印度等大国的利益捆绑及地缘战略协作。

（二）“中建南对峙”爆发后

作为勘探进程的例行延续，中方“981”钻井平台在2014年5月2日开始作业后，越南即出动包括武装船只在内的大批船只进行非法强力干扰，冲撞在现场执行护航安全保卫任务的中国公务船，并向该海域派出“蛙人”等水下特工。期间，为了迫使中国让步，越南除了将冲突扩展至国内、地区、联合国层面，极尽所能大搞舆论战外，还主动挑起国内激进民族主义势力、联合地区和国际上的反华力量，最终博得大量的国际同情，使原本无争议的西沙群岛主权问题再度引起外界高度关注。

“中建南对峙”是在美国对华战略打压显著加码（尤其是在2014年2月首次断言南海“断续线”缺乏明显的国际法依据、随后在4月多次警告中国勿以武力解决南海领土争议）,以及越南预判中国出于民族复兴全局考量不会对其动武的背景下发生的。尽管其时间、地点具有偶然性，但鉴于美国南海政策逢中必反的趋势、越南在单方面开发油气上的猖獗及其“我的就是我的、你的也是我的或是有争议的”强硬立场，作为深度巩固和扩大南海既得利益、试探中国政策底线、展示对抗意志、博取美日等青睐以及检测美日等对越扶持“含金量”的战略实践，类似“中建南对峙”的冲突却是越南南海政策中难以避免的大概率事件。

而“中建南对峙”也成为越南后续南海政策的重大镜鉴，直接催生了其进取型“灰色地带”策略。中国在“中建南对峙”中顶住巨大的国际压力完成预定作业任务，令越南付出相当于0.7%国内生产总值的经济代价，面临政局动荡甚至政权瓦解的政治风险，且中国南海维权并未发生政策摇摆（包括完成岛礁建设、决绝回击“南海仲裁案”、持续坚决抵制美国高度军事化的南海政策），最终迫使越南放弃底线试探。而中国依然在南海保持重大战略克制，“中建南对峙”明显强化越南对华威胁感知，促使越南转而实施进取型的审慎式“灰色地带”策略。而且可以预见，这将成为越南未来南海“灰色地带”策略的常态。

具体而言，越南的“进取”主要体现在三个方面。一是叙事战争更加不择手段，外宣体系更加立体。（1）援引枉法的“裁决”否定中国南海“断续线”，把万安滩与南沙群岛切割，视《公约》为评判各方南海权利声索的唯一国际法依据与海上一切活动的法律框架，并以此为由不失时机地实施油气开发等新的单方面行动。（2）部分官方机构开始正式以“越南共和国”取代“西贡伪政权”的称呼。（3）对华司法威胁更进一步，于2020年5月根据《公约》附件五与附件七分别提名4名调解员和4名仲裁员。（4）不时指责中国恶意“撞沉”其渔船，影射中国将南海“军事化”，同时声称其南沙岛礁建设未引发任何国家的安全忧虑。（5）反复呼吁达成覆盖西沙群岛且具有法律约束力的“准则”，以强化西沙主权“争议”和固化南沙群岛实控现状。（6）显著强化针对中英法西俄五大语种，柬埔寨、老挝、印尼等其他东盟国家以及日语、韩语、德语等受众的宣传（见表1）。（7）在越南国内全方位封杀与南海“断续线”有关的地图、电影、游戏、中国电视剧等。

二是大幅提升对华军事威慑，升级海上民兵体系。一方面，越南大力强化军力（特别是加快“基洛”级潜艇服役及其作战能力建设）和海上执法力量，深化与美国、日本、俄罗斯、印度这四大国的战略合作。其中，美国在2016年全面解除对越武器出口禁令，并被越南视作唯一兼具必要的权力与政治意愿遏制中国南海“野心”且能够为越南所充分利用和借重的大国。另一方面，越南中央和地方显著加大对海上民兵自卫队的投入，从人员规模和素质、组织形式、武器装备（尤其是批量生产钢质武装渔船）、针对性军事训练等方面进行了升级；其渔船在与中国的海上周旋中配合默契、进退有序，不时顺势大肆炒作乃至有意制造中国“撞沉”其渔船这类意外事件（小于24米的木质渔船占到越南渔船总数的96%以上）。另外，越南渔船还过度集中于中国驻守在广东及海南的海空军兵力前出和进出远海大洋的部分重要通道附近，甚至已抵近中国军事基地的目视距离；在新的对抗决心不足的小规模对峙（如2019年万安滩事件）中派遣军舰跟踪中国船只。

三是不遗余力构建南海反华“外交联盟”。越南几乎将南海问题纳入到所有重要的多双边外交议程，同时大肆渲染美日印俄欧澳、东盟等对其南海立场的广泛支持，并以维护和平稳定、确保航行和飞越自由之名欢迎美日印等介入南海问题。

▍菲律宾的南海“灰色地带”策略

在菲律宾2009年以来的南海“灰色地带”策略中，黄岩岛对峙和强推“南海仲裁案”分别属于侧重“武斗”和“文攻”的底线试探，黄岩岛对峙之前以及将“裁决”相对冷处理后的南海“灰色地带”策略则较为审慎。

(一) 黄岩岛对峙爆发前

一是挑起叙事战争，建立东盟对华统一战线。主要包括菲律宾总统阿基诺三世2010年出席美国—东盟峰会前宣称“东盟将团结一致反对中国在南海宣示主权”；指责实为商业合作协议的“南海海域三方联合海洋地震工作协议”“侵犯了菲律宾的领海”，认为“这种行为原本不应发生”；指控中国执法船“骚扰”其石油勘探船在礼乐滩海域作业；声称拟将南海争议提交给联合国国际法庭裁决；敦促东盟共同应对中国，以及在2011年4月抗议中国向大陆架界限委员会提交的南海划界案等。二是大幅增强对华军事威慑，包括发布旨在提升海空军力的《国家安全政策（2011—2016）》，宣布已向美国购置一艘“汉密尔顿”（Hamilton）级军舰，宣称准备以武力捍卫南海“领土”，召开旨在强化美菲同盟的第二届美菲战略对话等。

(二) 黄岩岛对峙期间

黄岩岛对峙属于菲律宾在南海的军事冒险，其公然出动的最大、最先进的军舰“德尔皮拉尔”（Gregorio del Pilar）号扮演了公务船强势“执法”的角色，试图以“偷猎保护动物罪”抓扣遭到堵截的中方渔船和渔民。对峙爆发后，菲律宾为了迫使中方退让，除了把现场的军舰替换为多艘武装公务船，还实施了以下配套的“灰色地带”策略：一是合法性辩护。发布《菲律宾关于黄岩岛及其附近海域的立场》文件，从地理临近、有效占领、有效管辖等方面系统阐述了菲律宾关于黄岩岛占有和管辖的“事实”。二是极力借助美菲同盟对华施压。菲律宾认为，中国对于能否在美国军事介入的情况下打赢南海局部战争“心里没底”，因此不敢对之动武，从而着力释放威慑信号。菲律宾国防部长沃尔特里·加斯明（Voltaire Gazmin）声称：“美国在刚刚结束的首届美菲‘2+2’会议中确保菲律宾在南海免遭任何军事攻击。”菲律宾外交部长艾伯特·德尔罗萨里奥（Albert F. del Rosario）直言：“中国崛起对美国在亚太地区的影响力构成了挑战，美国需要更强大的地区盟友，因而帮助菲律宾提升国防和军事实力属于美国的战略利益”,并且试图进一步澄清“南海属于太平洋区域的一部分”是美菲关于《美菲共同防御条约》第五条款的共识；扩大美军在菲律宾军事基地的使用权限，高调宣布138项军购。三是发动舆论攻势，包括渲染“中国威胁论”、呼吁东盟国家回应“中国在南海的新一轮挑衅”、宣布将强行对黄岩岛提起国际仲裁、鼓动海外侨民举行反华游行示威等。

(三) 强推“南海仲裁案”期间

“南海仲裁案”本质上是一场被竭力包装与美化、获得美日等域内外大国支持的高强度叙事战争。它将南海问题错综复杂的孰是孰非问题及其关联的利益、权力和秩序博弈，简化为令国际社会高度瞩目的“司法问题”，最大程度地发挥了菲律宾不对称优势的威力。具体而言，菲律宾灵巧地利用法理主义成功地将其战略弱势转化为战略优势，迫使中方接受其设定的游戏规则，同时把中菲南海争议塑造成“权利与武力的较量”,却将中国塑造为以强凌弱、不遵守国际法、威胁地区和平与稳定的“不道德国家”,最终使法理和实力上均占优势的中国在国际道义和舆论上陷入被动。而且为了进一步强化叙事战争，菲律宾还试图执意把黄岩岛对峙写入2012年东盟外长会议发布的联合公报中，并做出搭载外国记者数次强闯仁爱礁、呼吁全世界应当“担忧”中国的南海行为、大肆抹黑中国南沙岛礁建设、将中国比作“纳粹”、发布南海纪录片、在联合国指责中国、联合美日等共同对华外交施压等一系列举动。

与上述举措相伴随的是高强度的军事威慑。菲律宾在恢复并修订《菲律宾武装部队现代化法案》的基础上，全面深化美菲同盟，大幅增强对日安全合作。2014年4月，菲律宾与美国签署为期10年、便于美国在菲律宾建造和升级军事设施、存储和部署防卫设施与装备的《增强防卫合作协议》；2016年3月，菲律宾向美国开放5个军事基地。日本则是阿基诺三世在任期内访问次数最多的国家，在日本对菲律宾转让国防装备与技术、向其提供海上巡逻船、开展联合训练演习以及菲律宾助力日本扩大在南海的军事活动范围等方面取得了重要成果。此外，菲律宾与越南建立了“准同盟”,在外交、舆论、军事上协作制华的合作越来越密切。

(四) 相对冷处理“裁决”之后

中国反对“南海仲裁案”的决绝甚至“不惜一战”、常态化反击美国日趋军事化的南海政策，以及向菲律宾释放大量合作信号，迫使其相对冷处理“裁决”，更加趋利避害地以“灰色地带”策略制衡中国，而不是利用这一“裁决”来定义中菲关系，把两国关系推向新危机。

一是维持高强度的话语强制。（1）反复为“裁决”张目，凸显“司法胜利”。《菲律宾安全政策（2017—2022）》与《2018年菲律宾国家安全战略》均公开宣称：“‘裁决’裁定菲律宾在‘西菲律宾海’享有专属性主权权利以及中国‘九段线’无效，这是菲律宾赢得的关键胜利。”杜特尔特在参加2020年第75届联合国大会一般性辩论时也声称：“‘裁决’已成为国际法的一部分，菲律宾坚决反对任何削弱该‘裁决’的企图。”菲律宾现任外长恩里克·马纳罗（Enrique A.Manalo）在2022年进一步强调：“‘裁决’是毫无争议的最终裁决，它与《公约》构成了菲律宾南海政策和行动的双锚。”（2）渲染中国威胁，抹黑中国南海维权行动。《菲律宾安全政策（2017—2022）》和《2018年菲律宾国家安全战略》都指责中国崛起引发东南亚声索国的政策担忧，日益增长的食物和能源需求、再次泛起的民族主义驱使中国在南海的存在变得咄咄逼人。与此同时，菲律宾还反复指责中国把南海岛礁“军事化”、利用“海上民兵”“入侵”菲律宾水域（包括密集炒作所谓的牛轭礁事件）和“侵犯”菲律宾船只、“危害”南海航道安全，并把中国比作“校园恶霸”，敦促全球各国抵制中国在南海“扩张”领土；在2020年4月越南渔船沉没事件上宣称中国“制造的任何海上新事实都不会产生合法权利”；多次特别是在2023年频繁搭载西方记者强闯仁爱礁，蓄意找茬碰瓷并抗议中国以“军用级激光”（实为测量与菲方船只距离的仪器）照射其海警船，以“高度危险的操作”危及其巡逻船和船员的安全等。（3）把制定“准则”置于优先位置。“准则”对于菲律宾的真正意义在于固化现状，约束中国实力的施展，避免中国对其油气开发和行政执法等构成“威胁”。管控南海分歧、维护地区和平稳定则是上述目标的副产品，也是符合“政治正确”、便于名正言顺地对华施压的国际话语。制定具有法律约束力的“准则”是杜特尔特政府最优先的南海议题之一，甚至表示要“不惜一切代价”地推进并完成“准则”磋商，小马科斯政府对此同样高度重视。

二是保持对华军事威慑。虽然杜特尔特政府在战略上拉开了与美国的距离，美菲同盟却未受到根本削弱，双方防务合作从“短暂疏离”到稳步发展，实现“质”与“量”齐升，军事演习出现多边化苗头，并在2022年3-4月举行了自2015年以来规模最大的“肩并肩”联合军演。《菲律宾武装部队现代化法案》2018—2022年的军费预算为56亿美元，远多于2010—2016年的17亿美元。菲律宾还从日本低价租借5架TC-90教练机，获得10艘多用途巡逻艇等军备援助，以及向印度购买3套“布拉莫斯”超音速反舰导弹系统。小马科斯政府则重新大幅强化美菲同盟，包括从美国购置12架F-16战斗机等近29亿美元的军备，向美军再开放4个军事基地，考虑与美日澳在南海联合巡航，发布新的《美菲双边防务合作指导原则》等。

▍越菲南海“灰色地带”策略之异同

越南、菲律宾两国2009年以来的南海“灰色地带”策略及其演变轨迹，既充分折射了二者基于各自不对称优势、国内政治结构、战略偏好等做出的差异化策略选择，更体现了双方在与中国争夺南海利益过程中的共同特征。

具体而言，双方存在三大差异。一是越南的外宣体系更为精细。在外交“南海问题化”的背景下，外宣体系已成为越南南海叙事战争中举足轻重的环节，具有四大特征：（1）各大官方媒体几乎尽数参与，且均覆盖英文受众；（2）使用的外语数量多，除了中英法西俄五大语种（其中尤其重视英文和中文受众）之外，还注重面向柬埔寨、老挝、泰国、日本、韩国等周边国家的宣传；（3）培育了一大批英语娴熟、分布广泛、存在感十足的国际化学者，他们非常显著地抬高了越南在南海法理博弈和国际话语权争夺方面的战略主动性；（4）频繁引用并大力传播第三方国家及其学者的声音，为越南的南海政策站台。菲律宾的南海外宣体系则相对简单，不仅高度依赖国内英文媒体，主要针对英文受众，国际化学者的数量也明显少于越南。

二是越南更重视不对称军事制衡和海警、海上民兵的作用。越南着重打造了以潜艇、反舰弹道导弹、战机、导弹艇、岸基雷达为核心的南海“区域拒止与反介入”战略，正在建设一支规模不大却具有强悍战力的地区性现代化海军。越南海警船作为拥有轻武装的准军事船只，被用于在南海实施海上执法、战术性的侦查和监控活动，其规模也超过菲律宾、马来西亚、印尼三国海警船只的总和。配备武装的海上民兵则是越南海上“人民战争”的核心，被誉为海上“活界碑”,其角色定位、规模、管理体制、武器装备、活动范围、军事素养、斗争意志、组织性等都大幅优于菲律宾海上民兵。

三是菲律宾更加依赖美国且其对抗强度的起伏相对更大。作为体系主导国，美国的支持对于越南、菲律宾南海“灰色地带”策略的形态选择、效力及对抗强度至关重要。菲律宾自身的重大地缘战略价值、美国的条约盟友身份、内部强大的亲美势力，促使其更为惯性地依赖美国制华，并在一定条件下倾向于放大美国向之释放的怂恿性战略信号，甚至有意拉美国或一再乞求美国直接介入中菲南海争议（例如在黄岩岛对峙期间）。充分吸取联盟政治的历史教训、经济上高度依赖中国的越南，在依赖美国制华方面却留有较大余地，积极提升自助水平。并且随着中美战略竞争愈发加剧，其坚决抗拒“选边站”,坚守“四不”政策。与此同时，菲律宾的对抗强度经由短暂的审慎对抗，迅速滑向侧重“武斗”和“文攻”的底线试探（达到硬制衡水平），此后又在杜特尔特政府时期重回温和对抗，在小马科斯政府上台后再次趋于激烈。而越南在实施底线试探之前，则经历了较长时间的审慎对抗，并在底线试探结束之后保持政策稳定，进取型的“灰色地带”策略延续至今。这一差异在较大程度上反映了联盟体系赋予菲律宾更大的冒险性和摇摆性。

此外，越南和菲律宾的南海“灰色地带”策略具有以下共性：一是把限制中国硬实力的有效施展、掏空南海“断续线”、赢得国际社会的同情和支持、迫使和诱使中国做出相应的利益退让，作为一以贯之的核心目标。二是在博弈思路和手段上，竭力扬长避短、发挥不对称优势，旨在污名化中国的法理博弈，其手段甚至堪称极致。另外，二者在总体上还呈现出较高的政策协调性与策略创造性、灵活性及两面性。三是偏好利用大国博弈、中国的战略克制和被动处境，实施冒险主义和机会主义的利益蚕食乃至底线试探。当然，这一倾向及其对抗强度，已受到中国奋发有为战略的显著抑制。四是均取得不小成效，加剧了中国的“南海困局”以及中国—东盟关系的“信任赤字”。

因而，对于中国而言，避免政策摇摆、进一步强化自身权利主张的合法性叙事变得至关重要。除了继续果断反制美日等对越南、菲律宾的怂恿与二者的利益（特别是南海敏感海域的油气资源）新蚕食，为国际法正名，进一步清晰化南海“断续线”的内涵，重点凸显越南相关历史证据在技术上的不可及性之外，尤其需要全面看待国际仲裁在助力中国应对司法讹诈、以外交谈判解决南海问题，以及引领“准则”磋商和南海法律文化共同体建设方面不可或缺的价值。从长远来看，积极利用国际仲裁不只是崛起国打造守法的国际形象、威慑竞争对手、拉长博弈时间、捍卫国际法治的重要工具，更是崛起国争取国际话语权的必由之路。“参与但不一定接受仲裁”以及“以仲裁反对仲裁并引领（新）仲裁”，是中国需要认真考虑的策略选项。其中，在国际法院层面就越南极力回避、歪曲的禁止反言原则大做文章，不失为反制越南、引导国际舆论走向的有益尝试。