美日迎来“最重大升级”, 拜登向岸田借了什么力?|文化纵横

Richard L. Armitage , Joseph S. Nye, Victor D. Cha, Zack Cooper, Wendy Cutler, Matthew P. Goodman , Michael J. Green , Christopher B. Johnstone , Sheila A. Smith, Nicholas Szechenyi

美国战略与国际问题研究中心(CSIS)

慧诺(编译) | 文化纵横新媒体

​谈行藏 (审校) | 文化纵横新媒体

【导读】本月,日本首相时隔9年对美国进行的国事访问,岸田文雄与美国总统拜登高调发自拍合照展现亲密,并宣布达成约70项协议,标志美日同盟迎来“最重大的升级”:驻日美军的指挥结构将得到升级,以便能在危机时期与日方更好地合作。此前,美英澳三国防长也在一份最新的联合声明中宣布,正考虑同日本就“奥库斯”(AUKUS)安全框架进行合作,例如首次建立联合导弹和防御网络架构。在轰轰烈烈的美日战略关系“升级”背后,各方究竟怀揣着什么目的?这会对地区局势造成什么样的影响?在美国大选结束后,相关“合作内容”能否真正得到延续?

本报告由多名长期从事美日外交、贸易和安全事务的前政府高官撰写,从“跨党派”的立场出发,为双边关系发展的指导性意见。作者们认为,与其他西方国家盟友不同,日本在国内成功避免了所谓“民粹主义”和“孤立主义”倾向,能够长期坚定拥护美国的领导,有望在美国印太战略中扮演更重要角色。因此,无论大选结果如何,美日关系都应该更进一步,构建一个更加一体化的联盟。

报告强调,“一体化联盟”不仅包括军事行动的规划和执行,还涉及到将经济和安全议题相结合,包括协调产业政策和推动安全的供应链。具体而言,在安全领域,美国华盛顿必须认识到日本的新策略与以往有本质的不同,应该加强在军事指挥层面的合作,加快决策过程并减少两国分歧,增强对中国、俄罗斯和朝鲜的威慑力。在经济领域,美日应该同其他盟友紧密合作,共同开发关键技术,并推进有力的友好合作议程。此外,美日两国应共同努力建立新的双边和多边机制,以“支持对抗中国的战略需要”。另外,尽管目前美日同盟显得十分牢固,但近年来双方在教育和社会领域的互访人数显著下降,可能也会逐渐削弱两国关系的根本。

本文为文化纵横新媒体原创编译系列“世界权力的迭代与重组”之二十二编译自美国战略与国际问题研究中心(CSIS)研究报告《2024年美日同盟:迈向一体化联盟》(The U.S.-Japan Alliance in 2024: Toward an Integrated Alliance)。文章仅代表作者观点,供读者参考辨析。

文化纵横新媒体·国际观察 

2023年第14期  总第185期

   2024年美日同盟:

迈向一体化联盟

在当前的全球政治格局中,日本和美国正面临着一个前所未有的挑战,这个挑战的复杂性和分裂性超过了二战结束以来的任何时期。在当前的国际关系中,美国和日本正致力于构建一种避免新冷战模式的对华战略竞争框架。两国在保护各自关键商业和技术优势方面采取了一系列措施,以抵御来自中国的竞争压力。2022年,日本通过立法手段加强了对经济安全的保护,包括对外国投资的审查、关键材料的财政补贴和保护,以及对敏感技术的新专利分类制度。

在美国,政府采取了一种“小院高墙”策略来维护关键技术的安全,这包括限制中国获取这些技术并推动供应链的多样化,同时保持与中国的贸易往来。然而,关于哪些技术属于“关键”以及围绕这些技术的保护措施应达到何种程度,仍然是政治讨论的热点。

在这种充满不确定性的国际氛围中,美日同盟的重要性达到了前所未有的高度。然而,对美国领导力持续性的疑虑也在增加。拜登政府领导下的美国,一直在努力加强与盟友的联盟和伙伴关系,包括提升四方安全对话(Quad)、启动AUKUS安全协议,并促进与日本、韩国、澳大利亚等盟友之间的更紧密的“小多边”合作。尽管这一战略取得了一定的成效,但在推进美国经济议程,特别是在贸易领域,以满足其可信和持久参与的需求方面,仍有所欠缺。

考虑到美国总统选举中对美国全球角色及其盟友关系的多样看法,美国未来在国际舞台上的参与度存在不确定性。无论选举结果如何,对美国可能采取的孤立主义政策及其盟友关系可靠性的担忧仍将持续存在。

在可预见的未来,全球和地区领导的责任将更加显著地落在东京的肩上。我们相信,日本具备充分的实力来承担这一角色。前首相安倍晋三精心设计了一项雄心勃勃的外交战略——“自由开放的印度-太平洋”(FOIP)而他的继任者也完全接受了这一愿景。2023年3月,日本首相岸田文雄宣布了FOIP的第二阶段,该计划持续获得日本国内广泛的政治支持。面对充满挑战的安全环境,日本采取了前所未有的政策变革,计划到2027年将国防开支增加近一倍,并获取新的军事能力,如远程精确打击导弹,以增强在东亚的威慑力。在岸田文雄的领导下,日本在支持乌克兰方面扮演了关键角色,并有效领导了2023年的七国集团(G7)。

与许多西方民主国家不同,日本成功避免了民粹主义和孤立主义的极端倾向。因此,日本在维护基于法治的自由开放国际秩序中扮演的角色变得尤为关键。展望未来,随着国际形势的紧迫性增加,对日本以及美日同盟的期望和要求也将随之增长。

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(本文发表截图)

迈向一体化联盟

在2000年,本报告的主要作者曾组建了一个跨党派的小组,旨在美国总统选举之前为美日同盟的未来制定一个愿景;无论选举结果如何,相关报告都可以作为两国关系的指导性蓝图。该2000年的报告对小布什政府时期的美日同盟政策产生了重要影响,并且通过2007年、2012年、2018年和2020年的连续报告,该组织在美日关系中确立了跨党派合作的传统。虽然在2000年之前华盛顿和东京之间的联盟并不完全成熟,但它对两国关系之后的成功发展起到了关键作用。

报告的作者们不仅是联盟的坚定支持者,他们还致力于以诚实和坦率的态度面对未来的挑战,以及华盛顿和东京必须采取的行动。2000年10月发布的第一份报告强调了“重新聚焦、振兴和重新定向美日同盟”的必要性。而在拜登总统就职前夕发布的最新报告中,作者们呼吁建立一个更加平衡的联盟,对日本有更高的期待。

鉴于当前美国和日本所面临的战略环境以及采取行动的紧迫性,本报告提出了更强烈的行动呼吁。随着日本正迈向一个雄心勃勃的战略方向,报告鼓励华盛顿和东京采取进一步行动:构建一个更加一体化的联盟,这不仅包括军事行动的规划和执行,还涉及到将经济和安全议题相结合,包括协调产业政策和推动安全的供应链。

在安全领域,华盛顿必须认识到日本的新策略与以往有本质的不同,一个更加一体化的联盟,特别是在指挥层面的合作,可以通过加快决策过程和减少两国间的分歧,为增强威慑力做出重要贡献。在经济领域,华盛顿和东京应与亚洲和欧洲的其他伙伴紧密合作,共同开发关键技术,并推进有力的友好合作议程。此外,美日两国应共同努力建立新的双边和多边机制,以支持对抗中国“去风险”战略的需要。在全球范围内,日本和美国应保持紧密合作,以维护基于法治的自由、开放的国际秩序。

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推进安全联盟

日本在2022年发布的国防战略为建立一个更具操作性和信誉的同盟关系提供了契机。尽管在过去十年中,安全合作显著增强,但同盟的结构在很大程度上仍然建立在美国对日本作为战略伙伴的期望较低的基础上。在过去,即使没有正式的军事协调机制,同盟也能发挥作用,但这种模式已不再适用于当前的安全环境。

为了打造一个更加一体化的同盟,必须对指挥体系进行现代化改造,深化情报共享,并积极推动国防工业和技术的合作。实现这些变革的步骤包括日本需要采纳更为强有力的网络安全措施,并进一步强化及扩展其安全审查机制。

1)指挥结构重组:日本计划在2025年3月成立一个新的联合作战司令部(J-JOC),这将成为现代化同盟指挥结构的关键一步。美国应当提升其在日本的军事领导力,建立一个常设的三星级或四星级的联合作战司令部,该司令部将隶属于美国印太司令部,配备强大的参谋团队,并拥有规划与执行双边演习和行动的权力。这个新的司令部可以是对现有驻日美军的重组,或者是在日本新成立的联合作战部队。重要的是,新成立的总部需要专注于双边同盟的事务,并成为日本政府处理所有同盟相关事务的集中服务中心。同时,指挥官应避免同时承担美国军种的指挥职责。随着这一新结构的建立,东京和华盛顿应共同建立一个常设的双边规划和协调办公室,以支持更紧密的军事行动协调,同时保持各自的指挥系统独立。在可行的情况下,联合作战中心和美国在日本的作战司令部应设在同一地点,确保在紧急情况下能够实现无缝协调。

2)加强情报合作与网络安全:情报合作是美日同盟中的一个关键领域,尽管日本情报界近年来进行了改革,但仍面临信息不足和缺乏全面分析能力的问题。为了解决这些问题,日本应在内阁秘书处下设立一个集中的分析组织,该组织将由情报界的人员组成,并能够访问日本政府提供的所有国家安全信息。此外,日本应通过立法加强经济安全审查体系,并强化其网络防御能力,包括促进公私部门间有关网络威胁的信息共享。这些措施是深化同盟内情报和防务合作的前提,不应再拖延。为了支持这一努力,美国应制定一个明确的路线图,列出将情报共享关系提升至与五眼联盟相当的水平所需的步骤。

3)优先国防工业和技术合作:乌克兰战争凸显了强大的盟国国防工业能力的重要性。美国支持创新的日本国防工业,并鼓励日本放宽对国防设备出口的限制,这为扩大合作提供了机会。这需要双方调整心态,美国国防部的领导层应将与日本的合作项目作为优先事项,从扩大现有弹药生产线的许可生产到共同开发新技术和系统。美国还应简化技术发布政策,以反映日本在信息安全方面取得的进步,并支持日本参与包括AUKUS第二支柱项目在内的多边合作。日本本身应避免寻求本土解决方案的倾向,这可能会延迟交付必要的威慑能力。为了保持竞争力并最终提供日本和美国所需的能力,日本工业需要从几乎只为自卫队服务的模式转变为拥抱国际市场,并与外国国防公司建立伙伴关系。

扩大伙伴关系和联盟

美日关系在双边层面的深化融合应与加强同其他盟友及伙伴国——包括澳大利亚、菲律宾、韩国和台湾——的互联互通同步推进。在利益一致且必要时,美日同盟应具备全球影响力,日本应在解决中东危机中扮演更积极的角色,包括协助保护红海的商业航运。基于共同的价值观和对民主的承诺,美日关系在民主受到全球性挑战的当下,华盛顿和东京应共同致力于增强民主的韧性和法治。

1)加强美韩与日本的三边合作:随着日本在防御能力上的迅速扩展,包括远程反击能力,美日和美韩之间的联盟比以往任何时候都需要更紧密的联系。继2023年8月的戴维营会议之后,战略层面的三边对话机制已经建立。现在,盟国需要在操作层面建立正式的联系,包括通过各自司令部的联络官交流、在双边演习中互派观察员,以及建立三边应急计划小组。为了支持这些变化,日本和韩国应该迅速采取行动,通过首次联合安全声明,有目的地实现双边防务关系的正常化。这一声明可以参照2007年的《日本-澳大利亚安全合作联合声明》,在一项非约束性的政治文件中列出广泛的共同利益和合作领域。政府在采取这些行动的同时,还应致力于加深日本和韩国民众及民间社会之间的联系。

2)推进美日澳安全合作:日本和澳大利亚通过互惠访问协议加强了防务合作,并增强了日本在澳大利亚北部的军事演习。澳大利亚对制导武器和防区外打击的关注与日本的目标相吻合,为两国在国防生产和前沿保障方面提供了合作机会。澳大利亚的地理位置关键,提供了战略纵深防御并连接印度洋。随着美国在指挥结构现代化方面的努力,日本和澳大利亚应继续探索新的合作方式,以增强双方的军事能力和互操作性,同时为区域安全作出贡献。日本在控制和国防工业政策方面应专注于加强和实施正在进行的三边安全合作项目。

3)加强与菲律宾的合作:菲律宾在南海问题上对抗中国并重建与美国的联盟,为华盛顿和东京提供了重要的战略机遇。美国和日本应尽一切可能加强和支持马尼拉的行动,继续将马尼拉纳入小规模接触的优先事项。两国应在提供安全援助方面密切协调,避免重复工作并确保装备的互操作性。东京还应优先考虑与马尼拉缔结互惠准入协议。

4)干涉台湾并深化三边对话:在2024年1月台湾地区领导人选举后,即将上任的赖清德政府应得到华盛顿、东京以及其他所谓“民主国家”的支持。在遵循“一个中国”政策的同时,美国和日本都应支持台湾抵御军事和经济胁迫的能力。特别是,东京应扩大与台湾安全机构的低调联系,包括定期参与华盛顿与台北之间的一些定期安全政策对话。目前,这些联系的缺失是应对台海潜在突发事件的一个关键弱点。此外,华盛顿和东京应探索帮助台湾加强关键基础设施的方法,包括通信网络、能源供应和交通运输系统。

5)加强中东合作:尽管日本严重依赖中东的海上航线,但在国际社会对红海商业航运恐怖袭击的反应中,东京的角色并不明显。日本应利用在吉布提的自卫队设施,在保护商业海上航线方面发挥更大、更明显的作用。由于日本比美国更依赖中东海上航线,其在该地区的立场应真实反映这一依赖性。

6)促进民主规范和法治:日本国家安全保障战略强调了民主规范和法治对其国家利益的重要性。中国在印太地区的积极参与,包括建设基础设施和与媒体的互动,限制了美国和日本公司的投资机会,而这些机会对于加强反腐败措施和法治至关重要。美国和日本应集中力量打击在战略上重要的国家的腐败、外国干涉和虚假信息。通过四国集团和七国集团,以及与韩国的紧密合作,制定战略和协调机制,以增强民主的弹性、打击虚假信息,并加强印太地区的法治,共同应对来自中国的挑战。

加强经济技术合作

尽管美日双边安全条约第二条中提及了经济合作,但在过去,由于贸易摩擦等问题,这一合作一直难以实现。不过,两国已经成功地将原本充满摩擦的经济关系转变为更加合作的伙伴关系。实际上,与经济和国家安全紧密相关的议题——包括保护关键技术、增强供应链的弹性以及促进关键战略部门的友好支持——已经成为当前政策议程中的重中之重,美国和日本预计在未来几年将继续在这些领域进行努力,尤其是在两国正致力于在印太地区及其他地区推广各自倡导的经济规则、价值观和标准的情况下。

1)推进G7经济安全议程:日本在2023年广岛G7峰会中的领导作用值得称赞,尤其是成功主持了“G7领导人关于经济弹性与经济安全的声明”。为了实现这一愿景,美国和日本需要持续发挥领导作用,鼓励其他G7成员国采取具体措施,以增强供应链的弹性,对抗经济胁迫,并建设具有弹性的关键基础设施。

2)合作应对中国的出口问题:美国和日本应与包括G7在内的理念相近的伙伴国合作,协调一致的方法,并在可能的情况下共同制定政策应对措施。这些措施可能包括传统的贸易工具,如反倾销和反补贴措施,同时也应探索新的和创新的方法来解决这一日益严峻的问题。作为初步行动,美国、日本、欧洲和韩国应开展对话,协调对电动汽车领域所谓“产能过剩”问题的应对策略,鉴于中国在该领域已成为全球领导者。

3)探索自由贸易协定的新框架:美国两党对于平等和市场开放的贸易政策共识已有所削弱,且短期内重建的迹象不明显。尽管本报告作者坚决支持美国重新加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP),但这一目标在可预见的未来似乎难以实现。作为临时方案,美国和日本应考虑开发一种新的、创新的自由贸易协定模板,它不仅包含传统元素,同时还要解决新兴问题,如供应链的弹性、经济胁迫、气候变化以及贸易和先进技术标准。两国政府还可以探讨在电动汽车、电池、半导体和关键矿产等特定行业深化现有协议的可能性。这些旨在加强安全供应链的协议,可以进一步扩展到包括市场准入、统一或相互认可的标准以及贸易便利化措施,从而形成一个全面的供应链协议。

4)制定统一和更新的管理双边投资规则:鉴于预期中两国间投资流量的持续增长,新的自由贸易协定模板可以为投资问题提供更多的确定性。两位主要的总统候选人对于新日铁收购美国钢铁公司的立场,并未反映出对美国国家利益的深入评估。所提出的协议可能有助于支持美国的经济增长、就业和创新,同时不会威胁国家安全。虽然日本不会完全免于交易审查,但应考虑将其列入美国外国投资委员会的“白名单”国家。

5)允许美国向日本出口新的液化天然气(LNG):鉴于日本将液化天然气作为过渡能源的重要性,尽管日本持续大力投资于可再生能源并致力于恢复核能产能,美国政府应考虑取消由拜登总统于2024年1月宣布的对日本新液化天然气出口审批的临时暂停。这一举措将有助于加强两国间的能源合作,并支持日本在能源安全方面的需要。

6)深化全球发展合作:未来几年深化美日发展合作的机会应建立在合作伙伴之间已建立的坚实基础上,并评估利用日本私营部门推动关键发展合作优先事项的战略机遇。日本和美国可以进一步协调努力,促进全球卫生安全和成果;推进撒哈拉以南非洲能源合作和青年领导力方面的伙伴关系;投资拉丁美洲的可持续经济发展和生计机会;扩大印太地区移动电信技术的使用范围,使所有人都能使用开放、安全、可靠的技术。两国还应通过印太经济繁荣框架(IPEF)和全球基础设施与投资伙伴关系(PGII)加强工作,动员公共和私人资本投资可持续基础设施。这些努力对于为发展中国家提供中国“一带一路”倡议之外的高质量替代方案至关重要。

7)支持G7扩容,纳入澳大利亚和韩国:自俄乌战争爆发以来,G7已成为维护基于规则的国际秩序的关键国际平台,其行动范围从支持乌克兰到抵制中国经济胁迫。作为一个至关重要的全球治理机构,G7的成员构成应当扩展,以包括其他拥有共同价值观和资源、并愿意支持国际规则秩序的伙伴。美国和日本应当探讨将澳大利亚和韩国纳入G7的可能性。作为全球第二大的先进民主国家和日益重要的合作伙伴,它们在全球政治和经济对策中扮演着越来越关键的角色。这不仅是基于慈善的考虑,而是因为面对当前国际环境的挑战,现在是让更多拥有实质性能力和共同理念的声音参与进来的时机。

8)通过新的经济安全对话加强政策协调:2022年启动的“经济2+2”对话已经成为协调地缘经济战略的有效平台,但其本身并不足以推动两国在决策上的完全一致性。鉴于经济安全问题和产业政策的高度政治敏感性以及协调上的挑战,美国和日本应当建立一个新的对话机制,由美国国家安全委员会和日本国家安全保障会议牵头,以促进在产业政策、技术传播、出口管制等经济安全政策方面的协调。这样的对话机制将有助于两国在经济安全领域形成更紧密的合作,并共同应对全球经济中的新兴挑战。

结语

本报告以对美日同盟未来的担忧作为结尾。尽管目前美日同盟显得十分牢固,但作者们担心近年来互访留学人数的显著下降,这一趋势若不加以扭转,可能会逐渐削弱两国关系的根本。为此,两国政府必须着重重建并加强这些联系,它们是维系政府、行业和民间社会之间纽带的关键。双方应致力于推动学生交流项目,并增强女性在两国关系中的作用。美日文化教育交流会议(CULCON)在这方面继续扮演着重要角色。

尽管美日都面临着国际体系中的重重挑战,但目前两国的关系正处于一个历史上的强劲时期。回想2000年首份报告发布时,今日的合作水平是无法想象的。这种关系的积极发展并非自然发生,而是两国各界人士长期致力于深化双边关系的成果。本报告的作者们有幸在这一过程中(有时是数十年)参与并贡献力量。培育出认识到并共同致力于维护这一伙伴关系价值的新一代领导者,是两国面临的持续而重要的任务。

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