南海争端的成因——台海阋墙外受侮

回顾南海争端复杂局面的形成，不得不说，虽然是因为外部势力的侵略才造成当下暗潮涌动的局势，但与我国自身缺乏海权意识、长期忽视海洋国土、无力守卫南沙群岛及其海域有极大关系。

从历史上看，自秦汉时期直至20世纪40年代，在长达2200多年的时间里，中国历朝历代都对包括南沙群岛在内的南海诸岛及其海域实施了有效管辖。近现代以来，虽有法国、日本、美国等国的入侵，但周边各国对中国拥有南海诸岛及其海域的主权没有任何异议。

根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》精神，中国于1946年正式恢复对南海诸岛及其海域行使主权。1947年12月，中华民国政府内政部正式公布了《南海诸岛新旧名称对照表》，将“南海各岛屿”改为“南海诸岛”，重新核定172个岛礁名称，东沙群岛、南沙群岛、中沙群岛至此正式定名。中华民国政府内政部方域司编绘、国防部测量局印制《南海诸岛位置图》，标绘了一条西起中越边界北仑河口、南至北纬4度、东到台湾东北的由11段线构成的南海断续国界线，线内标明东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛，并标出大部分岛礁名称。1948年2月，中华民国内政部方域司公开出版《中华民国行政区域图》并附《南海诸岛位置图》，成为官方最早正式公开标示南海断续线的地图。为加强对南海海域的管辖，1949年1月21日，中华民国正式设立海南特别行政区，直隶行政院，该行政区包括海南岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛等群岛及其附属岛屿和海域。1950年5月，中国人民解放军解放海南岛，国民党残余部队撤往台湾。困守台湾的蒋介石当局将驻守南沙太平岛和西沙永兴岛的部队撤到台湾，致使太平岛等南沙岛屿在此后6年里无人驻守。1956年3月起，南越军队以接管法国主权为由，逐渐占领西沙群岛的琛航岛、甘泉岛等岛屿。5月，菲律宾企图霸占南沙太平岛、南威岛、中业岛等岛礁。针对这一形势，1956年6月2日—14日，中国台湾当局海军开展“立威巡弋”，巡视南海27个岛礁，登陆太平岛、南威岛和西月岛三岛，强势宣告主权。7月6日—26日，中国台湾当局海军开展“威远巡弋”，运送军队重返太平岛常驻，并登陆中业岛等9个岛礁。7月11日，台湾地方当局派出海军陆战队官兵再次进驻南沙太平岛、中业岛和敦谦沙洲等，并组建“南沙守备区”，加强守卫。9月24日—10月5日，中国台湾海军开展“宁远巡弋”，巡视南海21个岛礁。

南沙岛礁的失守，退守台湾的蒋介石国民党集团有着不可推卸的责任。台海两岸分裂局面形成后，蒋介石国民党集团不甘心失败，依仗其拥有较强的海军和空军力量，一再叫嚣所谓反攻大陆，在其后二十多年间多次对大陆内地特别是沿海地区进行侵袭骚扰，严重影响了大陆地区的建设和发展。不仅如此，因为台湾国民党集团将其军事力量主要用于进犯大陆沿海地区，直接导致其驻守南沙群岛的兵力大为削弱并逐渐收缩防线，甚至放弃中业岛、敦谦沙洲等岛礁，以至其驻守岛屿至今仅剩太平岛。就在台湾国民党南沙驻军的眼皮下，菲律宾自1963年起，相继侵占西月岛、马欢岛、南钥岛、费信岛、北子岛、中业岛、双黄沙洲、司令礁。中业岛与敦谦沙洲的弃守更是台湾国民党集团的奇耻大辱。1971年4月18日，因强台风侵袭中业岛，台湾国民党当局下令中业岛上的全部驻军撤至太平岛躲避台风。台风过后，菲律宾趁机派兵于7月19日侵占中业岛。1971年7月29日，台湾国民党海军对中业岛驻军进行换防，由驱逐舰“太湖号”、“太康号”与坦克登陆舰“中肃号”组成的海军支队向中业岛运送新的守卫官兵。进抵中业岛后，发现菲律宾正在向中业岛上运送物资和人员，支队长郝德云上校下令舰炮准备开炮，意图将菲军全部歼灭，却忽然接到命令：不挑战，部队转运太平岛。台湾国民党海军官兵坐视中业岛被菲律宾侵占。1974年2月3日，类似的一幕再次上演。因有台风警报，台湾地区在敦谦沙洲的驻军被太平岛指挥官下令撤回太平岛躲避台风。台风过后，守军奉命返回时发现，敦谦沙洲已被南越军队侵占。蒋经国曾下令收复敦谦沙洲，但遭到军方的阻挠反对，最终不了了之。台湾地方当局对待南沙的消极态度助长了菲律宾和越南的嚣张气焰，导致南沙众多岛屿被一一侵占。2000年1月28日，台湾当局成立海岸巡防署，取代台湾海军接管太平岛。2016年1月28日，台湾当局领导人马英九登上太平岛，宣示主权。目前，太平岛由100多名海巡署人员和少量海军气象人员、空军地勤人员驻守，防卫力量薄弱。越南、菲律宾对太平岛虎视眈眈。

新中国对南海诸岛及其海域行使有效管辖始于海南岛的解放。1950年5月15日，中国人民解放军登陆西沙永兴岛，限于海军力量薄弱，还无法掌控西沙群岛全部岛屿。1974年1月，“西沙反击战”的胜利一举稳定了西沙局势。南越侵略军虽然被赶出了西沙，可随后不久就侵入南沙海域，相继侵占南子岛、敦谦沙洲、景宏岛、鸿庥岛、南威岛、安波沙洲等岛礁，并非法命名或驻军。1975年4月，越南派军舰攻占南越军队侵占的南沙岛礁，并继续武装侵占安波沙洲、染青沙洲、柏礁、六门礁、大现礁等20多个岛礁。但是，因为当时人民海军与空军力量非常薄弱，新中国无力守卫南沙群岛及其海域，这一局面直到上世纪80年代才有改观。

人民海军成立时一穷二白，拥有的舰艇大都是一些起义、投诚、缴获、打捞、修复的国民党海军及美、日等遗留下来的老旧舰艇。1954年至1955年，新中国以相当于68吨黄金的价格从苏联购买引进4艘“鞍山级”驱逐舰，成为人民海军的核心支柱，被誉为“四大金刚”；直至20世纪70年代初，这4艘驱逐舰一直是中国海军最大的水面战斗舰。1957年至1958年，采用苏联提供的技术和材料自行制造的4艘“成都级”火炮护卫舰服役。然而，新中国成立后的20余年间，在台海两岸海军力量对比中，台湾国民党海军拥有驱逐舰近20艘，在水面舰艇方面一直保持着较大优势；人民海军则一直处于弱势，寥寥数艘老旧驱逐舰，无论是数量还是舰载武器方面，均难以在整体上与之相抗衡。因此，人民海军舰艇通常只在近岸水域活动，在进入遭受国民党海军袭击危险性很高的海区时，通常需要动用海岸雷达和航空兵进行戒备。基于当时的经济和科技状况，人民海军建设的重点是发展潜艇和快艇，因而水面舰艇部队大量装备快艇、护卫艇、扫雷艇和猎潜艇，一直缺少大型驱逐舰和护卫舰，只是一支“黄水海军”，仅能执行近岸防御任务。直到20世纪60年代海军战略调整后，为有效保证核潜艇深海出航和远程洲际导弹试验的需要，才将研制新型驱逐舰的任务提上议事日程。1963年起，南沙岛礁开始遭到菲律宾、南越等国家的侵占。当时的人民海军恰恰缺少控制远海岛屿的能力，虽然已经建造了037型猎潜艇用于南海巡逻，一定程度上弥补了承担领海警戒巡逻任务的062型护卫艇吨位小和适航性差的不足，却也只能抵达西沙群岛海域，更远的南沙群岛海域依旧处于失控状态。1966年8月至1969年6月，5艘65型近海火炮护卫舰相继服役，虽然适航性和满载排水量可以满足南沙海域的巡逻，但是武器系统仅有火炮和反潜火箭深弹，在设计之初就已经落伍。在西沙自卫反击战中，参战的中国海军舰艇仅有2艘扫雷舰和4艘猎潜艇。而当时南海舰队的旗舰“南宁号”护卫舰，不过是由一艘日本制造的简化型海防舰修复改建而来，虽然满载排水量只有1050吨，却已被当时的南海舰队视为“王牌舰”，南海舰队的作战实力由此可见一斑。1963年10月，南海舰队以“南宁”号护卫舰为指挥舰、“锦州”和“扬州”两艘猎潜艇为主力，配备多艘扫雷舰、鱼雷艇组成护航编队，护送中国体育代表团乘坐“光华轮”前往雅加达参加第一届新生力量运动会，进抵北纬10度，圆满完成人民海军组建后的首次远洋护航任务，创造了当时人民海军在南海执行任务的最南记录。1966年9月，“南宁号”护卫舰率领舰艇编队为“光华”轮护航，前往印度尼西亚示威和撤侨，经曾母暗沙到新加坡，再经马六甲海峡抵达苏门答腊勿拉湾外海。这次护航行动是人民海军历史上第一次在海外展示作战力量。

“十年陆军，百年海军。”建设一支强大的海军力量何其难哉！1953年2月，毛泽东在武汉登临长江舰并题词：“为了反对帝国主义的侵略，我们一定要建立强大的海军。”1975年5月2日，西沙海战一年多之后，在一次中央政治局会议上，毛泽东晃着小拇指对时任海军第一政治委员苏振华说：“我们的海军只有这么大！海军要搞好，使敌人怕。”然而，在上世纪80年代中期之前，新中国长期奉行“近岸防御”战略，海军侧重于发展海军航空兵、常规潜艇和千吨以下的水面快艇，简称“空、潜、快”。人民海军一直是一支以近岸防御为主的轻型海军，防御的范围为200海里以内。最早提出海军战略转变的是改革开放的总设计师邓小平。1979年4月，邓小平在听取海军主要领导汇报时说：“我们的海军应当是近海作战，是防御性的。”同年7月，邓小平在接见海军党委常委扩大会议全体人员时再次强调：“我们的战略是近海作战。”1982年8月，刘华清担任海军司令员，以邓小平的指示为依据，于1983年1月首次提出了“积极防御、近海作战”的海军战略，启动了人民海军现代化进程。刘华清强调经略海洋，全面整顿海军，提出并确立了中国海军战略理论，提出了海军作战方针和海军装备发展方针，开创了海军建设新局面。这一年5月22日，人民海军舰艇编队抵达曾母暗沙，首次巡视南沙海域。此前的34年间，囿于装备不足和近岸防御的作战方针，新中国海军舰艇编队从未在这片被临近国家不断蚕食的海域进行宣示主权的巡逻。当舰艇编队到达曾母暗沙时，时任海军副参谋长、编队总指挥张序三命令编队抛锚，长鸣汽笛，宣示主权，宣告了新中国在这片海域迟来的存在。1984年5月，“南昌号”驱逐舰（舷号163，时任舰长吴胜利）与“茂名号”护卫舰（舷号551）组成编队赴南沙群岛海域执行人民海军首次南沙战备巡逻任务，于5月12日抵达曾母暗沙，再次宣示中国主权。1987年5月6日，南海舰队参谋长李树文率领由1艘驱逐舰、5艘护卫舰、4艘保障船等10艘舰船组成的战斗编队前往南沙执行巡航任务，逐个巡视南沙岛礁，探索南沙海域的航行线路。

实现军事战略转变是需要时间的。1986年4月29日，时任海军司令员刘华清应邀在国防大学作报告《海军战略与未来海上作战》时再次提出“近海防御”战略。1987年2月，中央军委常务会议召开，根据总参谋部制订的全军“七五”装备规划，对各军兵种装备发展的优先顺序作出安排，依次为陆军、空军、二炮、海军。一位军委领导表态：“打仗主要靠陆军。”空军和二炮也是重点，“海军也要上，但放后点。核潜艇不要造新的了，把现有的维护好；航空母舰，这个想法到21世纪再说。”这就是当时中国各军兵种地位的真实写照。同年3月下旬，总参谋部一位负责人在会见外宾时公开表示，中国不需要、也不准备搞航空母舰。建国以来人民海军发展滞后，既有国力薄弱、军费不足的原因，更有观念落后、海权意识差的缘故。为改变海军面貌，刘华清为海军“近海防御”战略的确立四处奔走。在刘华清的坚持与努力下，1987年4月，中国当代海军战略宣告诞生。

中国曾经几次与进驻南沙的历史机遇擦肩而过。1974年秋，时任海军副参谋长的刘华清率队考察西沙，随后就向海军领导建言：抓住西沙海战胜利的有利时机，进驻南沙岛礁，以绝长久之患。但此时海军正处于“文革”后期的乱局中，无人理会他的建议。可惜的是，如果当时人民海军进驻南沙岛礁驱逐南越军队，不仅师出有名，而且可以有力阻止别国对南沙岛礁的侵占，尤其是阻绝后来越南对南沙的野蛮侵略，那么南沙海域就绝不会是如今的样子。

1975年，中国又再一次错失了进驻南沙的机会。当时南越军队全面溃败，不得不从所侵占的南沙岛礁撤出。时任南海舰队某潜艇艇长的李树文联合其他几位艇长联合向上级建议，派人把那些岛礁控制起来。然而，这一建议依然被弃置一旁，无人问津。

1988年“赤瓜礁海战”爆发后，时任中央军委副秘书长的刘华清下达命令：“坚决打，凡是能占的岛礁都上去。”令人遗憾的是，这一愿望没能实现。在编队总指挥陈伟文指挥下，海军将士一举收复赤瓜礁、永暑礁等9个岛礁。当时海军战士已经占据大现礁，但后来却又撤下来。参加“赤瓜礁海战”的海军将士甚至被人扣上干扰经济建设大局的大帽子。中国的妥协退让，直接导致一些南沙岛礁被贪得无厌的越南军队侵占，仅1988年，越南就疯狂占领10个南沙岛礁。

回望关于南沙的历史，留下的是无尽的遗憾！古往今来，中国从来不缺少有远见卓识的战略家，也不缺少勇于请命出征的战将，更不缺少慷慨激昂视死如归的战士。正如李树文将军所说：“南沙问题，从来都不是军力对比的问题。”回想2700多年前，鲁国军事家曹刿对鲁庄公进谏曰：“肉食者鄙，未能远谋。”拂去历史的尘埃，不得不说，曹刿这句话的确是至理名言。从上世纪五十年代的“四大金刚”，到051型驱逐舰问世，中国海军并不是缺少能够保卫南沙岛礁的舰艇，缺乏是对海洋国土的认知，是对海洋权益的认识！囿于对海洋国土与海洋权益的漠视忽略，自上世纪五十年代中期开始，中国曾经禁止海南、广东等地的渔民到远海捕鱼，这一政策一直持续了30年。在这30年里，中国渔民再也没有到过南沙海域。直到1985年，南沙才迎来了海南谭门派出的一支由5艘渔船组成的探路船队。然而，此时的南沙早已面目全非。此后，前往南沙的中国渔民逐渐增多，渔业争端随之频发，中国渔民在南沙海域常常遭到周边国家的抓扣、驱赶和抢劫。在以经济建设为中心的浪潮中，极少有国人关心遥远的南沙海域。1988年“3•14海战”后，南海舰队参谋长李树文前去301医院看望一位老领导，这位老领导却说：“听说那几个礁既不能住人，也不能种庄稼，离我们又那么远，你占几个礁干什么！你占几个礁给国家带来多少麻烦哪。”以如此狭隘短视的小农意识，怎么能经略海洋呢？

上世纪70年代起，面对越南、菲律宾等周边国家肆意霸占南沙岛屿的侵略行径，中国一直坚持以外交手段为主争取主权，没有及时采取军事行动予以反击，其中一个重要原因是中国战机的“腿太短”，当时中国主力战斗机歼-7的作战半径只有600公里，连到达西沙的留空时间都很短，对遥远的南沙更是鞭长莫及。直到20世纪80年代中期，当时中国最先进的战机歼-8Ⅱ的作战半径也只有800公里，仍然无法抵达南沙空域。在现代海战中，没有制空权就没有制海权。“西沙自卫反击战”与“赤瓜礁海战”中，中国曾经最担心的是越南空军作战飞机参战。海军虽然腿短，还有几艘能到南沙巡逻的战舰，关键是缺乏区域防空能力。由于顾虑太多，人民海军仅有的“四大金刚”（4艘“鞍山级”驱逐舰）并没有任何参战记录。1971年12月31日，中国自行设计建造的051型导弹驱逐舰首制舰“济南号”驱逐舰（舷号105）服役，至上世纪90年代初共建造了17艘，成为当时人民海军的主力水面战斗舰艇。1975年起，053系列导弹护卫舰也相继服役。1988年3月14日，65型火炮护卫舰“南充”舰（舷号502号）、053K型护卫舰“鹰潭”舰（舷号531）与053H1型护卫舰“湘潭”舰（舷号556号）参加了赤瓜礁海战。

永暑礁海洋观测站的建设，解决了中国在南沙的实际存在和军事管控问题。中国以实际行动向全世界宣告：南沙是中国的领土，中国的领海主权和海洋权益不容侵犯。然而，中国海军要有效保卫南沙主权和权益，必须解决海上制空权问题。永暑礁距离海南岛约1000公里，距离祖国大陆1370公里。曾母暗沙距离海南岛约1600公里，距离祖国大陆约1900公里。飞机“腿短”，恰恰是中国经略南海的一个现实难题。早在1974年，邓小平第一个提出建设西沙机场的主张。1980年11月8日，中国海军航空兵2架轰6型轰炸机，首次对南沙群岛实施远程空中侦察。1991年5月，西沙机场验收通航，海军航空兵随即进驻西沙。1994年歼轰-7“飞豹”服役，才算解决飞机“腿短”这一难题。1995年，“轰油-6”加油机服役，为保卫南沙再添助力。2000年2月，随着第一艘现代级驱逐舰“杭州号”服役，中国海军开始拥有区域防空能力。

进入上世纪80年代，基于对世界和平与发展大趋势的判断，中国国防建设开始转型，从多年来“立足于早打、大打、打核战争”的战备状态，转入以经济建设为中心的和平发展轨道。人民军队从此进入持续10多年的“忍耐期”，其中最突出的表现是国防开支紧缩。1986年，中国的军费减为201亿元，扣除物价上涨因素，实际花费比70年代后期减少了一半，仅占GDP的2.1％。此后，中国经济一直高速发展，军费总额虽有所增长，但在GDP中的所占比例却逐年递减。1997年，军费支出为813亿人民币，仅占GDP的1.03%，其比例是新中国历史上的最低点。在这有限的经费中，海军在分配占比上又位居末位。而这一时期，世界各国的军舰已经实现了导弹化，导弹武器成为海上作战力量的主体，反舰导弹的射程已经达到几百上千公里，超视距打击成为海上作战的主要手段。

要对南沙海域进行有效管辖控制，人民海军需要装备更先进更大吨位的作战舰艇。1994年5月，中国第二代导弹驱逐舰052型“哈尔滨号”（舷号112）正式服役，人民海军启动了走向现代化的新征程。进入21世纪以来，具有世界先进水平的054A型导弹护卫舰，052B型、052C型、052D型导弹驱逐舰大批服役。不仅如此，随着071型船坞登陆舰、航空母舰“辽宁舰”与“山东舰”、075型两栖攻击舰、055型导弹驱逐舰接连入列服役，人民海军已经跨入海军强国行列。从战斗力上说，中国海军早已具备收复南沙被占岛礁的实力，“万事俱备，只欠东风”，只需要等待合适的战略机遇。

南沙岛礁被侵占，南海争端的形成，更根本的原因是国人长期缺少海权意识，长久忽视海洋权益。中国悠久的文明总体上属于农业文明，元明清三代都曾经长期实行海禁政策，表面上是禁止海外贸易，实际上却禁锢了自身的视野与发展的脚步。新中国成立后，由于帝国主义的封锁，再加上自身的内忧外患，更兼小农意识强烈，海洋经济受到极大限制，海权意识极其淡漠。在计划经济体制下，自1956年起，广东、海南等地实施海禁政策，渔民捕鱼作业最远只能到达西沙海域。此后30年，南沙海域失却了中国渔民的身影，直到1986年以后，海南渔民才能够赴南沙海域开展捕捞作业。当中国渔民重返南沙时才发现，南沙早已是菲律宾、越南等国渔民的天下。南沙三十年的真空期，导致主权管辖有名无实，为别国抢占岛礁提供了机遇，致使南沙岛礁及其海域被菲律宾、越南、马来西亚等国肆意侵占，以致形成涉及“六国七方”的复杂局面。中国实行改革开放后，以经济建设为中心，却再次忽略了海洋权益和海洋国土，以致旧债未清又添新债。

在南海争端上，中国是最大的受害方。作为大国，中国一直主张和坚持在尊重历史事实和国际法的基础上，由直接当事方通过友好协商和谈判方式解决争议。2002年11月4日，中国与东盟国家在柬埔寨金边举行的第八届东盟首脑会议上签署了《南海各方行为宣言》，就和平解决争议、开展南海合作达成共识，强调由直接有关的主权国家通过友好协商和谈判，以和平方式解决南海有关争议。但是，如何落实这一宣言还存在许多难题。2017年5月18日，中国与东盟国家落实《南海各方行为宣言》第14次高峰会在贵阳举行，审议通过了“南海行为准则”框架。2018年8月2日，“南海行为准则”单一磋商文本草案形成。数十年来，中国一直坚持以外交手段为主维护主权，虽然付出了最大的诚意和最大的努力，但是至今仍然没有打破南沙岛礁被侵占的局面，菲律宾、越南等国还在动辄挑起事端。

《联合国海洋法公约》于1982年12月10日在第三次联合国海洋法会议上通过，并于1994年11生效。中国是率先签字的国家之一，于1996年5月15日批准该《公约》。中国对南海诸岛礁及相关海域由历史形成的主权、主权权利和管辖权是在2000多年间形成的，《联合国海洋法公约》不能追溯既往，同时承认各国关于海洋和岛礁的历史性权利。在解决海洋岛屿与海域划界争端上，中国主张在尊重历史事实和国际法的基础上，与直接当事方通过协商谈判解决问题。2006年，中国已经发表声明，根据《公约》特有的专项规定，排除了将领土主权，包括岛礁争议、军事活动和其他活动的争端诉诸国际仲裁的做法。中国坚持以最大诚意和耐心，以和平方式协商谈判解决问题。

“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”国际争端往往是利益之争，没有永久的朋友，没有永久的敌人。国际斗争历来奉行的是“丛林法则”，弱肉强食，优胜劣汰。和平解决争端的愿望很美好，然而面对的世界很残酷！没有强大的国力，尤其是军事实力，战场上拿不到的，谈判桌上也得不到！放眼全世界，还有哪一个大国坐视乃至放任自己的领土被人肆意践踏？在中国走向民族伟大复兴的征途上，收复南沙被侵占的岛礁和海域，也是重要的一步。