调整溢价金计算标准为拍卖土地提供程序条件

　　行政会昨日完成讨论多项法律法规草案。其中一项是《修改第16/2004号行政法规〈批地溢价金的订定方法〉》行政法规草案。行政会发言人、行政法务司司长张永春表示，现时规范批地溢价金的法规已生效多年，特区政府经收集房地产市场最新资料及物业成交收据后，对现行法规及附件作出修改。而工务局局长黎永亮则强调，溢价金的计算仍沿用现有公式，但不同类别用地的建成价值调整后，商业楼宇调升约一倍、住宅调升三成、停车场的升幅则较多，达十至二十倍。

　　现行溢价金计算相关附表于二零一三年行政长官批示订定，按法律规定，每二年作出检讨，至今年决定作出调整，有关调整是参考收集到的统计资料及市场资料。

　　在行政会对批地溢价金作出这项调整之前，有两宗政务活动与批地溢价金相关。其一是四月十七日，立法会举行口头质询大会。运输工务司司长罗立文在回应有议员提出对政府计划拍卖四幅土地的规划及详情的质询时表示，原计划去年进行的土地拍卖因为程序延迟，希望争取年内开展。但由于新城A区兴建大量公屋，影响本澳楼市变化，故难以提前规划土地拍卖，故认为「边做边看」较适合。其二是廉政公署在向特区政府送交的有关牛皮厂地段调查报告中建议，督促工务部门借着检讨牛皮厂地段案件，进一步重视在土地管理方面的力度，贯彻及落实新《土地法》中有关土地利用的制度之余，亦考虑认真检讨有关做法，包括计算方法及扣减逻辑的必要性，将内部指引或习惯使用的方法或工具落实在法律框架中，加快整理现时溢价金制度，使澳门土地市场价值能够真正地反映在溢价金上，全力维护澳门特区珍贵的土地资源。

　　罗立文所指的「程序延迟」，可能就是现行的批地溢价金标准，并未能适切当今土地市场的趋势变化，因而必须等待特区政府对批地溢价金标准作出调整之后，才能正式开启动土地拍卖活动。而廉政公署在牛皮厂地段调查报告中的建议，则是发挥了「临门一脚」的催促作用。

　　关于恢复拍卖土地，以「土地财政」弥补博彩业歉收的议题，可能是笔者最早提出的。实际上，在二零二零年二月新冠肺炎疫情袭澳初期，行政长官贺一诚下令暂时关闭所有娱乐场半个月，许多人都为政府财政收入「腰斩」而感到焦虑之时，笔者就以《建议实施土地财政以消弥财政赤字》为题指出，在博彩税收锐减及必须额外开支以纾解民困及赈济中小微企的「双重夹击」之下，赤字财政」已是不可避免。因此，以拍卖土地所得的「土地财政」，就可发挥当年「八个样板戏」之外「九个样板作品」之一的京剧《龙江颂》的台词——「堤外损失堤内补」的作用，弥补博彩税歉收的损失。

　　「土地财政」，是指内地各地地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫「第二财政。在很多地方，「第二财政」早已超过「第一财政」。因而是地方财政收入的一种。内地的「土地财政」主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。

　　根据国务院发展研究中心当时的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的百分之四十，而土地出让金净收入占政府预算外收入的百分之六十以上。其实，以拍卖土地的收入来充盈政府财政收入，最早是来自香港政府的财政政策，现在仍然在使用。

　　在回归前，批地溢价金曾经是澳门政府重要的财政收入项目，在一九九三年曾一度占总公共财政收入的百分之二十，达二十四点八亿元。回归后，欧文龙以「受贿批地作为贪贿的主要手段之一，因而拒绝公开拍卖土地。饱受其害的建筑置业界强烈要求恢复公开拍卖土地，特区政府在二零零四年首次拍卖土地，采取暗标拍卖的方式，以较底价高出三倍的高价成交。欧文龙「巨贪案」发后，市场要求增加透明度，政府开始改革土地拍卖及招标制度，随后以招标方式卖出另外两幅相连地皮，于二零零八年以较底价分别高出八及九倍的高价成交。

　　也正在此时，一方面，由于博彩税已经足以支撑财政收入，因而政府不在拍卖土地方面打算盘；另一方面，自欧文龙事件发生后，新上任的行政长官崔世安更是由于饱受何超明及「反对派」攻击而「不敢动」土地，因而已经有十多年没有批出或拍卖任何一幅商用土地。或许，这也是造成楼价昂贵，不但是中低收入阶层「上楼难」，而且连以中产阶层和中级公务员为主的「夹心层」也大叹「上楼难」的重要原因之一。实际上，曾经就有人批评，政府不拍卖土地，是为了维持楼宇供应的供求失衡「买方市场」，推高楼价以维护拥有土地的发展商的利益。而拍卖土地，就可消除这股民「疑」及对「上楼难」的民怨。

　　而贺一诚在刚走马上任不久，正要「摞起袖子加油干」之时，新冠肺炎疫情突如其来袭击全球，澳门特区也深受其害，博彩业大受打击，特区政府财政出现「赤字财政，而且在当时还不知道疫情要到何时才结束。因此，这就是借着为了弥补财政赤字而实施「土地财政」，并解决「夹心层上楼难」问题的契机。而且在产业连锁反应下，银行业等周边行业也可得益，激活产业链经济。而恰在此时，已经「饿地」很久的建筑置业界强烈呼吁特区政府恢复拍卖土地。贺一诚作出积极回应，在《二零二二年财政年度施政报告》中宣布，「未来将陆续选取合适的土地进行公开招标」，并根据社会的实际需求展开私人楼宇用地的计划工作。贺一诚随后给出了更明确的时间表，「政府在今年底或明年初会拿出土地拍卖，拍卖拣选好的土地，填充财政赤字。」后来，又在立法会口头质询大会上宣布，现阶段计划推出四幅土地拍卖观察市场反应。

　　但可能正因为是现行的批地溢价金标准，与市场现况有所脱节，不但是对弥补政府财政赤字的作用被打了折扣，而且也可能会令政府库房收入受到损失，因而必须完成投资批地溢价金标准的程序之后，才可以正式启动拍卖土地活动。

　　现在，行政会已经完成投资批地溢价金标准的调整程序，因而相信四幅土地的拍卖活动，很快就将会进行。但这个世界上是各种观点都有，到此时又有人担心，像二零零八年那样，发展商会以天价买地，推高楼价。因此，可以参考香港特区的「勾地」方式，预先公布将会拍卖哪些土地，发展商有兴趣可先向政府出价勾地，到拍卖时勾地发展商必须入标，如果拍卖时无更高价竞投者，就由勾地发展商投得。