公共空间治理如何激发商业活力

目  录

1. 「挤出」新消费空间

2. 「植入」新消费载体

3. 官民连携模式，激发商业活力

本文节选自华高莱斯丈量城市专题系列丛书《世界著名消费中心城市》，本书即将出版，敬请期待！

作者 | 1/6图片工作室

一座城市的商业活力，取决于公共空间。在全国各地掀起打造消费中心城市的热潮下，强化消费场景是频繁出现的热词。丰富的消费场景需要丰富的空间载体承载，当我们已经厌倦于Shopping Mall时，就需要进一步挖掘、释放承载消费的新空间载体。

▼ 图注：上海黄浦滨江的公共空间，回到正文

街边公园、广场、人行道，占据了「城市立面」的大多数，却一直以来都是与消费场景最无关的存在。

对于大众来说，渴望在公共空间中感受生活的魅力；对于城市治理来说，这些空间则是管理的难点，也是被戏称为「一管就死，一放就乱」的焦点区域。因此，公共空间常常只是作为「与商业隔绝」，但从不缺乏人气的户外活动场所。

因此，如何激活公共空间的商业价值，就成为了很多城市的课题。

▼ 图注：时代广场是纽约的活力中心之一，但周边的街巷却一直是治理的难点，回到正文

国内有很多城市颁布了治理公共空间的规范、法规。放眼全球，那些更早步入城市化进程的大都市，已经历了数次公共空间治理的阵痛期。

为了提振城市公共空间的商业活力，有些城市逐渐发现，协调好公共与私属空间之间的关系——即「公私之间」，才是关键所在。

▼ 图注：公私之间的「模糊地带」，回到正文

与此同时，众多城市在出台管理公共空间规范、法规的基础之上，探索了对模糊地带的整合治理，形成了一些较为有效的管理模式。如美国激发城市中心活力的POPS模式；日本的官民连携模式等等。

虽然这些模式的机制有所不同，但目标却高度一致——通过调整公、私之间的「制约与平衡」，实现空间的可持续活力，从而惠及城市商业活力。

本文将通过对国际上较为典型的公共空间管理模式的分析，了解这些机制如何影响城市空间设计，又是如何激发城市商业活力的。

01

「挤出」新消费空间

很多城市面临着一个问题，就是虽然想提振城区的消费活力，但是缺乏商业承载空间。

除了那些形似「大盒子」的Shopping Mall以外，城市商业最重要的载体就是沿街商业，而其活力首先取决于可供人交流、聚集的空间载体的丰富度，但在一个已经建设成熟的城区中，想从被水泥森林占满的「消极」街道界面中「挤」出新的空间，又该如何做呢？

这方面美国的POPS模式是代表。

▼ 图注：商业活力上很「消极」的街道界面——被围墙、楼宇等私属空间占据，毫无公共互动功能，回到正文

POPS模式（Privately Owned Public Space）始于1960年代的美国，是全球采用最多的城市空间管理模式之一。

该模式的核心是通过容积率奖励等方式，鼓励私有空间公共化，实现公、私空间管理的制约与平衡。

▼ 图注：POPS模式的容积率奖励示意，回到正文

当然，加入POPS模式的私有土地，并不意味着公共化之后可以做「甩手掌柜」。这些空间所有者需要继续履行维护运营义务，一旦违反协议，监管机构将会对其处罚并监督整改，甚至会没收此前奖励的建筑面积所获得的收入。

▼ 图注：明尼阿波利斯私有土地公共化的区域仍由建设企业运营，回到正文

例如2016年纽约特朗普大厦违规占用POPS空间，将精选商品柜放置在公共空间中，被处罚后，在管理机构监督下空间恢复公共性。

▼ 图注：恢复公共功能后的纽约特朗普大厦「私有空间」（来源：网络开放平台），回到正文

POPS模式经历三个阶段发展后，逐步完善：初期的宽松阶段，中期的严控阶段，现在的监督阶段。

▍宽松阶段

初期管理较为粗狂。私有空间公共化的类型，从早期的广场、骑廊两类，逐渐扩展到跨街区骑廊、风雨步行空间、内部广场、住宅广场等12类。

虽然众多的空间在转化后并不成功，但为此后的细化管理积累了经验。

▼ 图注：宽松阶段的代表项目——芝加哥联邦中心广场，回到正文

▍严控阶段

修订空间奖励标准，重点解决前期空间品质参差不齐的问题。如公共化的私有空间要符合可达性、开放性、安全感、社交性、景观化等城市设计要求。

总之，只有不低于公有空间建设标准的私属空间，才能得到容积率奖励。

▼ 图注：明尼阿波利斯符合城市设计要求的公共化的私有区域，回到正文

▍监督阶段

进入发展平稳期，重点通过社会资源共同监督、共同参与推动私有空间的持续运营。

如纽约最新的区划条例修编规定，私人业主必须按照规定设立信息标牌，以保证公众对该处空间进行监督。

▼ 图注：纽约佩斯广场的公示监管信息牌（来源：网络开放平台），回到正文

纽约市作为最早发展POPS模式的城市之一，到2018年为止，已有354座建筑物使用该模式，为城市贡献了近35.3公顷的公共空间。花旗集团中心是其中最有代表性的项目。

▼ 图注：纽约花旗集团中心，回到正文

花旗集团中心共建设了四类公共空间：广场（含人行道拓展区）、户外广场、跨街区骑廊、风雨步行空间（含建筑中庭）。根据容积率奖励政策，花旗集团中心获得了16.7%的额外建筑面积。

▼ 图注：纽约花旗集团中心公共空间，回到正文

花旗集团中心是如何执行POPS模式的呢？

▍共享广场空间

花旗集团中心将原本私有的下沉广场，改为市民交流休憩场所。广场为市民提供19张固定的桌子和76把可移动的座椅，全天对外开放。

广场也是区域的交通枢纽：南侧与地铁站连通，北侧是圣彼得教堂的地下入口，东侧是花旗集团中心大楼入口，而西侧是一家便利店。

▼ 图注：花旗集团中心下沉广场的枢纽作用，回到正文

广场还是区域的文化中心。如在夏季的几个月里，每个星期四，露天广场上都会为中城社区举办一系列免费的爵士音乐会；五月则是来自地区学院和表演艺术高中的乐团在此演出。

▍共享步行廊道

大厦内部有6个入口，其中3个可直达建筑外围的街道，人们可以穿越中庭到达城市其他空间。大厦的中庭配置了56张桌子和144个座位，廊道周边则设置各类便民性的商业功能，使建筑室内空间公共化。

▼ 图注：花旗集团中心公共化的中庭（来源：网络开放平台），回到正文

花旗集团中心通过POPS所获得的奖励面积，为企业带来了更多可以使用的生产空间，同时，也为城市「挤」出了更多可供交流、有活力的公共空间，为人们活动与商业的开展提供了难得的空间载体。

02

「植入」新消费载体

城市老城区的公属空间改造，是很多城市提升商业活力的常用手段之一。公园，广场，建筑临街空间，大多只适用于人们的户外活动而平白浪费其商业潜力，若能将它们进行商业化运营，则可以为城市的消费活力贡献重要的力量。

而通常，公属空间的商业化改造都会贯穿一个原则——权益剥离。

权益剥离，即分离「所有权」「管理权」「使用权」，引入专业化团队运营，实现有效管理与效益的平衡。

▼ 图注：公属空间的权益剥离模式，回到正文

如纽约布莱恩特公园曾经由于缺乏管理，导致环境恶化、非法交易横行。后通过权益剥离的方式，引入非官方机构负责运营，公园扭转为纽约最受欢迎的公共空间。

▼ 图注：治理后重现活力的布莱恩特公园，回到正文

当然，权益剥离千头万绪，会牵扯着多方利益，实施起来绝非易事。

目前看，有效地剥离主要聚焦「所有权」与「管理权」的调配与引导，城市政府作为城市的管理者与经营者，其优势在于对城市宏观发展层面的把控，而对于微观层面千头万绪的项目空间管理往往是弱项。

因此，我们看到在众多老城区的公共空间治理中，城市政府往往会主动退让一步——推动管理权转让，引入第三方运营机构，通过收益共享的方式剥离所有权与管理权。

下面以日本的Park-PFI制度为例。

▼ 图注：公属空间，专业管理模式，回到正文

日本的Park-PFI制度是典型的将公共空间通过公私合营，激活商业活力的例子。

日本在2017年出台了《都市公园法》修正案，正式推出了Park-PFI（Private Finance Initiative）制度。

该制度的核心是引入私营主体参与到公园运营中，通过放开一定的商业设施建设限制，让企业能够从中盈利。作为交换，企业要通过对公园和周边进行修缮、开发、运营等方式部分返还收益，用于提升公园品质和魅力度。

▼ 图注：Park-PFI制度模式图，回到正文

对于企业，这一法案的吸引力在于「长线经营」和「放宽建筑覆盖率」。

Park-PFI并非日本首个将私营主体引入公园运营的制度，但相比起过去的PPP等模式，Park-PFI将企业对公园的管理周期从10年延长到了20年，这种长线经营意味着企业回收成本并盈利的可能性更大，能够激励企业进行更大力度的前期投入。

更关键的是，法案对公园的建筑覆盖率作出了让步，从以前「严格保证开敞空间」的2%放宽到了最高12%，这些新增的建筑可以用于建设商业、运动、休憩、游乐等盈利性设施。

同时，法案还允许企业按需设置自行车停车场、广告牌等便利性设施，进一步加大了企业参入的积极性。

▼ 图注：Park-PFI的三大主要政策特征，回到正文

政府则能从中实现「财政减负」。在Park-PFI制度下，都市公园空间被划分为三类：盈利性设施、公共设施和无设施的开敞空间。

其中，私营企业全权负责公园的更新改造和营利性设施的建设运营，同时也代行广场、盆栽、道路、喷水池等公共设施的日常修缮和维护。

而地方政府和公共团体只需要向私营企业提供公共设施部分整备资金的50%（另外50%来自企业的收益返还），和企业用于公园改造的长期贷款即可。

▼ 图注：Park-PFI对不同设施整备资金来源的规定，回到正文

Park-PFI一经推出就受到了日本全国的欢迎，到2019年9月 已经有35个公园正式实践，而在9月之后，更是有上百个公园在讨论引入该制度。

对于那些身处大都市「黄金地段」的绿色空间，选择「在公园里做商业」再合适不过。

在电子购物如此便捷的当下，线下商业向「情景式」「体验式」「交互式」发展的趋势愈发明显，引入生态元素的「公园型商业」越来越多。而城市公园的绿色基底恰好就构成了绝佳的消费配套场景。

同时，这些中心公园本身就拥有极大的客流量，对于商业运营来说更是可遇而不可求的优势。

▼ 图注：东京上野公园内的咖啡店，回到正文

在这类改造中最积极的私营主体就是以三井不动产为代表的巨头开发商们。

作为日本老牌的商业运营方，三井曾经创造了lalaport、lalaterrace、三井奥莱等众多爆款商业产品。而「公园+商业」正是三井探索下一代商业形态的最新尝试。

为此，三井专门开创了基于Park-PFI制度进行公园商业运营的「RAYARD」产品线，并且已经打磨出了宫下公园和久屋大通公园两大标志性项目。其中，久屋大通公园是目前日本规模最大、也是商业化改造属性最强的Park-PFI项目。

▼ 图注：久屋大通公园俯瞰，回到正文

三井最大程度上保留了公园的生态特性和公益属性，并将公园绿地改造为更具魅力、与业态属性深度融合的「都市户外」消费场景。

在久屋大通公园，三井以大面积「美式风格」的开敞草坪取代了原本遮蔽视线的高大树木，不仅营造了更开阔舒适的视觉通廊，还制造了优质的市民活动场所，带来更多人气。

在大草坪上，游客可以使用免费租赁的简易帐篷，和仅需500日元/次的吊床。桌游、羽毛球等游戏用具也可以免费租赁，并且还会免费放映露天电影和举办咖啡博览日、cosplay峰会、街头鼓手聚会等众多时尚活动。

公园内的商业业态则与这种户外调性高度匹配。三井以「首店经济」和「创新业态」为抓手，在公园内引入了很多场景化的「都市户外」型商业，让消费者在这里可以直接「看到」商品的使用场景，从而激发其购买力。

▼ 图注：改造前的久屋大通公园，回到正文

▼ 图注：改造后的「都市度假森林」区域，回到正文

比如说，久屋大通公园与日本户外领域的「LV」品牌「雪峰（snow peak）」合作打造了集「户外露营办公室+餐饮+室内露营办公室+产品展销」功能于一身的创新商业综合体，消费者不仅能现场看到商品的场景化展示，还能亲身体验其魅力。

除此之外，久屋大通还引入了与意大利制造商Bianchi合作打造的骑行者友好「自行车咖啡馆」、日本第一家由室外球场、室内球场、特色酒吧组成的「乒乓球运动综合体」T4 NAGOYA等创新商业业态。

▼ 图注：久屋大通公园打造的「运动社交」区域，回到正文

在设施建设上，三井也做到了「收放有致」。基于久屋大通公园南北向线性延伸、空间被道路切割、不连续的特性，商业设施从南到北都有设置，让人气在空间内能够有效传导。

同时也没有过于分散，而是一方面在电视塔所在的「新地标」区域进行集中布局，用餐饮、购物等功能在游客最为密集的区域打造起一个人气消费中心；另一方面在其他区域重点布局更具特色和定向吸引力的业态，比如「书店咖啡厅」「儿童英语健身俱乐部」「都市微智造咖啡厅」等。

▼ 图注：久屋大通公园商业建筑形态（来源：网络开放平台），回到正文

总之，经过权益剥离，久屋大通公园引入专业化社会团队的商业改造与运营，这片曾经只是用来散步的市中心绿色带状公园，被激发出了强大的商业消费活力，成为了名古屋市中心荣町商业圈的有力补充。

03

官民连携模式，激发商业活力

对于城市成熟区域的公共空间消费活力提升而言，是一项复杂、困难的空间治理课题。

既涉及前文我们提到的「挤出」更多可用的商业、交流空间的问题，也涉及到公属空间如何权益剥离、商业化运营的问题。整体而言，这是一项系统性的「城市绣花」功夫，其中，日本的官民连携模式，也许可以为我们提供一个参考。

日本在高速城市化后，人口、资源的高度聚集，造成了城市中心建筑密度持续升高，而人均公园、绿地等公共空间不断走低的现象。

城市公共空间的缺失，带来了诸多城市病，也使一些城市失去吸引力，加速人口流失。

▼ 图注：高密度的东京，回到正文

2002年，日本颁布《都市再生特别措置法》，法案中提出通过官民连携模式，推动、管理公共空间的复兴，带动城市中心的再生。

官民连携模式类似于POPS模式与BID模式的融合，既有对私有空间公共化的容积率奖励，也有公共空间活力营造对区域的商业带动。

▼ 图注：官民连携模式，回到正文

「官民连携」模式在实际应用中，主要通过「扩大增量」「共享存量」两种途径实现。

▍扩大空间增量

针对私有用地，通过政策条例的鼓励，扩大公共空间。如《综合设计制度》鼓励私人土地修建写字楼、商业、住宅时增加公共空间，会获得容积率形式的补偿。

扩大增量作用下，城市内诞生了一类专属用地——公开空地。

▼ 图注：东京中城的公开空地，回到正文

「公开空地」是指大型开发项目内的公共开放空间，这些空间必须具备空间非营利化、空间非消极化、空间权属明确化的三大特点。

▼ 图注：公开空地的三要素，回到正文

东京新宿三井大厦55广场是第一个试水公开空地的项目，精心设计的开放空间成为市民休闲、交流、举办活动的场所。

同时，三井大厦55广场也突破地区的容积率限制，成为1970年代的东京第一高楼。

▼ 图注：东京新宿三井大厦的公开空地，成为市民休憩场所，回到正文

▍共享公共空间存量

共享存量主要针对城市的道路、广场等公共空间进行挖掘再利用。

如《都市再生特别处置法》的修正法案中特别提出了「道路占用许可特例」，针对能够提升街区熙攘度、增强市民交流、提升市民便利度的「占路」行为，赋予特权。

▼ 图注：道路占用许可特例准许的部分占用类型，回到正文

如空心化严重的千叶市，在城市中心通过道路占用许可特例的方式推动中心城区再生：特别准许中心城区的沿街商铺，在规定时间内占用街道空间，设置露天餐饮、露天集市、露天表演等设施活动，城市中心区的人气得到提升。

▼ 图注：通过道路占用许可特例激活城市活力（来源：网络开放平台），回到正文

对于存量的挖掘，不仅限于街道，还会针对不同区域的特质进行区别化管理。如滨河带、活动线路等，都具有针对性的空间活用政策。

▼ 图注：大板站前广场成为活动广场，回到正文

东京对官民连携模式的应用最为积极，已有超过709个官民连携模式实践区。在为数众多的实践区之中，东京丸之内商务区可谓是官民连携模式的样板。

丸之内是东京最早的商务区，同时，它也是东京昼夜人口差异最大的区域之一。

1990年代，丸之内启动了公共空间再生计划，希望通过公共空间改造，摆脱「夜间似鬼城」的区域形象。但改造后的空间对人气的拉动并不明显，直到引入官民连携模式，才有了质的改变。

▼ 图注：丸之内商务区俯瞰，回到正文

▍适度让利，扩大增量

丸之内首先解决了公、私之间的空间权属模糊问题，并适度让利于私人空间。毕竟企业比主管机构，更善于兑现小空间的大价值。

如在丸之内仲大街的步行道加宽改造中，被压缩的车行道所有权属于千代田区，被加宽后的步行空间划拨给企业管理使用。虽然道路的使用未发生实际变化，但扩大增量所带来的景观营造、休憩设施管理、底层商业的运营等，赋予了商务区对大众的吸引力。

▼ 图注：丸之内仲大街改造后部分公共道路交于企业管理运营，回到正文

此外，公共空间的改造采用了「城市客厅」的城市设计理念：仲大街两侧建筑始终保持着31米高的视觉通廊，实现整体上的统一；步行空间种植行道树，使四季富有变化；设置多种交往节点，提升街区空间可参与性。

▼ 图注：丸之内仲大街改造的交流节点（来源：网络开放平台），回到正文

公共空间舒适度的提升，为建筑临街面从商务到商业的转型，提供了必要条件。如重塑后的丸之内仲大街，集聚了64家商店和16家咖啡与休闲餐厅，为商务区注入了时尚活力。

▼ 图注：丸之内仲大街改造后促进了商业氛围发展（来源：网络开放平台），回到正文

▍公绿私用，共享存量

针对激活公共空间活力持续问题，丸之内鼓励私人企业使用公共绿地举办活动，不断丰富步行空间的功能。

▼ 图注：企业在公共空间举办的活动，回到正文

例如在丸之内公共空间中，鼓励企业举办各类主题活动，设置能够代表企业文化的艺术雕塑，展现出企业文化的同时，让中央商务区的公共空间成为艺术空间。

▼ 图注：道路两侧企业冠名的雕塑（来源：网络开放平台），回到正文

▼ 图注：在主轴大道设置「丸之内之牛」艺术雕塑项目（来源：网络开放平台），回到正文

最终，丸之内通过「适度让利」和「公绿私用」，重新激发了商务区活力，扭转了区域形象，推动从CBD向CAZ转型。

04

结语

无论是强调公属空间的权益剥离，引入社会团队运营，还是强调私属空间的公共化问题，其实都是对公共空间的「公」与「私」之间制约与平衡的艺术，因为有了制约才能使公与私协调发展，有了平衡才能为城市公共空间的商业活力找到永动机。